1.2.2　公共服务

关于公共服务的定义，理论界到目前为止并没有公认的看法。比较流行的有以下五种从不同角度进行的界定:

一是从政府性质的角度进行界定。政府的权力来自于人民，为人民服务是政府应有的职责。从这个意义上讲，政府干的所有事情都是公共服务。⁽³³⁾构建“服务型政府”，就是立足于这层含义上的。⁽³⁴⁾

二是从民众直接需求的角度进行界定。认为满足公民直接需求的活动，都可称为公共服务，满足间接需求的就从公共服务范围内排除。直接需求是公民的基本需要，与公民发生直接联系，公民直接能够享受到，如教育、医疗卫生等等。而经济调节、市场监管和社会管理等政府职能虽然也满足了公民的需求，但只是间接的满足，不能直接使公民得到享受，⁽³⁵⁾因此不属于公共服务。

三是从产业细分和公私对比的角度加以界定。这种观点认为，对公共服务主要应从两个角度进行分析:第一，公共服务属于服务范畴。服务是相对于生产来说的。在三次产业中，第一产业和第二产业是物质资料的生产部门，生产出来的产品具有实物形态；第三产业属于服务行业，不生产物质产品，只提供劳务服务，因此服务也称劳务，即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊需要。第二，公共服务属于公共物品范畴。公共物品和服务与私人物品和服务是相对的，公共物品包含着公共服务的内容。与公共服务相对应的是私人服务。私人服务通过市场来提供，公共服务则主要由政府来提供。因此，公共服务的内容既包括第三产业中的由国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要的服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。⁽³⁶⁾(www.daowen.com)

四是从政府行动方式的角度进行界定。如刘尚希认为，公共服务就是政府利用公共权力或公共资源为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。⁽³⁷⁾陈昌盛、蔡跃洲认为，所谓公共服务是指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务。⁽³⁸⁾

五是从公共物品的角度进行界定。大部分学者对于公共服务的概念界定，都是基于经济学中非排他、非竞争的公共物品概念引申而来。从公共物品角度进行的界定，又可以分为两种。第一种认为，公共服务是与公共物品相同的概念。⁽³⁹⁾公共服务和公共物品是同义的不同表达，没有本质上的差别。唐铁汉、李军鹏认为，公共服务通常是指政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。从公共服务的发展过程、理论基础、实际运行的过程来讲，比较实用的分类方法是将政府公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三种。维护性公共服务，如政府的一般行政管理、法律与司法、国防等等；经济性公共服务，如政府对公共项目和国有企业的股本投资，对产业活动提供的价格补贴，应用性研究资金投入，政府对固定资产的投资等等；社会性公共服务，是指政府提供的社会性服务，如文化教育、社会保障和福利性收入转移支付等。⁽⁴⁰⁾第二种认为，公共物品和公共服务是有区别的，区别在于有形还是无形。有的学者认为公共物品包含着公共服务的内容，区别只在于，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品则是无形的。⁽⁴¹⁾徐小青认为:“从公共产品的内容上可以把公共产品划分为实物性的公共产品和服务性的公共产品，即公共服务。实物性的公共产品表现为一定的物质实体，如公路、公用设施等。服务性的公共产品没有固定的物质实体，而是以劳务、信息等服务形式存在，如农业科技、农业气象服务等都是属于服务性的公共产品，即公共服务。”⁽⁴²⁾

本书认为，从市场经济的发展过程来看，公共服务的范围是历史性的，随着经济社会的发展，人们对公共服务的需求不断变化，政府的职能和公共服务的范围也在不断调整。发达国家政府职能演变的规律是:政府职能从“守夜人”政府时期的维持性公共服务⁽⁴³⁾为主演变到以经济性服务为主，再逐步扩展到以社会性服务为主。社会性公共服务之所以成为西方发达国家政府公共服务的主要内容，主要是因为随着人均收入水平的提高，公民对教育、医疗卫生、社会保障等社会服务的公共需求不断增长，而这些领域是市场失败最集中的地方，也是社会公正的最主要体现，需要政府在这些方面进行大量投入。当前我国要从解决人民群众最直接、最现实的利益问题入手改善民生，构建和谐社会，就要着力发展社会性公共服务。因此本书所说的公共服务，主要指的是社会性公共服务。