1.2.3　财政支出

财政支出是政府为履行其职能、以财政收入为主要资金来源而发生的支出。⁽⁴⁴⁾这一定义包含了三方面含义:一是强调财政支出的主体是政府，二是指明财政支出以履行政府职能为依据，三是强调财政支出的来源——财政收入。财政支出反映了政府活动的范围与方向，是政府在一定时期内的耗费，是政府的总支出。财政支出的规模、结构、范围以及支出的增长趋势，最为直接地反映着政府满足社会共同事务需要的目的。

这里我们还必须考察另一个概念——公共支出(Public Expenditure)。对于公共支出，主要有广义与狭义两种理解。广义的理解认为，公共支出应当涵盖所有属于公共部门(政府和其他性质的事业单位)所经办的支出的内容，因此它是一个不同于财政支出的概念。⁽⁴⁵⁾狭义的理解则认为，公共支出就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。⁽⁴⁶⁾因此，在狭义上，公共支出概念与公共财政支出或政府支出(government expenditure)是一致的，都是指政府履行职能的费用总和。但是三者也存在一些细微的差别:财政支出这一概念强调的是支出的法定程序，说明支出是通过财政部门这一政府的理财机构来统一管理的；公共支出这一概念强调的是支出的性质，说明支出是为了满足社会的公共需要；而政府支出这一概念则强调支出活动的主体。在本书的分析中三者是通用的。

支出分析服从于各种不同的具体目的，可以从许多方面进行。本书是从支出数量和支出结构的角度来分析的。财政支出的数量即财政支出的规模，反映了政府财政在资源配置、收入分配、经济稳定等方面发挥作用的规模和力度。财政支出在量上应该等于各级政府在财政年度内的支出总和（不包括政府间的转移支付）。我国的财政支出由预算支出和预算外支出组成:预算支出是纳入预算管理的财政支出，预算外支出是各地区、各部门、各单位在履行或代理政府职能时发生的、但放在预算外单独管理的财政支出。在我国经济体制改革时期，某些地方政府除了上述两类支出外，还存在通过“集资”、“摊派”等途径发生的支出，理论界通常称之为制度外财政支出。由于这些支出没有相应的法律法规规定，因此从严格意义上来说不应该包括在规范的财政支出范围内。在发达国家，由于财政支出基本上被包含在预算之中，因此财政支出通常是针对预算支出而言的。在我国，预算支出是财政支出的主导部分，反映了政府主要的社会经济政策和政府主要的活动方向和范围。因此，在我国的财政学研究中，重点阐述的财政支出也是预算支出。本书分析的也是预算内支出。这样做的另外一个原因是我们无法获得各个地方政府预算外支出结构的数据。不过，如果我们发现管理较为严格的预算内财政支出也存在某种扭曲，我们就应该对结论更有信心。⁽⁴⁷⁾

本书主要是对地方政府财政支出结构进行考察。关于财政支出结构的概念，学术界有两种主要的观点。一种观点认为，财政支出结构是指国家财政资金的用途、使用方向、比例构成及其相互关系；另一种观点认为，财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在总支出中的比重。⁽⁴⁸⁾这两种观点都说明财政支出结构是一种构成、一种比例或比重关系，即“不同财政支出的组合状态及其数量配比的总称”⁽⁴⁹⁾。财政支出结构就其现象形态来看，表现为各类支出的集合，表现为一定的数量关系，但实际上它是财政职能状态和政府政策的体现。政府财政支出结构反映了政府职能各要素的地位以及政府职能结构的安排，体现着政府在特定历史时期职能的重点取向以及各职能要素的相互关系，因为政府财政支出是用金钱数字表现出来的行政计划，集中地反映着政府的职能定位与重点。因此，财政支出过程是政府实现其职能的过程，财政支出结构就是政府职能的实现在量上的体现。一方面，财政支出结构反映了一国政府配置社会资源的重点和方向，一国财政支出结构的现状及其变化也反映了该国政府正在履行的政府职能重点。另一方面，财政支出结构又影响着政府职能转换的进度，合理的支出结构会加快政府职能的转换进程。

对地方政府财政支出结构的研究是建立在财政支出分类的基础上的。地方财政支出的分类和财政支出的分类一样，迄今没有一个为学术界所认同的统一标准。比较常用的四种分类方法有:

1.2.3.1　按财政支出的具体用途分类

国际货币基金组织编写的《政府财政统计手册》，把地方财政支出分为十四大类，大类中还包括具体的子目。这十四大类是:①一般公共服务支出，②国防事务和服务支出，③社会治安事务支出，④教育事务和服务支出，⑤卫生保健事务和服务支出，⑥社会保障及福利事务和服务支出，⑦住房及社区设施事务和服务支出，⑧娱乐、文化及宗教事务和职务支出，⑨燃料及能源事务和服务支出，⑩农林渔业和狩猎业的事务和服务支出，輥輯訛除燃料以外的采矿及矿产资源、制造业和建筑业的事务和服务支出，輥輰訛运输及通讯事务和服务支出，輥輱訛其他经济事务和服务支出，輥輲訛未根据大类划分的财政支出。⁽⁵⁰⁾

按财政支出的具体用途分类，在我国预算表中，以2006年为例，可以细分为31项支出，分别是:①基本建设支出，②企业挖潜改造资金，③地质勘探费，④科技三项费用，⑤流动资金，⑥农业支出，⑦林业支出，⑧农林水利气象等部门事业费，⑨工业交通部门事业费，⑩流通部门事业费，輥輯訛文体广播事业费，輥輰訛教育事业费，輥輱訛科学事业费，輥輲訛卫生经费，輥輳訛其他部门的事业费，輥輴訛抚恤和社会福利救济费，輥輵訛行政事业单位离退休经费，輥輶訛社会保障补助支出，輥輷訛国防支出，輦輮訛行政管理费，輦輯訛外交外事支出，輦輰訛武装警察部队支出，輦輱訛公检法司支出，輦輲訛城市维护费，輦輳訛政策性补贴支出，輦輴訛支援不发达地区支出，輦輵訛海域开发建设和场地使用费支出，輦輶訛车辆税费支出，輦輷訛债务利息支出，輧輮訛专项支出，輧輯訛其他支出。

1.2.3.2　按政府职能分类

按政府职能分类是西方国家常用的财政支出分类方法。国际货币基金组织编写的《政府财政统计手册》把地方财政支出按职能划分为四类。①一般政府服务支出。包括地方政府所需要的、与个人和企业的劳务无关的支出，如一般人事政策、集中购买和供应服务及社会治安支出。②公共和社会服务支出。它是直接向社会、家庭和个人提供的服务支出，包括教育服务、保健服务、社会保障和福利服务、住房服务、社区开发、卫生服务和文化娱乐服务的支出。③经济服务支出。它是与经济管理和提高运行效率有关的地方政府支出，这类支出有以下目标:发展经济、调整区域内地区不平衡、创造就业机会等。④其他服务支出。主要是公共债务的利息支出和经销成本，以及向政府其他机构的一般性转移(转移支出)。⁽⁵¹⁾

在我国，按地方政府职能划分的财政支出与国际货币基金组织的分类法比较接近。我国将地方财政支出区分为经济建设费、社会文教费、行政管理费和其他支出四大类。一是经济建设费。本项目包括基本建设拨款支出、企业挖潜改造资金、科学技术三项费用(新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费)，简易建筑费支出，地质勘探费，增拨企业流动资金，支援农村生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，城镇青年就业经费支出，抚恤和社会福利救济费支出等。二是社会文教费。本项目包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。三是行政管理费。本项目包括用于地方行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关的各种经费、业务费、干部培训费等。四是其他支出。这种划分有一些不合理的地方，例如，抚恤和社会福利救济费支出按其直接用途来说应该属于社会服务性支出，因为这类支出具有保障社会公平的特征，把它划入经济建设费不太合适。(www.daowen.com)

1.2.3.3　按财政支出是否能在经济上直接得到等价补偿进行分类

按这种分类方法，可将地方财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。购买性支出是指政府向企业和个人购买产品和劳务的支出，既包括政府购买日常行政管理所需的商品和劳务的支出，又包括政府投资兴办各种事业所需各种商品和劳务的支出。政府购买支出的直接补偿是获得价值相等的商品和劳务。政府可以运用所购买的商品和服务，实现国家的职能。购买性支出所体现的是政府的市场性再分配活动。

转移性支出则不同，它直接表现为资金无偿的、单方面的转移，地方政府不能从中获取相应的物品和服务。这类支出主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的目的和用途不同，但也有一个共同点:地方政府支出未获得等价性补偿，即地方政府付出了资金，却无任何所得。这里不存在任何交换的问题，它所体现的是政府的非市场性再分配活动。

4．按地方财政支出的受益范围分类

按照这种分类方法，可将地方财政支出分为一般受益支出和特殊受益支出两类。一般受益支出是指绝大多数居民都能享受的地方财政支出利益，如司法和警察支出、行政管理支出、环境治理支出等。特殊受益支出是指社会中某些特定居民或群体享受的地方财政支出利益，如教育支出、医疗支出、对居民和企业的补助支出等等。

此外，其他的分类方法还有:按支出的使用部门分类，可分为工业部门支出、农林部门支出、商业部门支出、交通运输部门支出、科学教育文化卫生部门支出、行政部门支出等；按支出的形式分类，可分为无偿性质的拨款支出和有偿性质的贷款支出等。

本书运用两个层次上的支出数据进行分析:具体项目层次上的分析和总量分析。在给定资料和分析能力约束的条件下，有意义的公共支出分析可以首先在某些具体项目的层次上进行(例如基础教育、公共保健、公路干线建设等)。这种分析通常可以获得相对翔实的资料，并且有助于对项目之间的支出配置进行评价。⁽⁵²⁾同时，在大量的公共支出中，要进行范围简化的支出分析，选择适当的总量层次非常重要，这样就可以依靠有限的信息和能力得出一些结论。从较为综合的支出类别(即效益相对来说比较单一化的分类)着手是有用的，然后再根据需要和可行性将它分解为较为具体的类别。这一方法的好处是，如果某类支出被认为不符合社会的要求(例如，根据公共部门与私人部门的职责范围)，那么就无需再分析这一类别的分解支出。⁽⁵³⁾本书在具体项目层次上进行分析时使用的是我国预算表中的分类方法，在进行总量分析时依据的是按职能划分的分类方法。这种分类方法是研究财政支出结构最基本、最常用的方法。它可以表明财政支出在各职能间的分配状况以及各项职能的实现程度，还可以表明各项财政职能在整个地方财政中的相对地位及其在不同时期的变动情况。国际货币基金组织把财政支出按职能划分为一般政府服务支出、公共和社会服务支出、经济服务支出和其他服务支出四项。与此相类似，我国学者把财政支出划分为经济性支出、社会服务性支出、维持性支出和其他职能支出四项。本书在进行总量分析时把其他职能支出去掉，重点针对地方政府的经济性支出、社会服务性支出和维持性支出进行研究，这三大类支出间的比例关系就构成了财政支出结构。

经济性支出是指政府用于经济发展方面的支出，通常是生产性的。在各类财政支出中，经济性支出与产业活动的联系最密切，对资源配置的影响力度也最大、最直接。经济性支出的受益者主要是企业，而不是作为个人消费者的一般公众，尽管公众也确实能从中受益。总体而言，经济性支出是由产业需求而不是由公众需求引发的支出。另外，从理想的角度讲，经济性支出的分配应主要受制于经济效率目标，对平等目标的考虑是次要的。实际上，经济性支出的再分配功能比社会性支出为弱，但比维持性支出的再分配功能为强。⁽⁵⁴⁾经济性支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、增拨企业流动资金、地质勘探费、科技三项费用、工交商部门事业费、农业支出、林业支出、支援农村生产支出和各项农业事业费，以及农林水利气象等部门的事业费、城市维护费、简易建筑费、海域开发建设和场地使用费等支出。

社会性支出是政府用以提供社会性服务的支出，其作用范围是相对于经济性支出而言的。它的一个重要特征是具有较强的再分配功能，能够从受益再分配和收入再分配两个方面设计得对穷人比对富人相对有利。与其他两类支出不同，社会性支出受人口因素的影响要大得多，原因是这类支出在很大程度上具有“人头支出”(个人权利)的性质。另外，对平等目标的关注在社会性支出的分配中居于重要地位。⁽⁵⁵⁾一般而言，这类产品的需求收入弹性相对较高，要高于另外两类支出。只有经济发展到较高阶段，人民的收入和生活水平都比较高的时候，公民才会增加对较高水平的此类服务的需求。在我国的具体支出项目中，社会性支出包括文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出。

维持性支出是用于维持国家存在和正常运转的支出。与社会性服务支出不同，这类支出的需求层次较低，即使是最贫困的人们，对此类支出也有基本的需求。换句话说，它们是“必需品”。从公共物品的分类来讲，这些是“纯公共品”，这就意味着只要有国家存在就必须提供这些产品，而且无论经济怎么发展，这些产品都必须由政府来提供。从经济性质上讲这类产品属于缺乏弹性的必需品，这就决定了维持性支出与其他两类支出相比需求层次较低，是最为基本的需求。根据恩格尔定律，在长期中这类产品的支出比重在总支出中的比重是不断下降的。这为我们提供了一个判断财政支出结构恶化与否的标尺。在一个较长的时期内，如果维持性支出占财政支出比重持续上升，或者其支出的增长速度超过了经济的增长速度，即收入弹性大于1，那就违背了恩格尔定律，这种财政支出结构就是不合理的。⁽⁵⁶⁾本书把国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出都划入维持性支出一类。

没有划入上述三类支出的具体支出项目则可划入“其他支出”类。这项支出并不是本书分析的重点，故而本书在具体分析时并不包括此项支出。