1.2.1　地方政府

关于地方政府的含义和范围，学术界的观点颇不一致。中外学术界对于地方政府的理解主要存在以下两方面差异:

一是中央政府和地方政府之间是否存在中间政府，二是政府是否仅仅包含国家行政机关。由于西方许多国家实行的是联邦制，成员国或者州(邦)相对独立，具有较大的自主性，有的还具有司法权，因此常常将联邦下的成员国或者州(邦)作为中间政府。《国际社会科学百科全书》认为:“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府（如州、地区、省政府等）。”根据这一概念，地方政府指的是最基层的一级政府。用该定义来衡量我国的政府体制，地方政府就是指农村的乡镇政府和城市的区政府。这一概念如果应用在我国，范围显然过于狭小。按我国学者的界定，是把地方政府定义为与中央政府相对应的，是国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方，是中央政府以下的各级政府的统称。⁽¹⁹⁾谢庆奎教授等人也认为:“省级以下至乡一级的各级人民政府、各级自治机关、特别行政区政府，就是中国的地方各级人民政府。”⁽²⁰⁾从学术界对地方政府的界定和内涵描述可以看出，尽管分析的角度各不相同，但其具有一个共同点，即都是在中央与地方关系的逻辑框架中理解地方政府。这绝不仅仅源于地方政府与中央政府具有“天然”的相对意义，更重要的是，在任何一个国家，中央与地方的关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局，因为中央与地方的关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式。⁽²¹⁾

第二个方面的差异是指政府的概念有广义和狭义之分。西方国家多采用广义的概念，政府泛指国家内行使国家权力的全部组织体系，具有代表性的如英国《大英百科全书》的定义:“由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构，主要包括国家立法机关、行政机关和司法机关。政府的功能:①立法；②司法；③执行、行政管理。”⁽²²⁾按照这种解释，地方政府不仅包括地方行政机关，而且还包括地方立法机关、地方司法机关。政府还有一个狭义的概念，专指一个国家的中央和地方的行政机关。《美国百科全书》是这样界定的:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序。就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的代理机构。”⁽²³⁾有的政治学辞典给政府下的狭义的定义比较简练，如“政府就是处理整个国家事务的主要组织”⁽²⁴⁾。《中国大百科全书》给出的定义是:“政府是行使国家权力的机关。”⁽²⁵⁾我国宪法也规定，“人民政府”就是指各级行政机关，因此只有地方行政机关才是地方政府，地方人民代表大会、地方检察院、地方法院不包括在内。从现实性来看，中国政府的行为主体实际上是一个多元互动的行为主体构成的网络。⁽²⁶⁾中国共产党地方各级人民代表大会、各级人民政府、各级地方政治协商会议以及各级人民法院、检察院，共同组成地方政府系统。本书研究地方政府的财政支出，其支出行为要受到地方人大及行政机关内部组成部门等机构的影响，而且地方政府财政支出中也包括维持这些机构运转所付的费用，因而本书对政府是从广义的角度来理解的。(www.daowen.com)

世界上除了新加坡、安道尔等少数几个国家外，绝大多数国家都设有层级不等的地方政府，大国的地方政府层级和单元数目通常比小国为多。为什么大多数国家要设置多层级的地方政府呢?从政治角度讲，除极少数国家外，多层级政府结构是对国家实施有效管理的必要条件，单一的中央政府无法做到这—点。从经济学原理上讲，地方政府的存在可以更好地提供公共物品。因为各个地方情况不同，公众具体需求也不同，因此分层次的政府能够更好地满足这些需求。美国经济学家乔治·施蒂格勒(George Stigler)1957年发表的《地方政府功能的有理范围》认为，地方政府存在的必要性可从两条基本原则加以阐明:第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，比中央政府更加了解它所管辖的公民的需求；第二，一国国内不同的人们应有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，也就是说，不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量，如体育场、公园等。⁽²⁷⁾分层次的政府可以促进地方政府间的竞争从而提高地方政府的经济、社会效益等。

我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。⁽²⁸⁾新中国成立初期，我国地方政府的最高层次为大行政区政府。1954年，中央决定撤销大区一级的行政机构，省成了最高一级地方政府，并在1954年宪法中得以确定，1978年宪法和1982年宪法对此重新加以肯定。我国的地方政府体制包括省、市（地区）、县（市）和乡（镇）四级，地方政府级次设置为两级、三级、四级制并存，以四级制为主的格局。到2006年底，我国共有省级行政单位34个（包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区），地级单位333个（其中地级市283个），县级单位2860个（其中县级市369个、市辖区856个），乡级单位41040个（其中街道办事处6355个、镇19369个）。⁽²⁹⁾本书把省作为一个整体，即将省域内的省级、市级、县级、乡级财政支出合并为一个整体进行研究，省域政府不包括台湾、香港和澳门。

本书将省级、市级、县级、乡级财政支出合并为一个整体——地方政府财政支出，来分析其财政支出的结构差异是具有可行性的。首先，当代中国纵向政府间的主要关系模式是职责同构。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致。具体讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”⁽³⁰⁾。从职能配置角度看，下级政府承办的政府事务主要是上层政府或中央政府的委托性事务。⁽³¹⁾其次，我国地方政府(省级以下)面临着类似的制度环境和考核制度，在目标任务上呈现出明显的同构性。同构性主要表现为考核指标体系同构和官员晋升政绩标准同构。也就是说，就政府考核体系而言，上下级政府间因考核指标一致而形成了一个利益共同体，其行为相互关联、同向促动；就地方政府官员政绩和晋升而言，下级政府的政绩自然也要归功于上级政府的领导，在政绩和升迁上上下级政府形成了一种共同利益，他们为同样的利益驱动所支配。结果，这种共同利益就将地方各级政府捆绑在一起。在目前政府间“向上负责”的官僚体制下，地方政府的竞争行为一旦与上级政府的类似激励机制相结合，就会产生稳定而强大的组织保护屏障，各级地方政府都表现出相似的目标追求和行为方式。⁽³²⁾