记者/冯　莹

[2007年8月12日第1版]

表面上，近日发生在广西壮族自治区桂林市的部分导游上访事件是因为当地党报的一篇报道。而实际上，这只不过是行业积弊的一次非常态展示，其背后，则是导游位置的尴尬和这一群体的生存窘况，更是旅游市场竞争的恶性和无序。

导火索：报道引发导游上访

象鼻山是桂林山水的象征。8月7日的象鼻山公园里游客一队接一队，“都是前几天压下的团。”一位于姓导游说。

“原来不敢接团，但昨天去了趟阳朔，那里很平静，我就放心了。”带广东团的黄姓导游说。这是导游上访事件后，她带的第一个团。

其实，导游上访事件已经过去了一周多。

7月26日，《桂林日报》刊发了一篇题为《桂林开展专项整治行动直指违规旅行社和导游》的文章，对该市新近整治旅游市场行动的前因后果进行了报道，并曝光了9起典型案例。

“有什么问题政府该整治就整治，但是把底价都兜出来，就有点冒失了。”旅行社一位司机对记者说。

和这位司机一样，记者采访的一些导游也都认为，报道把景点给旅行社和导游的底价公布出去，“导游没法做了”。

那篇报道的案例来自于市旅游局质量监管所立案调查的11起卷宗，指明旅行社和导游存在的主要问题是置换景点从中非法获利。“把计划中的桂林传统旅游项目‘三山两洞’七星公园、伏波山、芦笛岩和象鼻山4个景点（套票100元/人）更换成古东景区（60元/人）……”

报道刊发当晚，部分导游在市政府门口聚集。他们提出几点要求：文章作者道歉，将导游从业人员纳入社会福利保障，反对旅行社零、负团费接团，取消导游被迫向旅行社交纳的“人头费”等等。

7月29日，市政府作了答复：关于导游人员社会保险问题，市政府将组织有关部门进行调研，依法依规妥善处理；关于零团费、负团费问题，将进一步采取措施，坚决制止此现象。

同日，《桂林日报》编辑部及撰写该报道的记者分别以“编审把关不严”和“文中有不当之处”为由“向导游及旅行社公开致歉”。连续4晚的聚集上访事件平息下来。

7月30日的《桂林日报》头版用了很大篇幅刊发文章《旅游是桂林人的骄傲》，还报道了市政府通报导游上访事件的有关情况，并配发评论员文章《珍惜来之不易的旅游好形势》。

可以看出，政府部门在尽量淡化上访事件可能带来的影响。

然而，部分导游的情绪却没有及时调整过来。据说，一些导游约定8月1日至3日“罢工”，不接团。“好多导游都玩了三四天，我是7月30日到8月2日没有带团，现在才又接着带。”于姓导游说。

据记者了解，个别导游还在观望，“网上风言风语的，先看看吧，旅行社每天都催让去带团，我就说身体不舒服。”

在桂林几天的采访下来，记者感觉桂林旅游市场风平浪静，上访事件带来的影响似乎已消除，也许，对导游的心理影响除外。因为他们都清楚，导游这个群体所面临的窘况不是聚集上访就能马上解决的。

生存窘况：保障不及农民工

在很多游客眼里，导游就是“宰客”、“黑导购”的代名词。

“导游没办法，就是靠购物、加游览项目才能赚到钱，全国的旅游城市都这样，但只有我们桂林把底价给曝出来了，导游没有利润了，只好去市政府闹。”带广东团的黄姓导游也有苦衷要倒。

“我们一没工资，二没待遇，所有的医疗保险和失业保险都是自己交。挂在导游公司的每年要交钱给公司，挂靠在旅行社的，交钱给旅行社。”

据了解，桂林的导游大部分都挂靠在导游公司，导游每年要向公司交600元的年费、150元的培训费，等等。“每年至少交1000元，不仅不给工资，还剥削我们，所以我们越想越气。”于姓导游快言快语。

“上访我也去了，做导游的怎么能不去？打个电话，你叫我我叫你，就都去了。”曾参与上访的于姓导游毫不隐讳，“做导游很苦，说话说多了嗓子都很痛，现在的团好难带的，对每个地方都很清楚，基本上愿意纯玩，又不加点又不购物，这样我们挣不到钱。”

挣不到钱不算，有时，导游还有贴本的风险。“旅行社还要导游向旅行社买‘人头’，按游客人数先付给旅行社钱，一接团我就是亏本的。”带广东团的黄姓导游说。

至于“人头费”具体是多少，“各旅行社不一样，有10元的，有20元的。”大概视每个团的购买力而定，购买力高的，旅行社向导游收取的“人头费”也就水涨船高。

这种情况下，“只有辛辛苦苦地带好团，游客满意了，能多去几个额外的点。”她说，做导游压力太大，“社里刚还打电话，问加点没有，太不好做了。”

不只桂林导游有这种压力。没有工资，没有保障，为得到带团的机会，要先向旅行社交纳“人头费”，这是整个导游行业所处的窘况。近年来，四川九寨沟、海南海口、云南西双版纳等地发生的导游罢工事件，就是明证。

2006年“十一”黄金周前，四川九寨沟导游和司机“罢导”，起因是9月初当地出台了自费项目的最高限价，导游从游客购物和参加自费项目中抽取的“回扣”减少了，但旅行社向导游收取的“人头费”却是老行情。

“他们有点怨言可以理解，但方式我是不赞同的。”谈起导游上访事件，桂林市旅游局副局长庞铁坚接受《法周刊》记者采访时说。

庞铁坚说，他刚刚看到的数字是，全国旅行社一共有导游不到10万人，而桂林的导游就有1万人，其中旅行社的大概有4000多人。“跟全国比这个数字是很大的。这个城市的很多人都是靠旅游谋生，旅游发展如何跟桂林许多人的生活水平息息相关。”

庞铁坚认为，桂林的旅游市场比较规范，对桂林的投诉很少。“全国最佳导游有10个，桂林就有1个，优秀导游全国有200多个，桂林就有9个。导游获得荣誉，市长都要接见。”

庞铁坚也坦言，导游的位置比较尴尬，“那么多人报考，说明导游有机会挣到钱。但其能否挣钱取决于好多因素，旅行社有团了请你，没团就不请你，导游压力大，这碗青春饭吃不动怎么办？”(www.daowen.com)

据了解，桂林的导游不少都是旅游高等专科学校毕业的，“学历比农民工高，但现在农民工有最低工资，有‘三险一金’，还有高温费，从这点看，我们的导游还不如农民工。”

记者注意到，1999年10月施行的《导游人员管理条例》共27条，其中，有将近一半的条款都是对导游人员的义务性和禁止性规定，显然是把导游作为被管理对象定位的，而对其应享受哪些待遇等权利性的规定几乎没有。

“《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》以及《出境旅游领队人员管理办法》等等，均以‘管理’为核心，重点强调行政机关的权力，而忽略了法律关系中各方主体的利益均衡，尤其是忽略了旅行社作为法人的基本权利和导游作为劳动者的基本权利，并且，将导游视为旅行社的附庸，提不到设置其权利的层次上。这很危险。”中国政法大学教授、该校旅游法研究中心主任刘红婴对记者说。

根源：零负团费惹的祸

旅游过程中购物、加点都是由导游实施的，但正像引发上访的那篇报道指出的那样，导游多数是按旅行社的旨意行事，桂林市旅游管理部门此次立案查处的案件，均为旅行社、导游、全陪联合所为。“问题出在导游身上，根子却在旅行社。”

“都是负团费做得太多了，不挣游客团费，要导游带游客去消费，从他们身上剥钱。我们旅行社报价上海团每个人亏100元，重庆团亏160元。”于姓导游说，“没办法，桂林旅行社有上百家，每个旅行社又分十几个部门，你不做别的部门就去做。”

桂林共有挂牌旅行社90多家。据市旅游局有关领导介绍，90%的旅行社下面都分设了几个甚至几十个独立的承包部门。而每一个承包部门都相当于独立接团的“小旅行社”。至于这样的小社全市共有多少家，并没有一个确切的数字。

“主要的问题是，在旅行社挂部门太容易，只要交点钱给旅行社就可以挂，挂的部门跟旅行社没什么关系，却互相抢团，你报价高，我就压低价，零负团费问题就出来了。”做了两三年导游，黄姓导游对产生零负团费问题的原因看得很透。

据说，“零负团费”是由台湾旅游商“发明”的一种经营方式。1988年，中国内地首批开放公民自费前往新马泰港澳旅游，而在1995年左右，泰国游便开始出现“零负团费”，到了2005年，中国的很多旅游地区都频繁出现了这种模式。

这一年年底，一篇名为《叫我如何不宰你》的文章在网络上引起人们的注意，作者邬敬民披露了旅游界存在的种种黑幕。

做了十几年导游的邬敬民说，他和旅行社之间实际上是一种买卖关系，“就像买猪肉一样，客人就是猪肉。我买过来，爱怎么刀切、包饺子、油炸，不关你的事。”

按他的分析，上世纪90年代中期，旅游行业由产品、服务、特色的竞争逐渐转化为单纯的价格竞争。旅行社为了生存，价格一降再降，以至到现在的零团费、负团费。随着低价格战的持续，部分成本转嫁到了导游的身上，“宰客”便成为导游的不二选择。

而在庞铁坚看来，产生零负团费问题一点都不奇怪，如果说奇怪，只能说明对市场经济不了解。旅游行业竞争很激烈，利润不高。哪个省消费水平高，旅行社就竞争激烈，就会有零负团费问题。“我个人认为，最怕出了一点事地方政府就乱管，市场经济有其发展规律，不能像兰州牛肉面搞限价一样，出一点问题就回到原来的老路上去。”

根治零负团费 难在哪里

记者/冯　莹

零负团费治而不绝

今年上半年，国家旅游局在全国范围内组织开展了以整治“零负团费”为主要内容的旅游市场整顿规范专项行动，效果似乎不太明显。国家旅游局局长邵琪伟也强调，打击“零负团费”等扰乱旅游市场秩序的现象，是一项艰巨和长期的任务。

中国政法大学教授、旅游法研究中心主任刘红婴认为，解决零负团费问题，其实就是解决制度问题。“国家旅游行政主管部门对于解决零负团费问题的态度是暧昧的，因为还拿不准此事是否应由行政权力加以干预，所以，旅游主管部门始终没能拿出一个有效的办法来进行彻底解决。多年来表面文章多，实质上放任自流，日积月累加重了这一问题的解决难度。”

此次桂林导游上访，虽然政府答复会想办法解决，但庞铁坚认为，靠一个地方政府很难解决，“我们早就想解决，早在思考，没想出一个眉目来。我们现在打击的是坑蒙拐骗游客的行为，比如，商品以次充好，以漓江一段游代替整段精华游。”

庞铁坚说，旅游业存在过度竞争的问题，关键是，旅行社进入条件非常低，按1996年施行的《旅行社管理条例》，国内旅行社只需30万元注册资金、10万元质量保证金、固定的营业场所即可。

很多专家也认为，这是旅行社过度竞争产生零负团费问题的主要原因之一，因此建议修订中的《旅行社管理条例》提高旅行社的进入门槛。

但像桂林这种旅行社挂靠部门俨然独立为小社的做法，不能完全归咎于进入的条件低，更多的还是管理上的问题。

“我不认为旅行社注册门槛低、旅行社多或经营旅游业务的公司增多是恶性竞争的根本原因。”刘红婴说。她的观点是，重要的是经营规范，但目前从法治环境到行业自律均差得很远，或者说根本没有形成气候。中国的旅行社企业化经营只不过20余年，而真正纳入市场也仅是近10余年的事。在这个过程中，向某些国家和地区学习了比较低劣的行业习惯和不成文规则，而没有将优秀的东西拿过来，或者拿过来了却保持不下去。“这是非常悲哀的事。”

据刘红婴介绍，正在修订的《旅行社管理条例》主要着力点还是在旅行社责任险的界定，旅行社业务重新界定、分类，归责原则下旅行社责任的确认等问题上。旅行社经营规范必然会从其中体现出来，得到进一步完善。

一项系统工程

在《桂林日报》编辑部及记者公开致歉后，评论几乎一边倒地发出质疑：报道只不过把大家心知肚明的黑幕盖子揭开，有什么“不当”？为什么要道歉？

有一点他们忽略了：旅游市场积弊已久，报道揭出来的是导游所剩无几的利润空间，尽管利润是灰色的。用刘红婴的话说，“一连串的骨牌压在处于末端的导游身上，让导游来扛，这当然不公平。”

所以，要打击零负团费问题、避免在购物等环节中损害游客的利益，不能简单地压缩导游的利润空间了事。

按庞铁坚的理解，可以逆向思维，最重要的是加强用工管理，旅行社要支付导游的基本工资，必须保证“三险一金”，这样，旅行社竞争也会以此为底线，不会轻易搞零负团费。

“当然，这是一项系统工程，不能孤立地谈如何解决。各个旅游城市之间也存在竞争，我们这边没有零负团费，别的城市有，客人就都走了。”

事实上，近一两年，浙江和云南等地都出台了规定，要求导游要有底薪。但从云南的情况看，因为“牵扯多方利益”，底薪制推行得并不顺利。修订中的《导游人员管理条例》传出消息，导游的薪酬制将是重中之重，于是业界翘首以待。

据刘红婴介绍，《导游人员管理条例》的修订还不是一件立即可以完成的任务，要增改的内容更加有跨度。关于导游从业及薪酬、保障制度的问题确实是一个重点，相关的课题研究也被列入了研究计划中。

刘红婴说，有些地方近年来的确在立法上修修补补，但都是零零碎碎的，没有切入实质。旅游本身的特点之一就是跨地域，只在局部解决不是长久之计，地域之间不衔接又会造成新的矛盾。这是一个横向问题，需要整体性地解决，我们能够期待的是全方位重新规范旅游行业。