1.1.2　地方政府财政支出研究的意义

1.1.2.1　理论意义

（1）本书对地方政府的公共服务水平进行研究，是对中国服务型政府建设研究理论体系的进一步丰富。随着经济和社会的发展，政府工作和职能的转变越来越受到广大人民群众的关注。尽管社会主义市场经济的建立所引发的社会结构调整使得社会成员的自主和自由成为可能，但是社会生活的复杂性、社会成员自身能力以及市场机制和契约机制功能的有限性，又使社会成员离不开政府。特别是在中国市场经济体制建立不久、市场功能没有健全的情况下，就更需要政府发挥应有的职能。新时期，中国政府将自身的职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，减少和规范行政审批。由此可以看出中国政府行政管理价值取向所发生的变动，即新时期政府将着力改变以往那种事无巨细统统加以规制和管理的传统模式，开始以市场和社会为本位，履行相关的管理与服务等职能。⁽¹⁰⁾现代政府的实质是服务型政府，政府职能的根本内容是公共服务。政府只有通过提供充足优质的公共服务才能证明自己存在的价值与合法性。在现代社会，衡量一个政府是否为服务型政府，主要是看资金的支出用途是否以满足社会公共需要为目的，重点是不断增加社会性公共服务支出；调整公共支出范围，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。⁽¹¹⁾本书正是从分析地方政府财政支出结构入手，以地方政府社会性服务支出为主要研究内容，探寻地方政府职能变化的轨迹，特别是揭示出地方政府在职能变化上的共同性和差异性，对其原因进行分析，并提出相应的对策，以此为公共服务型政府建设理论的发展作出一定的贡献。

（2）本书通过对地方政府财政支出结构的研究，有助于从一个新的视角来认识中央和地方政府之间的关系。新中国成立后，在中央与地方关系上选择了中央高度集权体制，中央对地方实行严格的政治控制和经济管制，政治和经济表现为高度一体化的特征。所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央，中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策。⁽¹²⁾但是改革开放以来，内生的经济体制改革的强大动力不断分解着传统的中央集权体制，推动着中央与地方关系的变迁。中央的政策经常遭遇梗阻，被地方政府选择性执行，对其有利的就执行，不利的就不执行。原教育部副部长张保庆在2005年接受记者采访时就讲道:“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”⁽¹³⁾有学者将这种现象称为:“中央集权但无权”、“地方无能但又全能”。⁽¹⁴⁾杰瑟普认为，中国远非一个内在紧密联系的统一整体，而是一个内部充满着矛盾、冲突的异质体，国家的权力没有能够穿透整个国家。⁽¹⁵⁾李侃如更是提出了中国“碎片化的威权政体”(fragment authoritarianism)的概念:中国的政治体制虽然属于威权主义，正式的权力流向自上而下，但是在最高和最基层之间的空白地带上，这种权威却是割裂的，甚至呈现一种碎片化的分布。⁽¹⁶⁾在财政支出问题上，中央政府主要通过财权事权的配置，运用转移支付以及人事控制等途径，对地方政府的支出行为进行控制和激励，以使地方政府的支出行为符合中央政府的意图。那么在我国提出建设服务型政府、更加注重民生的工作要求后，地方政府是执行了中央的政策，还是“上有政策，下有对策”？本书通过分析地方政府财政支出结构，主要把地方政府的经济建设性支出、社会服务性支出和政府维持性支出的比例关系进行一个纵向的比较，从而对上述问题进行解答，为认识中央和地方政府的关系提供一个新的视角。

（3）对地方政府财政支出差距的研究，有助于人们对地区发展差距认识的加深。在我国，地方政府的支出范围很广，地方财政在我国政治和经济生活中的作用越来越突出。从现实社会经济发展进程来看，随着经济的发展、人口的增长和城市化进程的加速，由地方财政所提供的公共服务，包括基础教育、公共安全、卫生、福利、道路及其他公共设施对于经济效率的提高、人民生活质量的改善，乃至整个社会的进步都发挥着越来越重要的影响。因此，财政支出的多少必然是对地区发展差距的一个反映。本书从支出结构的分析入手，对地方政府的经济建设性支出、社会服务性支出和政府维持性支出的差异状况进行描述，从中央政府和地方政府两个视角分析了地区财政支出差距形成的原因，并提出了相应的政策建议，从而有助于加深对地区发展差距的认识。(www.daowen.com)

1.1.2.2　现实意义

（1）通过对地方政府公共服务支出状况及其原因的分析，可以为控制和缩小地区公共服务差距寻求切实可行的途径，促进社会和谐与均衡发展。中国实行的梯度性非均衡发展战略进一步加剧了本身就存在的区域不平衡，并潜在地影响了国家安定和社会和谐。为了促进区域协调发展，我国相继推出了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等战略。中国共产党十四大、十五大把缩小地区间经济发展差距和财力差异作为重要的政策取向之一。2005年10月，中共十六届五中全会明确指出了我国应该致力于统筹发展，改变经济社会发展不平衡的现状，共建和谐社会的历史任务。2006年10月，中共十六届六中全会进一步指出社会公平正义是社会和谐的基本条件；更加注重解决发展不平衡问题，更加注重发展社会事业，推动经济社会协调发展。2007年10月15日，胡锦涛在中共十七大报告中再一次提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。作为财政政策的一个组成部分，财政支出可谓是政府调节社会公平、实现公共服务均等化最重要的手段之一:社会公平无法通过市场实现，需要由政府来提供，政府通过一系列的政策来体现其对公平的理解。这些政策的实施需要政府资金的支持，因此各项政策的目标与取向又必然要在政府财政支出的安排上体现出来。因此本书度量地方政府财政支出差异并找出造成差异的原因，较透彻地理解各种因素对地区财政支出差异形成的作用机制，是客观评价改革发展成果与问题的必要内容，对采取相应措施以缩减地方差距，促进社会和谐与均衡发展具有重要的现实意义。

（2）推动公共财政体系的建设。我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，这是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。改革开放特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。在这期间尽管没有明确提出建立公共财政的目标模式，但我们已经在财政“公共化”实践中进行了很多探索与突破。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出要完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。改革开放以来，随着扩大地方政府财权、调动地方政府积极性的财政体制改革的逐步深化，地方政府逐步演变成为代表本辖区经济利益的利益主体和独立的决策单位。随着地方政府财权的扩大，地方财政支出在日益扩大的总财政支出中所占的比重也稳步攀升。这就使得“由地方财政提供的公共服务和其他公共设施，在整个经济和社会发展的进程中对于经济效率的提高和国民经济的增长、人民生活质量的改善以及整个社会的进步都发挥着越来越重要的作用”⁽¹⁷⁾。在这样的背景下研究地方政府支出的差距及其原因，分析我国中央与地方的关系、财政转移支付制度等，对公共财政体系的建设有着重要的现实意义。

（3）对地方政府财政支出差距进行研究，对于提升地方政府公共服务能力有积极作用。作为中央政府的代理机构，地方政府的一个重要职能是提供地方性公共物品。在这一过程中，其行为要受到中央政府和地方政府内部诸多因素的制约。因此地方政府财政支出差距的形成必然要从中央政府和地方政府两个方面寻找原因。解决问题也必然是从这两个方面寻找途径。首先是要明确各级政府的职能。事实证明，中央与地方职能的交叉重叠导致互相踢皮球现象的发生，影响到政府正常职能的发挥。因此，要根据公共物品的性质，对中央政府和地方政府应承担的职能有一个明确的划分。其次，转移支付是实现中央政府政策意图的一个重要财政政策工具，它的一个主要目的就是要解决政府财政的纵向和横向不平衡，以实现各地方政府提供公共服务能力的均等化目标。⁽¹⁸⁾在我国现行的转移支付体系中，绝大部分都是采用增量返还、体制补助、结算补助的形式分配，只有少量按均等化公式计算。专项拨款大多数缺乏程序化、公式化的分配办法，只有极少数有明确的分配公式，因此易造成分配的随意性大、透明度低的问题。所以形成合理完善的转移支付制度，对于中央政策目标的实现和地方政府公共服务能力的提升也具有重要作用。