记者/林 淼

[2010年2月22日第6版]

环境侵权官司打成了信息公开案

黄建新是江苏省张家港市锦丰镇洪桥村的一名村民。他的家附近是一家张家港市沙洲纺织印染进出口有限公司和一家合兴污水处理厂。2003年，该印染公司申请了年染整坯布1500吨和纱线800吨的扩建项目（以下简称“扩建项目”）。2009年该扩建项目建成投产后，由于污水处理厂与黄建新的家距离不足60米，该厂产生的噪音、废水、废气严重影响了他及附近村民们的生活和居住环境。

2005年，黄建新带领村民询问镇政府，污水厂建设之前是否通过了环保部门的批准。据黄建新介绍，当时镇领导给他们看了沙洲印染公司扩建项目的环评和验收报告，称污水厂是作为印染公司扩建项目的附属设施一起通过验收的，肯定没问题。他们后来才得知，扩建项目的环评和验收报告是2003年11月出来的，而污水厂2003年4月就开始营运了。

2008年5月1日，《政府信息公开条例》实施。从此，黄建新多次以《政府信息公开条例》为依据，向张家港市环保局申请信息公开，要求了解沙洲印染公司及合兴污水厂扩建项目建设的合法性。对方答复称，项目是江苏省环保厅审批同意建设的。

2009年8月，黄建新又向江苏省环保厅申请信息公开，又被告知扩建项目的《环境影响报告书》由苏州市环保局初审，省环保厅只是对初审意见予以批复，但合兴污水厂并非省厅批复同意建设的。9月，黄建新又向苏州环保局申请公开扩建项目的相关信息，但环保局有关人士称无法提供。

最后黄建新选择了行政诉讼，以苏州市环保局为被告诉至沧浪区人民法院（苏州市环保局所在地的法院），此案也成为苏州市首例因市民要求政府信息公开而引起的行政诉讼。

庭审中，黄建新请求法院判令苏州市环保局依法公开印染公司扩建项目的《环境影响报告书》及“初审意见”；并请求法院判令苏州市环保局依法公开张家港市合兴污水处理厂的《环境影响报告书》及验收报告。

苏州市环保局认为，黄建新告错了对象，因为诉讼请求均不在其职责权限范围，所以不能满足信息公开的要求。苏州市环保局在庭审中称，沙洲印染公司的扩建项目，是由江苏省环保厅批准的，是否可以对外公开《环境影响报告书》也应由江苏省环保厅决定，苏州市环保局并不掌握扩建项目的信息资料。而合兴污水厂是沙洲印染公司的附属设施，并没有独立的《环境影响报告书》，苏州市环保局没有受理过，所以无法提供给原告。

诉讼中，法院追加了沙洲印染公司作为第三人。

就在宣判的前一天，事情出现了转折。2009年12月17日，黄建新从沙洲印染公司得到了扩建项目的《环境影响报告书》的复印件。在审判长的主持下，三方最终达成协议方案，黄建新同意撤诉。

此案原告的代理律师周桃生在接受采访时说的一句话令人深思：“我们真正要打的是环境侵权的官司，没想到很简单的政府信息公开申请就让我们屡屡受挫。”

“模糊地带”是信息公开绕不过的阻碍

旨在打造“阳光政府”的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的出台，一度被评价为“推进中国法制化进程的加速器”。《条例》自2008年5月1日实施以来，虽然取得了重大进展和诸多成绩，但在实践中存在的问题也不少。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安指出，政府信息公开在很多地方和部门还存在着诸多障碍。有评论人士称，《条例》已生效一年多，但一些地方政府及有关部门贯彻《条例》不真心，有作秀之嫌，对一些公众人物和公共事务的信息公开总是蜻蜓点水、玩“躲猫猫”。北京大学公众参与研究与支持中心OGIPS项目组曾做过一个调查，调查报告显示，《条例》实施一周年之际，全国只有9个省份、6个部委被认定为及格。

《条例》实施以来，各地也纷纷出现“政府信息公开第一案”。但是，据记者了解，这类案件的诉讼渠道并不顺畅，大多数法院不愿受理此类案件，即使受理了，原告的胜诉率也很低。

有关专家普遍认为，政府信息公开案件受理难、胜诉难的原因，除了我国行政诉讼固有的困难，《条例》本身存在不少模糊地带，也给法院出了难题。

姜明安认为，《条例》的某些规范过于原则、过于宽泛，如第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。他认为，关于“国家秘密”形式上容易界定，只要文件定了密级（秘密、机密、绝密）即归入，但某些政府机关如果不想公开相应信息，完全可以滥定密级，以“国家秘密”为由拒绝提供。为此，必须确定实质的界分标准。再比如商业秘密、个人隐私，“商业秘密”在反不正当竞争法里有解释，但还需对该解释进行进一步的解释。否则，许多企业特别是违法企业，会将很多应向消费者公开的信息归入“商业秘密”，以规避公开。至于“个人隐私”，姜明安指出，由于我国目前尚未制定个人信息保护法或隐私权法，因此在实践中更难于明确界定。

上述案件中，苏州市环保局就认为审核意见属于内部流转文件，不应该公开。据了解，在实践当中，很多政府部门也正是基于种种如内部文件、保密文件、涉及社会稳定等理由拒绝公开信息。

“不予公开”有望具体界定

最高人民法院于2009年11月2日发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》（以下简称《规定》）。

近1个月的时间里，最高法院收到了几百条意见和建议，对于最高法院出台该司法解释，各界普遍表示欢迎和期待，总体争议不大，意见最集中的是征求意见稿第11条规定的法院对于“六项政府信息不予公开”做出的司法认定上。

征求意见稿第11条以列举的方式规定了六项法院认定政府机关“不予公开”的信息：涉及国家秘密的；涉及商业秘密、个人隐私的，但权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的除外；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的；尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的；法律、法规明确规定不予公开的其他政府信息。

姜明安认为，不予公开的前三项只是照抄《条例》原文，没有进行任何解释，导致《条例》中的这些模糊地带依旧存在。在他看来，“可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”很可能会沦为一个“筐”，只要行政机关不想公开的信息，都可以往这个“筐”里装。他认为，认定哪些信息公开后会影响安全、稳定，的确是个难题，但是不能让行政机关随便拿“国家秘密”作为不公开信息的“挡箭牌”，对于经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的政府信息，如果明显错误，法官和申请人依常识就能认定为明显属于应依法公开的政府信息，法院应该充分发挥司法能动性，不应跟着认定为属于不公开的信息范围而拒绝受理。

国际环保组织绿色和平提出的修改建议是，最高人民法院应在《规定》中明确行政机关因信息涉及商业秘密而拒绝公开时的举证责任。

《规定》第8条第1款和第17条第8款要求原告对申请获取政府信息“系根据自身生产、生活、科研等特殊需要”负有举证责任。对此，绿色和平建议放宽对申请人动机的限定要求，删除对申请目的需符合“特殊需要”的要求。

一位基层法官的感知

本案是苏州市第一起政府信息公开行政案件，作为审判长，江苏省苏州市沧浪区人民法院行政审判庭庭长华建文表示，沧浪法院辖区内市级行政机关比较集中，2009年全年受理的行政诉讼案件达108件，是苏州基层法院中案件数量最多的法院。但信息公开条例实施后，一直没有遇到过相关案例，第一次遇到此类案件既感到压力比较大，同时能够办到此类案件也感到比较兴奋。(www.daowen.com)

华建文说，本案最终在沧浪法院的圆桌法庭得到了彻底解决。行政诉讼法规定不可以调解，如何把矛盾化解，如何让当事人及时达到合法目的，通过协调后撤诉成为当前化解官民矛盾，和谐行政诉讼的主要手段。原告要求信息公开的根本目的是什么，当然是要看环评报告。如果案件进行判决，判决谁败诉，都会引发二审，造成诉讼资源的浪费，同时原告的目的也无法及时得到实现，而且原告聘请的是北京律师，每次开庭都需要花费不菲的费用，通过协商后由第三人企业直接提供了相关环评报告，原告的目的实现了，之所以这样做也是为当事人着想。

作为一名审理者，华建文认为，信息公开条例具有里程碑性质。但由于政府体系长期习惯于操作不公开，要改变它自然会遇到相当大的阻力。从主观上讲，官员更习惯于能不公开就不公开，这种惯性的力量是很强大的。而且条例与公众还有一段距离。政府信息看上去是公开了，可到底公开了什么，百姓还是一头雾水。真正能够拿起法律武器来维权的老百姓更少。据华建文介绍，案件开庭当天组织了一些人大代表旁听，大部分人大代表居然不了解有信息公开条例，更是不知道行政机关的信息还可以公开，人大代表尚且如此，何况普通百姓。因此在建设透明政府的进程上，众望所归的这个里程碑虽已立起，但依法规范政府信息公开尚任重道远，仍需包括政府在内的全社会锲而不舍地推动。

阳光政府建设须克服急躁幼稚病

记者/林　淼　莫于川^[1]

政府机关有些行动、有所触动、有点被动

法周刊：政府信息公开条例自出台至今已有一年多的时间了，但大家普遍认为实施的效果并不理想，您认为问题出在哪里？

莫于川：政府信息公开、阳光政府建设是一场深刻的行政革命，每前进一步都有很大的难度，不可能一蹴而成。政府信息公开条例实施一年多，政府机关有些行动、有所触动、有点被动，这虽然不理想，但也不容易，可以接受，还须改进。

政府信息公开条例施行效果不够理想，有多方面原因，例如：该项行政立法本身不够完善，模糊空间较大，程序规范不足；该项行政立法与保密法、档案法等法律规定的协调问题未能解决好；现阶段确保“三安全、一稳定”的压力很大，求稳免责的心理作用；全社会对于公开政府信息、建设阳光政府的认识水平都有待提高。

法周刊：您如何看待本案的结果？

莫于川：政府信息公开诉讼是新类型的行政诉讼案件，它通过司法审查机制来保护公民的知情权和监督权，人们对其深刻的法治发展意义还须要逐渐深化认识。农民诉苏州市环保局案件以撤诉结案，其结果不是最好，但可接受。行政诉讼案件，原告胜诉率不高，这本身是一种正常现象，因为提起行政案件的法定门槛不高，原告认为被告违法侵权致使他利益受损即可起诉，这只是他的单方判断，走完所有的行政诉讼程序后，许多原告的诉求未能获得法院支持，也是常见的、正常的。还有一种常见情形，就是在行政案件审理过程中，行政被告先是顶着，后来看看情形不妙，就改变被诉行政行为，或通过其他渠道，使得原告实现了诉求而撤诉结案，最后不形成被告败诉的生效判决，这也是行政被告的常见做法和诉讼策略。这种做法虽然不好，但也可接受，毕竟行政争议最后得到解决了。

建设阳光政府要克服急躁情绪

法周刊：对进一步完善条例或者增强条例实施的强制力您有什么建议？

莫于川：我的建议是：推进政府信息公开法制是一项难度极大的政府管理革新工程，不可能是速决战，只能是一场持久战。政府信息公开法制的建立和完善，事关整个政府运作模式的根本转变，牵一发而动全身，特别是在区域发展极不均衡、政府层级繁琐复杂的我国，实现这一进程殊为不易，一年的实施准备期的实施准备和一年多的法规实施，显然是不够的，需要不断努力推进，须要克服阳光政府建设上的急躁幼稚病。

要完善和实施好与政府信息公开和个人信息保护有关的监督救济法律规范和相关制度。这包括举报申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等等，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，权力受监督、权利受保护，通过强有力的外部监督来推动政府信息公开工作的健康发展。而重点是推动公开条例第四章确立的11项监督保障制度的实施到位，特别是优先推动考核、举报、评议、报告、复议、诉讼等监督保障制度。

要抓住典型案例和事例进行剖析、总结经验，加大宣传力度，加强工作基础建设。为此，要求各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力，争取广大民众和全社会对政府信息公开工作的理解、支持和参与，以形成良好的制度运行外部环境。

私益诉讼具有公益功能

法周刊：对公民如何进行政府信息公开的行政诉讼，您有什么好的建议？

莫于川：公民提起行政诉讼是为了维护自己的合法权益，同时也能促使行政机关依法行政，也即私益诉讼具有公益功能。因此，建议大家按照政府信息公开条例第13条的规定，积极申请获取相关政府信息来满足自身生产、生活和科研的特殊需要；还要按照政府信息公开条例第四章关于监督和保障制度的一系列规定，积极运用举报、评议、申请复议、提起诉讼等方式来维护自己的合法权益，督促行政机关依法公开政府信息。可以相信，今后通过出台法律解释、修改行政法规、制定专门法律，能够为公民依法提起政府信息公开诉讼来维护自己的合法权益并推动依法行政，创造更好的条件。

林　淼

作者自述

《政府信息 何时不再“躲猫猫”》是2010年1月我来到周刊部工作不久后采写的，也可以说是我记者生涯中的第一篇真正意义上的“大块文章”。因为初次，所以难忘。

记得当初领到这个任务时，既有兴奋又有忐忑。张家港村民“环境侵权官司打成了信息公开案”这个典型案件，虽说不是什么大案要案，但它反映出来的深层次问题是：《政府信息公开条例》颁布以来在具体实践中存在着许多障碍，实施效果并不理想。为了使稿子内容详实、深入、有说服力，我拟定了这几个采访对象：本案审判长、原告、原告的律师以及条例的主要起草人。该案审判长华建文法官和条例的主要起草人莫于川教授抽出时间接受了我的采访，对条例实施效果不理想的原因作了深入而理性的分析。

该文见报后，形成了一定的影响，被多家媒体转载。本文也获得了报社月度优秀作品评选的一等奖。这在当时为我增添了不少的信心。

回顾不算长的职业生涯，对于做记者，我有了一点粗浅的个人体会：记者，应当具备“大中取小，小中见大”的意识，即对生活中一些看似普通的小事件、小现象甚至小人物不应熟视无睹，而应多思考一下它反映出了什么，折射出了什么，他们身上有什么亮点。“大”和“小”是辩证统一的：“小”是切入点，“大”是落脚点；“取小”是手段，“见大”是目的。

“大中取小，小中见大”其实也更符合受众的认知心态。正如鲁迅先生所说：“太伟大的变动，我们会无力表现，不过这也无须悲观，我们即使不能表现它的全盘，我们可以表现它的一角，巨大的建筑，总是一木一石叠起来的，我们何妨做做这一木一石呢？”

【注释】

[1]中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、《政府信息公开条例》主要起草人。