1.3.1　对国外既有文献的梳理

1.3.1.1　关于政府财政支出行为的研究

提供公共物品是政府的基本职能。在多级政府体制中，必然涉及政府在提供公共物品中的职能划分问题。财政分权理论，也称为“财政联邦主义”，是研究这方面问题的一个重要理论。财政分权理论主要分析中央政府和地方政府在公共物品提供方面具有的比较优势，从而以此来确定公共物品提供职能的配置。

传统的财政分权理论以蒂布特（Tiebout）在1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，其后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。蒂布特提出了“用脚投票”理论。他在1956年发表的《地方支出的纯理论》一文中指出，人们通过在社区间的充分流动，选择公共物品与税收的组合使自己效用最大化的社区政府。社区必须有效率地提供人们需要的公共物品，否则，人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社区。这样，社区间的竞争将使资源能够有效配置，实现帕累托最优，从而达到社会福利的最大化。如果全体居民都如此自由选择，那么地方之间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿、相互学习。这样下去，整个社会就会达到福利最大化。所以地方之间在提供公共物品和公共服务成本方面的差异不会长久存在。⁽⁵⁷⁾

施蒂格勒在《地方政府功能的有理范围》中提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则:一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己本地的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。因此，由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率，更能实现社会福利的最大化。⁽⁵⁸⁾

奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中建立了一般均衡模型，他将全部人口分为两个子集，两个子集的偏好不同，而每个子集内的人都具有相同的偏好。他从中央政府等量分配公共品出发，认为中央政府忽略了两者的不同偏好，因而达不到帕累托最优。由此，奥茨提出了“财政分权定理”:让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。⁽⁵⁹⁾马斯格雷夫则明确提出了财政分税制思想。他从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发，认为地方政府缺乏充足的财力，并且经济主体具有流动性，因此财政的后两个职能不应由地方政府行使，而应由中央政府负责。资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力，这种分税制可以称为“财政联邦主义”。

美国学者埃克斯坦（Echesten）认为，应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并以此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共物品应当由中央政府来提供，另有一些公共物品虽然只能惠及某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力，小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。⁽⁶⁰⁾美国经济学者费雪则从公共产品有无外溢性效果的角度分析了中央财政与地方财政的支出范围划分问题。他提出，包括基础设施、警察、消防等在内的外溢性较小并且地方性较强的公共产品更适合由地方政府提供。⁽⁶¹⁾

以上关于扩大地方政府在配置公共资源中的作用的观点在很长时间内是公共经济学领域的主旋律。但是也有人提出了相反的观点。如奥茨指出，地方政府为了吸引资本，竞相减税，使得靠税收融资的地方政府无法为最优的公共服务产出量筹集到足够多的资金，地方支出水平处于边际收益等于边际成本的最优水平之下。这样，财政竞争中的税收竞争会带来较大的负面影响。如果吸引的投资项目不能给当地经济提供直接收益，效率下降问题将更加严重。⁽⁶²⁾基恩和马钱德认为，只要有流动资本，财政竞争就会导致政府基础设施的过多投入，而直接导致消费福利的项目如社会服务提供过少，因此财政竞争会带来额外的福利损失。⁽⁶³⁾

为了保证事权的落实，需要赋予不同层级的政府一定的财权，即获得收入的权利。政府获得收入的渠道一般来说，包括税收、举债、财产收益、规费收入以及接受上级政府的转移支付等。其中，税收是政府最主要的收入来源，也是提供公共服务的基础。转移支付是不可或缺的财政平衡手段，其必要性是:第一，解决区域外溢性问题。地方政府提供的公共品很可能超越本辖区行政边界而使周边区域的人群获益，在缺乏中央政府补助的情况下，地方政府利益极大化的行为会使得公共物品供给不足而存在效率损失，因此必须由上级财政予以补贴，保证其有效供给。第二，纠正纵向不平衡。由于地区之间要素流动带来了税基的变动，从效率的角度来看，中央政府的课税权限应当大于其支出责任，而从支出效率的角度考虑，地方政府更了解当地居民的实际需求，因此应该享有较大的支出权限。由此导致了地方政府财政支出大于财政收入的局面，这被称为纵向财政缺口。纵向财政缺口的弥补需要中央政府向地方政府提供财政补助，把归于中央政府的一部分税收以转移支付的形式补助给地方政府。第三，解决由劳动力转移所带来的效率损失问题。地方政府的财政行为会诱导个人在区域间的移民行为，当居住地的税收无法确切反映因新移民进入而给原有居民带来的边际拥挤成本或机会成本时，因移民所导致的效率损失就形成了。从理论上看，应该建立政府间转移支付机制，由那些预算较能吸引新移民的地区向那些预算吸引力较差的地区提供转移，从而纠正原来存在的效率损失。第四，横向公平的要求。简单来说就是任何两个在没有公共部门条件下福利水平完全相同的人在存在公共部门后仍拥有相同的福利水平。也就是说，两个同样的人，不论其居住在国内的什么地区，都应享受到公共部门的同样待遇。如果他们因居住在不同地区而得到不同待遇，这首先不符合公平原则，因为它使生活在不同地区的经济状况一样的人却享有不同的地方公共物品；其次是会影响人们的经济行为决策，促使经济主体或民众从自身利益最大化出发向收益较大的地区迁移，导致资源配置的扭曲。这就需要由中央政府出面通过补助来纠正这种横向之间的财政不平衡。⁽⁶⁴⁾

然而经济转轨国家的分权化改革几乎经历了一个共同的财政支出责任净下移过程，在经济转轨过程中将原属于中央支出的部分社会支出和社会安全网的预算支出责任转移给地方政府。例如，匈牙利在1993年根据《社会扶助法》将社会福利支出责任转给地方；在乌克兰，建立社会安全网也是地方政府的责任；俄罗斯中央政府在1992年的预算中，将约占国内生产总值6%的社会支出转给地方，通过转移本属于中央的财政支出责任而把中央财政的赤字压了下来。1993年俄罗斯还把关键的全国性、区域间项目(例如交通)的投资责任转给地方政府。然而这些国家并没有把相匹配的财政收入权力转移给地方财政。⁽⁶⁵⁾由此可见，在财权与事权的共同下移过程中，“公共支出责任净下移”是转轨国家削减中央财政赤字的共同策略。

1.3.1.2　关于财政支出结构的研究

西方现代财政支出理论的思想来源可以追溯到西方古典学派。虽然西方古典经济学派没有专门研究财政支出结构的理论，但其关于财政支出与政府及经济发展关系的相关研究推动了现代经济学的发展，也是现代财政支出理论的思想来源。威廉·配第1662年出版的《赋税论》将政府财政支出分为“国防费、行政费、宗教事务费、教育费、贫民救济费和公共事业费等公共支出”。他认为财政支出的分类以及变动应以增加社会总产出、增加社会生产力为总的原则。他主张国家应削减军事、行政、宗教、教育四个方面的开支，相应增加社会救济和公共事业支出。前者用于救济老、弱、病、残者和孤儿及失业者，后者用于建设公路、疏浚河流、修建桥梁和开采矿山等等。⁽⁶⁶⁾很明显，他实际上主张压缩非生产性支出而增加生产性支出。亚当·斯密于1776年出版了《国民财富的性质和原因的研究》（《国富论》），建立了西方古典公共财政学的框架。亚当·斯密的财政支出理论主张严格限定国家职能对自由市场经济的干预，政府财政收入的主要来源——税收，应该压缩到最低程度。尽量减少政府的日常经济活动，政府财政应该做的就是提供国防服务、提供基本公共设施的建设服务和王室开支等，而正常的市场本身会为所有公民和社会提供福利，政府没有必要干预自由市场的经济活动。他提出，国家财政开支主要用于军事方面。一个国家，特别是富裕的国家，如果把较多的财政支出用于军事支出，以制造精良的武器和训练军队，那么在战争中就可立于不败之地。另外，斯密还认为，国家应当有少量的公共事业费，主要用于两个方面:一是用于国家修建公路、桥梁等交通设施，便于商业的发展；二是用于修建各种教育设施，以进行少年和成人教育。这两种开支对社会来说都是有用和必不可少的。最后，财政支出还要有一部分作为王室费用。⁽⁶⁷⁾(www.daowen.com)

德国经济学家瓦格纳是近代财政理论的创立者。他在考察了英、美、德、法、日等国在工业化进程中的财政支出状况以后，于1890年提出了著名的“瓦格纳法则”。他认为财政经济是为了确保完成国家总体经济任务所必需的物质辅助手段，是不能不进行的活动。同时随着人均国内生产总值的增加，财政支出占国内生产总值的比率也应该相应提高。⁽⁶⁸⁾瓦格纳认为，一国政府财政支出的上升有以下三个原因:首先，是社会系统和法律关系的日益复杂性促使对政府保护和管理服务方面的需求有扩大趋势。另外，都市化和人口的日益集中也会导致各种产品和劳务外部性作用扩大，从而也要求政府加强管理。其次，对政府干预经济以及从事公共品生产经营活动的需求扩大。最后，对政府提供文化、教育、卫生与福利服务方面的需求扩大。为满足以上三个方面对财政支出的需求，政府必须根据经济社会的发展程度，不断加大财政支出的力度，包括采取积极的财政政策。

1936年，凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》中认为，市场经济本身存在缺陷，市场经济不会自动达到古典经济学所描述的供给与需求之间的均衡状态。经济发展的动力不是来源于供给，而是来源于需求，当需求不足，特别是有效需求严重不足时，就会引发经济危机。因此，在经济危机的情况下，政府应当主动承担起发展经济，扩大有效需求的责任。政府利用积极的、扩张性的财政政策来扩大市场的有效需求，以公共产品的供给和公共投资的增加来弥补私人投资和需求的不足，进而促进了经济增长。在现代财政活动范围中，除了那些典型的政府支出，如行政、国防以外，还增加了其他方面的支出，主要有:社会保障方面的支出；经济方面的支出，如基础设施、环保、农业方面的支出等。

英国经济学家皮考克和威斯曼在1961年提出了“财政支出阶梯型渐进增长理论”，他们通过考察英国1890—1955年间政府支出状况与这一时期具有重要意义的时间形态之间的关系，提出在正常年份内，由于人们对“可忍受的租税负担似乎是相当稳定的”，因此随着经济的增长和税收收入水平的提高，财政支出呈现出渐进的增长趋势。但是在社会发生突变时，人们为了摆脱战争、饥荒或危机等带来的困境，其税收容忍水平将会提高。这时，政府的支出水平有可能大规模地上升，使整个财政支出在渐进的过程中呈现出一个上升的“台阶”。

美国经济学家罗斯托和马斯格雷夫提出了发展阶段增长理论。他们认为，在经济发展的各个阶段，财政支出的作用是不同的，财政支出的结构将会随支出的增长而发生变化。在经济发展的早期阶段，为了给生产性投资创造一个良好的环境，政府必须提供交通、水利、通讯等方面的基础设施。因此，这时期基础设施等方面的公共投资支出比率较高。在经济发展的中期阶段，政府已为社会提供了大量的便于资本积累的基础设施，公共投资支出的比重会有所下降。此时私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，因而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入成熟期，公共净投资的份额又会上升。这是因为，随着人均收入的进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算形式也要发生变化。资源可能更多地被用于满足更高层次的消费，如教育、卫生、保健、安全、福利、娱乐等。同时这些需要对公共基础设施提出了更高的要求。因此，这个时期教育、卫生、保健、安全和相关基础设施将会出现较大的增长。在这一阶段财政支出中用于社会保障和收入再分配政策的社会消费性支出，将比用于其他方面的支出有更大的增长。

1.3.1.3　公共选择理论

公共选择理论也称为公共决策理论，是现代公共财政理论体系的重要组成部分，其代表人物是美国经济学家詹姆斯·M.布坎南。该理论认为公共决策是政府部门的决策，它与市场决策有着很大的区别。首先表现在消费偏好的表达方式不同。市场选择通过购买商品来表达偏好，以拥有的货币量为基础，货币越多，权数越大。而公共选择通过选票来表达意愿，以个人的权利为基础，实行“一人一票制”。其次，消费偏好的体系不同。市场选择中个人按照自己的意愿进行决策，决策结果具有明确性和一贯性。而公共选择是各种意见的综合，尽量使多数人感到满意，因此政府往往在这个决定上照顾了这部分人的利益，而在另一个决定上照顾了那部分人的利益，公共选择没有目的的明确性和一贯性。再次，表达偏好的性质不同。市场选择是一种自愿选择，而公共选择是一种强制性的选择，即一旦作出决策，不管是赞成或是反对都必须接受。公共决策中使用较多的决策方式是集中决策和间接民主决策。不同的决策方式将会产生不同的决策结果，而在大多数情况下，其决策结果往往取决于公共管理部门和政治家的消费偏好。

公共选择学派认为，政治活动的本质是一种公共选择。与在经济活动中一样，个人在参与政治活动时也以个人利益最大化为目的，也以成本—收益分析为根据。在政治家方面，他们优先考虑的是个人利益的得失，政治家的利益在于获得权利(Power)、声望(Prestige)、提拔(Promotion)、特权(Perquisites)和报酬(Pay)等各种P的函数，虽然他们的这些追求未必符合公共利益。尽管政治家可能有促进公共利益的愿望，但促进公共利益只是他们个人众多意愿中的一种，而且这种愿望很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒。公共选择学派认为，政府是由人组成的，政府的行为规则也是由人来制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有“经济人”的特征。因此，没有理由把政府看作超凡脱俗的超级机器，也没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映。政府同样也会犯错误，也会不顾公众利益，追求由政府成员所组成的集团的自身利益，“官僚们首先感兴趣的是自己部门预算的最大化”⁽⁶⁹⁾。因此，公共管理部门和政治家的消费偏好在一定程度上决定和影响了财政支出的结构。

1.3.1.4　公共服务均等化的研究

在西方国家，公共服务均等化的理念出现得比较早，基本上是夹杂在正义、公平理论当中。罗尔斯将理性原则运用于对公共事务的思考，他的社会正义理论对经济学领域也产生了很大的影响，其分配正义理论对于研究公共服务和公共财政理论问题具有重要的借鉴作用。最早专门论述公共服务公平供给问题的是亚当·斯密，他在论述君主或国家的义务时，提出了公平地提供公共服务是国家的义务与职责。阿特金森和斯蒂格利茨也认为，公共财政已经成为对经济正义（分配正义）原则的一个重要检验场所。托宾提出了“特定的平均主义”理论，他认为一些稀缺性的公共服务，如健康医疗、教育、法律运用能力等应当与支付它们的能力一道实现平均分配，也就是要实现公共服务的均等化。

事实上，地区间基本公共服务提供不平衡的现象在世界范围内普遍存在。格兰德⁽⁷⁰⁾、世界银行(2004)指出了公共服务不公平的普遍性。范德瓦勒则指出了公共服务分配不均等的严重性。⁽⁷¹⁾有的学者对俄罗斯的税权分配和财政联邦主义进行了分析，发现俄罗斯的地区间财力存在着很大差距，并指出这种差距主要是由于各地区所拥有的自然资源分布不均造成的，并在可预见的将来会一直存在。⁽⁷²⁾有的学者对东南亚几个国家与中国的财力差异问题进行了较为深入的研究后发现，中国、印度尼西亚、菲律宾和越南四个国家目前的地区间财力差异都很大，由此导致各国地方政府提供公共服务的巨大差异。他们认为这种巨大的财力差异是由其地区间经济发展的不平衡和财政转移支付制度不规范造成的。他们最后提出了实现地区间公共服务均等化的可能的途径:中央政府的决心及中央政府作用的充分发挥，地方政府信息管理制度的完善，转移支付构成的合理化。⁽⁷³⁾有的学者对地区间公共服务水平差异的形成机制进行了详细测量，发现地区间财力差异至少从1994年分税制改革以来处于一种上升状态，对收入因素与转移支付因素对财政支出差异的影响进行的定量分析发现，专门用于平衡各地区财力的过渡期转移支付并没有起到强有力地缩小财力差异的作用。他还指出营业税、增值税和税收返还对地区间财力差异的作用度是最强的，而这一结论也为如何实现地区间公共服务水平的均等化提供了直接依据。⁽⁷⁴⁾