基层司法行政机关主动介入公证质量监管的探索与思考

刘　葳^[1]

一、公证质量监管的现状和基层司法行政机关在其中的定位

1.公证质量监管的现状

公证是社会诚信的代表，而质量又是公证的核心。改革开放30年以来，我国的公证事业有了长足的进步，但一些问题也逐步显现，强化公证质量监管已到了刻不容缓的地步。

目前，全市范围内对于公证质量的监管尚没有一个统一而明确的模式，各区的做法也不尽相同，主要有三种方式:

第一，公证机构自查。对于公证质量监管最直接的方法是依靠公证机构和公证员的职业道德和专业知识自查自纠。但是，目前所实施的公证员薪资分配制度使公证员的收入完全取决于其公证业务创收，因此加强公证质量监管所导致的短期业务下降与现实经济利益之间的矛盾就显得愈发突出，公证机构与公证员对于公证质量监管的热情不高也就是一个不争的事实。

第二，行业协会自律。公证协会是公证业的自律性组织，依照《中华人民共和国公证法》和章程，对公证机构的执业活动进行监督。然而鉴于公证协会的工作性质，其对于公证质量的监管主要是从全市各公证机构的总体情况来考察和把握的，在监管的力度与频率上都显不足。而且由于行业内部千丝万缕的联系和在利益追求上的同质性，公证协会在质量监管工作上的推进也是阻力重重。

第三，区司法局监管。公证工作是司法行政工作的重要组成部分，依法对公证机构和公证员进行监督、指导是司法行政机关的法定职责。30多年以来，公证行业经历着翻天覆地的变化，但司法行政机关对于公证的监管模式却并没有改变，这显然已经难以适应公证发展的要求。尤其是一些基层司法行政机关对公证处业务指导不够，特别是疏于公证质量监管，在监管上出现了简单化和程式化的倾向，监管的态度也不够积极。

2.基层司法行政机关在公证质量监管中的定位

第一，基层司法行政机关介入公证质量监管的重要意义。

自恢复重建开始，公证行业的发展就走上了快车道。上海公证行业年办证量从1980年的5 722件飞速上升到2009年的430 902件。同时，公证队伍也发展迅速，从当初仅有29名公证人员到目前全市共有公证员344名。但公证行业在质量方面还存在不少不和谐的因素，这种公证质量问题上的严肃性和紧迫性已经无法单纯依靠公证行业自身通过内部改良来解决，必须要有一个强有力的外部监管者对公证发展进行制度设计和监督指导，以确保公证发展的正常有序。

基层司法行政机关是我国司法行政系统最基本的组成部分。与公证机构和公证协会相比，基层司法行政机关的公证质量监管属于外部行政监管，超然于行业利益之上，因此其监管职能更强，监管行为也更为公正有效；与上级司法行政机关相比，基层司法行政机关与辖区内的公证机构之间的联系更为紧密，其监管措施能够更加日常化和长效化。因此，以基层司法行政机关作为公证质量的监管者是最佳的选择。

第二，基层司法行政机关介入公证质量监管的模式选择。

一直以来，基层司法行政机关对于公证质量的管理大多采用的是事后管理模式，即只是通过定期的案卷抽查或投诉案件的处理来对公证质量进行监督。近年来，公证行业的快速发展在带来办证数量和业务收入激增的同时，也暴露出了大量公证质量问题，事后监督模式所具有的被动性与滞后性显然已经无法与之适应，这就要求基层司法行政机关切实转变公证质量的监管模式。

就根本上而言，监管本身并非目的，而只是手段，最终是希望通过基层司法行政机关的监管，使公证机构在质量管理上能够形成良性循环和内部的造血机制，自觉自愿地提高质量水平。因此在监管模式上，基层司法行政机关应当充分发挥主观能动性，积极地介入到公证机构质量管理的各个方面，抓住矛盾的关键问题并提出解决的措施，主动跨前一步管理，实施质量监管关口前移，在事前、事中和事后对公证质量进行全方位的监管，帮助公证机构提升质量意识，把好质量关。

二、卢湾区司法局介入公证质量监管的探索和成果

（一）卢湾区司法局介入公证质量监管的探索

卢湾区司法局历来十分重视对于公证处公证质量的监管。自2006年开始，为了适应《中华人民共和国公证法》与《公证程序规则》的有关规定，在加强区司法局和公证处两级质量监督和双月档案质量抽查制度的基础上，卢湾区司法局在公证质量监管方面先后实施了多项制度和举措，主要可以归纳为“一个原则，两个办法，三个环节”:

1.确立了主任为公证处质量考核第一责任人的管理原则。卢湾区司法局将质量考核的结果作为决定公证处主任工作是否称职的重要标准，甚至对其工作成果具有“一票否决”的重要意义。从个人责任和领导责任两个方面对公证处主任提出具体的要求，不仅要求其自己办理或审批的案件不能出现差错，而且要求在主任的领导下，公证处的质量合格率必须始终保持在较高水平。充分利用物质与精神方面奖惩的杠杆作用促使公证处主任主动树立质量意识，强化检查力度，反馈检查结果，进而以其示范作用带动整个公证处向重视质量的方向转变。

2.制定了《上海市卢湾公证处公证质量考核办法》和《卢湾区司法局关于公证质量、服务态度重大责任追究处理办法》。根据两个《办法》的规定，公证员的绩效工资不仅仅与业绩挂钩，还与服务态度、办证质量等挂钩，对公证员在接待、拟稿、质量抽查中所出现的差错给予不同程度的经济处罚，对于导致公证书被撤销、公证处作出赔偿或引起公证投申诉查证属实的情况，除经济处罚之外，视情节轻重，由区司法局作出责令具结悔过、训诫、停止执业三个月至1年的处罚。情节严重的，报上海市司法局作出吊销公证员执业证的处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。同时，两个《办法》还规定了对于质量优秀公证员的奖励办法。通过奖惩分明的措施，使公证员切身感受到自身利益与公证质量的密切关系，督促公证员自觉遵守办证程序、提高办证水平、保证办证质量。

3.落实了三个环节，确保公证质量稳步提高。卢湾区司法局在公证质量监管中不仅十分重视公证人员质量意识的培养，还力图使质量检查的措施在公证流程中达到全覆盖，使公证质量监管不出现“盲区”，主要体现在三个具体环节上:第一，在公证案件受理后，由专人以电话方式对当事人进行回访，及时了解承办公证员的服务质量；第二，在公证书装订前，由专人对公证书进行再次校对，确保公证文书在文字上不发生差错，并将公证员拟稿差错记录在案，作为日常质量考核奖惩的依据之一；第三，在公证案卷归档后，采用公证处自查自纠与区局定期抽查相结合的方式对公证案卷进行质量检查，通过强化检查力度的方式加强公证员对公证案卷的质量问题的重视程度。

（二）卢湾区司法局介入公证质量监管的成果(www.daowen.com)

通过一系列措施的推出和执行，卢湾区司法局帮助公证处发现了在公证质量上的问题，并及时督促其进行了必要的整改，使公证处在卷宗质量与服务质量上都有了长足的进步，具体体现在以下三个方面:

1.卷宗质量有了很大程度的提高。经由2007年一年中密集的质量检查，使各类公证质量问题集中暴露出来，再通过落实各种整改措施，使案件差错率逐年下降（见图一），差错类型也从审查差错与拟稿打印差错平分秋色向拟稿打印差错占绝大多数的比重转移（见图二）。

图一

图二

2.因公证质量引起的投申诉案件大为减少。据统计，2005年卢湾区司法局共收到公证投诉案件11件，而通过两年的整改，2008年公证投诉案件下降到了3件，2009年为5件，2010年至10月份为止为4件，维持在了较低的水平（见图三）。

图三

3.窗口服务电话回访满意率始终保持在高位。2010年，卢湾区司法局在公证服务质量监管方面又推新举措，聘请专人以电话或信函的方式对申办公证的当事人进行回访。据回访结果显示（见下表），在多年强调提高公证质量的基础上，参与窗口接待的公证员已经有了较高的自觉意识，切实履行了各项服务承诺，获得了人民群众的好评。

续　表

三、基层司法行政机关介入公证质量监管的总结与思考

1.加大质量在主任考核体系中的比重是基础

自2006年开始，我国在进一步推进公证机构改革的过程中，积极推行公证处主任负责制，这种做法在实践中取得了良好的效果。因此，在基层司法行政机关介入公证质量监管的过程中，就有人质疑此举是否妨碍了公证处主任行使职权，有“越俎代庖”之嫌。然而事实上，由于根据《公证法》的规定，公证处主任是由公证员民选产生的，又由于公证处主任个人的收入与公证员的业务创收密切相关，因而主任对旗下的公证员不仅没有强制的制约，反而会有所迁就，无法寄希望于单纯依靠公证处主任来自觉实施强有力的公证质量监管。要改变这种情况，基层司法行政机关就要转变以往对于公证处主任唯创收论英雄的考核模式，加大质量考核结果在其考核体系中所占的比重，使主任的物质与精神奖惩不仅与业务创收挂钩，还直接与公证处公证质量的好坏挂钩，首先使主任树立起牢固的质量意识，再以此为基础，带动其他公证人员共同提高公证质量。

2.打破公证员原有分配机制中的弊端是关键

由于公证质量方面的严重差错有可能影响执业前途，公证员自身对于公证质量并非是毫不关心的，但是由于长期以来将业务创收作为决定公证员收入唯一标准的固有分配机制没有改变，因此公证员基于实际经济利益的考虑不可避免地会在一定程度上放松质量要求，并对司法行政机关的质量监管兴味索然甚至产生抵触情绪。要改变这种短视的行为，除了要加强公证员的思想教育，认识到不能以牺牲公证的严肃性和诚信度来换取业务收入的增长之外，更要通过制度设计，打破原有利益驱动的核心，将公证员的经济利益与公证质量的好坏直接挂钩，建立由业务创收、公证质量、理论水平等多种因素共同决定公证员收入的新的分配机制。对在质量方面产生偏差的公证员给予经济惩罚，使其在公证质量方面感受到“切肤之痛”，督促其完善公证质量，最终使公证员的质量意识从需要外部监管向自觉化、常态化发展。

3.培养一支懂专业、懂管理的监管队伍是保证

公证是一项专业性和操作性非常强的工作，因而对公证质量的监管者就提出了很高的要求，不仅需要有充足的法律知识与公证知识，还必须对公证的整个流程有着相当的了解。在卢湾区司法局开展公证质量监管之初，监管者与公证员在公证质量检查中由于对某些问题理解上的不同而产生的分歧时有发生，监管者的专业性、权威性受到了质疑，监管的效果也大打折扣。要解决这一矛盾，必须加强人才建设，培养一支精通业务、擅长管理的监管队伍。一方面，现有的公证质量监管的人员要加强公证业务知识与操作经验的学习，提高监管能力。另一方面，还要积极借助外力，吸纳优秀人才参与其中，使监管者在考核公证质量时能够做到言之有理、切中要害，让受监管者心悦诚服，达到最佳的监管效果。

4.加强公证员助理的规范管理是外延

公证行业的飞速发展，使得现有的公证员人数已经无法满足社会对于公证的需求。于是，行业内出现了大量的公证员助理，他们承担了与公证员相当的职能。据统计，在目前上海市公证员总数为344人的情况下，公证员助理的人数却近400人，已经远远超过了一比一的比例，甚至有的公证员一人就配备了七、八名助理，鉴于公证员助理办证量的逐步增大和游离于公证员奖惩体系之外的现状，助理的规范管理也是公证质量监管上一个不可忽视的重要问题。公证员助理在人员素质和职责范围上有着很高的要求，因此，首先必须把好入门关，通过考核筛选出一批适合的人选正式授予助理资格，持证上岗，统一管理。同时，在日常工作中将对助理的管理纳入到有关公证员的考核范畴之内，即助理在办证过程中出现质量方面的偏差，除作为直接责任人的助理本人外，带教公证员也需负同等责任。借由这种“两罚制”的设立，使带教公证员主动规范助理的办证行为，确保公证质量的监管不出现死角。

5.上级领导和公证协会的支持是依托

囿于在管辖范围与职能方面的局限性，基层司法行政机关在介入公证质量监管的过程中十分需要来自上级领导和公证协会的指导、支持和帮助。市司法局所具有的全局性使其能够全面了解各个基层司法行政机关在公证质量监管上的优点与不足，能够将行之有效的理念与做法在全市范围内进行推广和示范，推动基层司法行政机关介入公证质量监管形成统一的标准和固定的模式。而公证协会所具有的专业性则使其能够显著提高公证质量监管的效率，并通过诸如分配机制改革、助理准入机制、奖惩措施等制度建设，使基层司法行政机关的公证质量监管拥有一个良好的内部基础和外部环境。这种在三者之间形成的联动效应正是公证“两结合”管理模式的重要实践。

【注释】

[1]作者单位:上海市原卢湾区司法局。