1.1.1　公共服务与地方政府财政支出

提供公共服务是市场经济条件下政府的重要职能和基本职能之一。在经济社会发展的不同时期，随着政府职能的变化，提供公共服务的范围也随之发生了变化。西方国家的政府职能在市场经济中经历了由“守夜人”政府到“服务型”政府的转变，提供的公共服务也经历了从自由竞争市场经济时期的小范围的公共服务，如宪政制度、产权保护、法律框架以及范围有限的社会性服务，如公众教育，转向了公共服务范围的不断扩大以及社会性公共服务，如教育、卫生和社会福利等居主体地位的演变过程。社会性公共服务的作用主要体现在收入再分配上，其首要关注的目标是平等，因为平等有利于维护社会稳定。社会发展指标，如社会保障缴款率、就业率、公共教育支出指标、人文发展指数等，已经成为一个国家国际竞争力的重要组成部分。⁽¹⁾在经济全球化迅猛发展的背景下，优化政府公共服务职能、提升国家竞争力已成为各国政府极为重视的课题。构建服务型政府是近年来全球范围内推进各国政府自身建设发展的重要趋向。

伴随着经济转轨和社会转型，改革开放以来，我国政府也发生了两次革命性的转型:第一次转型实现了改革开放前的政治统治型政府向改革开放后的经济建设型政府的转变；第二次转型则为由市场经济发育期的经济建设型政府向市场经济相对成熟期的服务型政府转变。改革开放前，我国社会是实行计划经济体制、政治个人权威、总揽社会事务、统配社会资源的总体性社会。在此基础之上，政府范型必然是全能的政治统治型政府，政府的所有职能和行为都要从属和服务于政治统治职能。⁽²⁾综观改革前的20年，从1957年开展大规模群众性反右派斗争以来，在政府总的任务和职能中，时时刻刻以“抓革命”为主，以群众性的阶级斗争方式为主，⁽³⁾给经济社会的发展带来了严重的损失。党的十一届三中全会以后，政府的工作重心由“以阶级斗争为纲”转向了“以经济建设为中心”，政府转型也由此开始，由政治统治型政府逐步向经济建设型政府转变。经济建设型政府，“从政府设立的价值取向来说，以国内生产总值的增长为最主要的任务，政府的行为偏好集中表现在增长上。政府工作有没有成效，官员有没有政绩，首先看国内生产总值。从政府的社会角色表现看，在看到有可能下滑的情况下，往往忘记了自己是一个裁判员的角色，直接冲到前线亲自去搞国内生产总值”⁽⁴⁾。经济建设型政府对我国改革开放以来经济社会的快速发展起到了巨大的促进作用，然而政府过分注重经济建设的取向也在一定程度上导致了政府职能的扭曲，产生了许多影响社会稳定和健康发展的问题。其中经济持续高速增长与社会协调发展相对滞后的矛盾，如地区之间、城乡之间、行业之间收入差距较大，社会不公问题严重，社会矛盾加剧，农村经济社会发展落后，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务供给之间的矛盾，已经成为当代中国发展战略制定中所要解决的突出问题。

从国际经验来看，人均国内生产总值超过1000美元时，以后的发展可能会出现两种情况:一种是进入“黄金发展期”，顺利实现工业化和现代化。比如韩国在1977年人均国内生产总值达到1000美元之后，即进入了全速发展期，在1977年—1995年不到20年的时间里就实现了人均国内生产总值达到1万美元的飞跃。另一种是出现所谓的“拉美现象”，产生了贫富差距悬殊、社会矛盾尖锐等问题，导致经济社会发展的中断或倒退。这些事实说明，维护社会公正，让人民共享经济社会发展的成果，不仅是维护社会稳定的需要，也是经济持续发展的需要。而加强社会管理和扩大政府的公共服务职能，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的关键举措。(www.daowen.com)

20世纪末期，随着我国经济的快速发展，人均国内生产总值已接近1000美元，⁽⁵⁾这一时期正是社会利益关系及公共需求深刻变化的关键时期，迫切需要加强政府的公共服务职能。在这种背景下，我国政府的第二次转型，即由经济建设型政府向服务型政府转变被提上了议事日程。“公共服务”一词正式出现在官方文件始见于1998年。时任国务院秘书长的罗干在九届全国人大一次会议上作的《关于国务院机构改革方案的说明》的报告中，提出“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”，明确要求把完善公共服务作为政府职能转变的目标。2002年11月，中国共产党第十六次代表大会报告中，将“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，确立为21世纪初中国政府的基本职能。2003年的“非典”危机引起了人们对政府服务的广泛关注，强化政府公共服务职能与社会管理职能成为中国行政管理体制改革和政府职能转变的重点。2003年9月，温家宝同志在国家行政学院的讲话中明确指出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”，要“在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能”。⁽⁶⁾2004年2月21日，温家宝同志在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中特别强调:必须强化政府的公共服务职能，“加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。这是温家宝同志首次正式提出要“建设服务型政府”。在2005年的政府工作报告中，他再次强调要努力建设公共服务型政府。在2005年9月发表的《中国的社会主义民主政治建设》中“建设公共服务型政府”已被列为我国民主政治建设的一项重要内容。其后在2005年10月中共十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，又提出要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2007年，胡锦涛同志在中共十七大报告中提出:“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”2008年2月，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时强调，要扎扎实实推进服务型政府建设，推进政府职能转变，完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。2008年3月，在十一届人大一次会议上，温家宝同志在《政府工作报告》中指出，要健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。在2009年第十一届全国人民代表大会第二次会议上，温家宝同志在《政府工作报告》中指出，政府工作的一个重要原则是重民生、促和谐，“越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定。坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果”。这表明，服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。

在改革开放进入深化阶段之时，如何有效地缩小地区发展差距和实现经济社会的协调发展，已成为当前我国各级政府面临的主要任务，而强调公共服务职能、推动地方政府的服务型转型，则是消除地区差距和不平衡发展的关键。⁽⁷⁾政府职能的履行是通过财政支出体现出来的，政府职能决定着财政支出结构，因而政府职能转变的一个有效度量手段就是财政支出的结构变化。我国地方政府的主要责任是提供与地方经济发展有关的社会服务，包括公共管理、安全与保障、提供社会服务(如教育、医疗卫生、社会保障、住房和城市地方服务)。⁽⁸⁾1978年，地方政府支出占财政预算支出的52.6%，实行分税制以来，地方政府预算支出占预算内总支出的70%(占预算外资金2/3以上)。2007年，不包括港、澳、台的31个地方政府预算内支出总数为38339.29亿元，占到了预算内总支出的77%以上。在重要的社会服务领域，如教育、卫生、福利等方面，地方政府的支出份额都占到了总支出的90%以上。⁽⁹⁾可见，地方政府在提供公共服务方面发挥着重要的职能。

从20世纪90年代中期开始，个别地方政府就开始了服务型政府建设的探索。以加入世界贸易组织为契机，一些地方政府为迎接入世挑战开始自觉推进服务型政府建设。如南京在2001年初提出“转变政府职能，建设服务型政府”，北京、重庆等地方政府也纷纷提出建设服务型政府的目标。转变政府职能、建设服务型政府，实际上是要求政府把职能转变到提供公共物品、加强社会性服务上来。建设服务型政府的目标提出以来，我国地方政府的实现程度如何？地区间的差异状况如何？什么因素会影响地方政府的财政支出？本书将通过对我国地方政府财政支出规模和结构变迁进行研究，并对上述问题作出回答。