关于劳动教养制度的法律思考

苏　岑^[1]

一、中国劳动教养制度的现状

（一）立法现状

自1956年1月以来，中国立法机关制定和颁布了不少劳动教养法律法规，执法机关对劳动教养工作执法做出了大量的司法解释，中共中央也发布了很多有关劳动教养的指示性文件，目前已初步形成了由不同层次的法律法规和规章构成的法律体系。

1.劳动教养法律

1957年8月，全国人民代表大会常务委员会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》，这是我国第一部有关劳动教养工作的具有法律性质的决定。1979年11月，全国人民代表大会常务委员会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》，这是中国关于劳动教养工作的第二部具有法律性质的规定。除此之外，还包括一些劳动教养的相关法律，如《中华人民共和国治安管理处罚法》、《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《全国人大常委会关于禁毒的决定》等。

2.劳动教养法规

劳动教养法规的地位仅次于劳动教养法律，它不得与劳动教养法律相抵触，它是根据和为了贯彻执行劳动教养法律而制定的。^[2]中国目前的劳动教养专门法规是《劳动教养试行办法》，它是劳动教养工作最直接、最具体的法律依据。此外还包括一些劳动教养相关法规，主要有:《中华人民共和国看守所条例》、《铁路运输安全保护条例》等。

3.劳动教养规章

劳动教养规章是指国家行政主管机关为了执行劳动教养法律、法规而就劳动教养的某类或者某些特定的问题发布的规章，这些规章规范了劳动教养执行工作，主要有:《劳动教养人员卫生管理办法》、《劳动教养工作执法细则》、《劳动教养人员工作若干规定》、《劳动教养人员守则》等。

（二）适用条件

劳动教养的适用条件包括劳动教养的适用对象和适用范围两个方面的内容，这两个方面的内容是适用劳动教养的两个要件，二者缺一不可。^[3]

首先从适用对象上看，我国劳动教养的适用对象纷繁复杂，不同的法律文件的规定有重合也有区别，根据全国人民代表大会常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》和国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》等法律、行政法规的规定，已构成违法犯罪，但情节轻微，不需要进行刑事处罚的人或者虽未构成犯罪，但“屡教不改”，主观恶性较大的人，应依法决定劳动教养。但这一规定随着社会的发展，法制的进步，逐渐会暴露出其规定过于泛化的弊端。

其次从劳动教养的适用范围上来看，目前的劳动教养大大突破了地域上的限制。最初的劳动教养限于收容大中城市需要劳动教养的人，及至1982年《劳动教养试行办法》，将劳动教养对象扩大到家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案、符合劳动教养条件的人。目前，对于劳动教养人员已经基本上没有地域的限制。^[4]

（三）适用程序

根据劳动教养相关法律、法规以及劳动教养的司法实践，现行劳动教养适用程序主要包括提请、聆讯、审批及复议四个阶段。这四项程序均由公安机关行使完成。劳动教养案件的办理、审核、呈报、审批权均在公安机关，无形中形成了公安机关在劳动教养适用程序上的“绝对”权力。

1.劳动教养案件的提请

劳动教养案件由县级公安机关内部的治安、刑侦、政保、内保以及其派出机构的基层派出所行使调查、取证、结案、送审等工作职能。县级公安机关法制部门对办案单位呈报来的劳动教养案件进行审核。审核后，对于符合劳动教养条件的案件，制作《呈报劳动教养审批表》，以县级公安机关的名义，将此表连同卷宗等材料一并呈请劳动教养审批机关审批。

2.劳动教养案件的聆询

劳动教养聆讯是指劳动教养审批机关在作出劳动教养决定之前，由审批机关组织并指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实、证据以及决定理由的依据等进行陈述、质证和辩论的活动。但聆讯的适用范围很窄，仅用于两类案件:应当对违法犯罪嫌疑人决定劳动教养2年以上的案件；未成年违法犯罪嫌疑人被决定劳动教养的案件。^[5]

3.劳动教养的审批

1984年3月公安部和司法部联合发出的《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中变更了劳动教养管理委员会的组成，把劳动教养管理委员会由“民政、公安、劳动部门的负责人”组成，改为由“公安、司法、民政、劳动等部门的负责人”组成。^[6]但在实践中，劳动教养的办事机构往往挂靠在公安部门的法制机构，公安机关实际上成了决定劳动教养的审批机关，劳动教养管理委员会形同虚设。劳动教养的审批程序包括:一，审查核对，即由直辖市及地级公安机关法制部门进行审查，对于符合劳动教养条件的案件，由负责审查的人员提出批准劳动教养的意见，报本处（科）、室和本级公安机关负责人审批。二，审议决定，即由公安机关主管法制的局长参考法制部门的初审意见，根据相关规定分别做出予以劳动教养和不予劳动教养的决定。劳动教养审批委员会对疑难、复杂、重大案件进行集体审议。

4.劳动教养的复议

现行的国家劳动教养文件中没有规定劳动教养的复议程序，但根据相关的法律精神和司法实践，被决定人可以根据《行政复议法》和《行政诉讼法》提起复议或诉讼。主要程序是:劳动教养办案单位在向被决定劳动教养的人送达《劳动教养决定书》的同时，还应告知其若对劳动教养决定不服，可申请行政复议。劳动教养的复议机关是省级公安机关和同级人民政府。复议机关经审理作出复议决定。申请复议的劳动教养人员对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

（四）执行期限

自创立以来，中国劳动教养的执行期限经历了一个由绝对不定期到相对不定期，再到定期的演变过程。现阶段，根据劳动教养法律、法规规定和劳动教养审批权限，被决定人的具体劳动教养期限，由作出劳动教养决定的审批机关在批准劳动教养的同时，在1年至3年的法定幅度内予以裁量确定。《公安机关办理劳动教养案件规定》规定了不同的劳动教养期限划分，即44条规定的1年、1年3个月，1年6个月、1年9个月、2年、2年3个月、2年6个月、2年9个月或者3年。此外还对劳动教养期限的计算方法、减少和延长劳动教养期限等问题也作了详细的规定。

二、劳动教养制度存在的法治化弊端

（一）缺乏法律严格的授权和规范

现行的劳动教养工作的基本法律依据是1957年国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》、1979年颁布的《关于劳动教养问题的补充规定》以及1982年国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》。其中《关于劳动教养问题的决定》和《关于劳动教养问题的补充规定》虽然经过全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院制定和颁布的，所以其效力层级在本质上属于行政法规，《劳动教养试行办法》则属于部门规章。^[7]2000年由全国人大第三次会议通过的《立法法》第八条第五项规定:“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”根据中国《立法法》的规定，对公民人身自由的剥夺只能由法律设定，行政法规是无权设置的，而劳动教养可能剥夺公民人身自由1至4年，却由行政法规来规定，从这点看，劳动教养制度缺乏严格的法律授权和规范。

除了《立法法》的规定，《行政处罚法》的规定也能印证劳动教养制度的这一缺陷。理论界对劳动教养的法律性质有很多界定，但是国务院新闻办公室在1991年发布的《中国人权状况》白皮书中指出:“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”1996年全国人大通过的《行政处罚法》第九条规定:“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”由此可见，劳动教养即使作为一种行政处罚，其存在的合法性根据也是岌岌可危。

（二）适用对象标准不明确

关于劳动教养的对象的规定在不同的发展时期，是有着比较明显的变化的。现阶段，根据2002年颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》，列举了十类应当进行劳动教养的对象（前文有论述）。根据分析我们可以发现存在以下问题:

1.在这十类人中，除了第（三）项要求在一定期限内曾被判处刑罚且刑满、或者被罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养等条件外，其他行为只要求尚不够刑事处罚即可进行劳动教养，这种标准不够统一。在只要求尚不够刑事处罚即可进行劳动教养中的五类人中，只要检察机关不起诉，法院免于刑事处罚，都可被进行劳动教养，这种规定是的劳动教养与治安处罚的界限更加模糊。

2.卖淫、嫖娼、吸毒人员在这十类人中占三分之一，但笔者认为卖淫、嫖娼人员和吸毒人员的犯罪可能是有很大区别的，卖淫、嫖娼虽然社会危害性也很大，但本质上属于一种有伤风化的行为，从某些角度看，更应该对卖淫人员进行就业指导和解决其生活问题，对嫖娼人员应进行强烈的道德谴责和教育。而吸毒人员不同他们相比具有更大的犯罪可能性、社会危害面更广，对着两种程度不同的行为均采取劳动教养，这样的适用对象标准明显是不当的。

3.由于现行的有关劳动教养的法律、法规和规章制度在行文表达、适用对象和收容标准等方面都存在着差异甚至是矛盾的现象，导致一些地方公安机关对劳动教养制度在适用对象的执法实践中出现任意取舍、随意扩大的倾向。^[8]究其根源，还是相关法律对于劳动教养制度的适用对象的标准的规定不够明确。

（三）适用程序不正当

劳动教养制度既涉及实体问题又涉及程序问题。笔者认为，劳动教养制度的适用程序上存在以下几个方面的问题:

1.管理机构组成、职责、权限不明。1984年3月公安部和司法部联合发出的《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中变更了劳动教养管理委员会的组成，把劳动教养管理委员会由“民政、公安、劳动部门的负责人”组成，改为由“公安、司法、民政、劳动等部门的负责人”组成。但这种规定过于泛化，因而各地在具体设置上，各自为政，大部分地方的劳动教养委员会的办事机构往往挂靠在公安部门的法制机构，公安机关实际上成了决定劳动教养的审批机关，劳动教养管理委员会形同虚设。

2.负责审批劳动教养案件的公安机关属于“决定人”，而同时公安机关也负责办理治安行政案件或者刑事案件，是“申请人”和“调查取证人”，虽然在具体案件的办理中，“申请人“和”决定人“不是相同的，但是他们分别属于上下级公安机关，他们在职业利益上会有着千丝万缕的联系，并有着共同的惩治违法犯罪行为、维护社会秩序等方面的职业目标，因此在作出劳动教养决定时很难在被决定者和申请者之间保持中立。^[9]

3.虽然对于被决定劳动教养的人，有权利申请复议，在经过行政复议后对维持劳动教养的决定不服的还可以向法院提起行政诉讼，但是在提起行政诉讼之前，公安机关的劳动教养决定已经发生法律效力，行政诉讼的提起并不能阻止劳动教养决定的执行。

4.虽然《公安机关办理劳动教养案件规定》中有关于“聆询“的规定，但是并不是所有的劳动教养案件都适用聆询程序，只有两类案件:应当对违法犯罪嫌疑人决定劳动教养2年以上的案件和未成年违法犯罪嫌疑人被决定劳动教养的案件。在其他时候，公安机关完全单方面地审查证据和做出劳动教养决定，被决定人既没有机会提出意见和为自己辩护，也不能委托律师进行辩护。这种程序显然是有失正当的。(www.daowen.com)

（四）与国际人权公约和人权保障精神相悖

国家尊重和保障人权是现代文明最核心的价值理念。^[10]2004年人权保障条文载入我国宪法，开创了中国依法治国事业发展过程中的新的里程碑。但是劳动教养制度的某些方面与这一文明理念有所背离，同时也与中国政府签订的有关人权保障的国际公约冲突。

在中国政府已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》第9条中规定:“个人有权享有人身自由和安全，任何人不得被任意逮捕和拘禁。除非依法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。任何因刑事指控被逮捕或拘禁被剥夺自由的人，应被迅速带至审判官或者其他经法律授权行驶司法权力的官员，并有权要求在合理的时间内审判或被释放。任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法院提出诉讼，以便能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。”从中可得出，剥夺人的自由必须要有法律依据，且必须有法定正当程序。根据法的效力范围原理，国际条约的效力及于该条约的缔约国，但缔约国声明保留的条款除外，同时国际法优于国内法，因此《公民权利和政治权利国际公约》应优先于中国的国内法。中国的劳动教养制度所依据的法律其效力等级不能达到可以剥夺公民的人身自由，并且没有经过正当的法律程序，这些都与我国加入的国际条约相悖。

从国际人权公约的精神本质来看，中国的劳动教养制度的严厉性比刑罚中拘役刑和管制刑还要严重。其一，劳动教养的期限过长，最短为1年，最长可达4年之久，而管制的刑期为3个月以上2年以下，拘役的刑期为1个月以上6个月以下，都远远低于劳动教养；其二，劳动教养在劳动教养管理所执行，场所封闭，而管制是限制罪犯一定的人身自由，但不关押，在社会上由公安机关监督管理和人民群众监督下进行改造；其三，劳动教养人员的选举权和被选举权在被劳动教养期间一律被剥夺。

（五）执行制度强制性色彩突出

劳动教养执行制度的模式不是一成不变的，在历史上主要经历了就业安置、控制威慑、治安惩戒和教育矫治四种模式。^[11]在劳动教养制度建立之初，实行的是改造与安置就业相结合的政策，所以执行场所外部封闭，但内部较为开放，劳动教养人员可以在场所内部自由活动，可以带家属，还享有部分工资和休假。但是，随着管理体制的变化，执行制度的强制性教育改造功能凸显，主要体现在几个方面:

1.执行场所及执行方式上存在的问题。根据劳动教养相关法律、法规的规定，劳动教养收容执行的场所是劳动教养管理所，劳动教养管理所的设置，由省、自治区、直辖市人民政府根据需要确定，一般分为县团级、区营级两种。然而，现今劳动教养场所的设置是极不规范的。一方面隶属关系不明确，有的劳动教养场所隶属于省、自治区、直辖市司法行政机关的劳动教养职能部门，有的劳动教养场所则隶属于大中城市司法行政机关及劳动教养职能部门，还有隶属于铁路、军队内部系统的劳动教养场所。另一方面，目前的劳动教养执行方式分为所内与所外执行两种方式，以所内封闭执行为主要方式。这种执行方式的强制性与封闭性程度很高，与刑罚中自由刑的严厉程度颇为相近。尽管在上世纪80年代以来，随着劳动教养工作的改革，所外执行及半封闭、半开放执行方式逐渐推行，在一定程度上体现了劳动教养执行模式的法制化和人性化特征，但毕竟由于推行时间较短、覆盖范围有限，难以形成制度，致使劳动教养执行模式始终未能摆脱“二劳改”的阴影。^[12]

2.在场所的管理方式上的强制性也越来越突出。不论是因何种原因被进行劳动教养，不论是初犯、偶犯，还是累犯、惯犯，也不论是表现良好，还是表现不佳，除了在同等条件下，奖惩有所区别外，其他方面的处遇均差别不大，管理方式上重视管理的处罚性，忽略管理的教育性。当前，劳动教养场所是事业单位，为了完成生产任务，劳动教养场所往往把经济指标分摊到每一个管教大队、甚至每个管教干警。这样，生产效益直接关系到管教干警的经济利益，甚至个人升迁等政治前途，于是管教干警强迫劳动教养人员超时生产劳动的现象就经常发生，有时甚至会出现体罚、打骂、侮辱、虐待劳动教养人员。

三、关于劳动教养制度出路的法律思考

（一）几种典型的改革方案分析

1.第一种观点是保留现有制度并强化，理由是劳动教养制度建立自建立以来，累积教育了近300万有各种违法犯罪行为的人，为稳定社会做出了重要贡献，因此对这一有中国特色的制度只能加强不能废除，甚至削弱；

2.第二种观点是废除，理由是劳动教养制度存在法律性质含糊、适用条件笼统、适用程序随意性大等缺陷，与依法治国的精神相悖，是在建国初期的特殊条件下的产物，应予以废除；

3.第三种观点是在保留现有制度但进行改革，理由是中国目前正处于市场经济的初步发展时期，社会治安、人民群众生活秩序仍需进一步稳定，在这种形势下要把实行了50多年之久的劳动教养制度完全取消，不切实际，应当对现行制度进行改革。^[13]

4.笔者观点。笔者认为废除劳动教养制度己势在必行，当然，此种废除绝不是通过一纸文件宣布取消劳动教养制度那么简单，而是在对现有的行政、治安、刑罚措施的范围重新界定的基础上，根据现有劳动教养的对象的行为属性分别纳入以上三种相应的措施之中。

（二）关于废止劳动教养制度方案的初步设想

依照现行法律法规应予以劳动教养的人，总的分为两种，一种是违反《治安管理处罚法》，情节严重的人；一种是触犯《刑法》但罪行轻微的人。废止劳动教养制度以后，对于前一种人，应按照《治安管理处罚法》规定的处罚方法处理。对于后一种人，可以按刑法和刑事诉讼法的有关规定，通过刑事司法程序判处较轻的刑罚，如管制、拘役等。由于刑法中拘役的下限是1个月，故也应考虑将《治安管理处罚法》规定的拘留上限由15日改为1个月。这样可使治安行政处罚的上限与刑罚处罚的下限完全衔接，而没有必要在二者之间再插入一个比某些刑罚方法更为严厉的劳动教养处罚措施。^[14]具体而言:

1.对吸毒、卖淫、嫖娼人员的处置的行政强制措施化

吸毒、卖淫、嫖娼人员在目前的劳动教养对象中占大约三分之一，甚至更多。由于吸毒、卖淫、嫖娼不可能犯罪化，对这部分人员予以治安处罚又过轻，可以考虑将目前的强制戒除、收容教育与对吸毒、卖淫、嫖娼人员的劳动教养合并，使之成为行政强制措施。强制戒除、收容教育属于一般性的行政强制措施。这种行政强制措施不具有制裁性，它不是一种处罚手段，而是一种行政强制措施，而且对吸毒、卖淫、嫖娼人员的劳教养也是一种行政强制措施，它们可以归并。

2.对常习性违法行为人处置的保安处分化

在目前的劳动教养对象中，有一部分人员是常习性违法行为人，这些人的特征是多次进行违法而不够刑事处罚或者过去曾因犯罪受到刑事处罚又进行违法活动而不够刑事处罚的，这些人的违法具有惯常性。对于这些人，应当纳入刑法上的保安处分范围，可以考虑制定专门的《教养处遇条例》，在条件成熟的时候同其他保安处分措施一起纳入刑法典。可以考虑以《治安管理处罚条例》所列举的违反治安管理行为为范围，受到两次治安管理处罚而再次实施违法治安管理处罚行为又不够刑事的，可以作为保安处分的对象。《教养处遇条例》除明确规定教养处遇的对象外，规定教养处遇作为一种保安处分措施，可以限制被教养处遇人员人身自由6个月至1年。经第一次教养处遇后又实施违反治安管理行为的，可予以6个月至2年的教养处分。在教养处分的方法上，应限制人身自由而非剥夺人身自由，从而区别于剥夺自由刑。^[15]

3.对轻微犯罪行为人处置的刑法化

在目前劳动教养人员中，还有一部分人属于轻微犯罪人。笔者认为，可以在人民法院设置轻罪法庭，专门负责审理依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的轻罪案件，并适用刑事诉讼法规定的简易程序，人民检察院对公安机关移送起诉的案件，进过审查起诉、提起公诉，认为应做劳动教养处理的，可以请求人民法院按简易程序进行审理，公诉人可以不出庭支持公诉。这样可以使法院能承受因废止劳动教养制度而增加的部分轻罪案件的审理工作。提高司法效率，使法院能够承受因废止劳动教养制度而增加的部分轻罪案件的审理工作。

“有位美国律师对中国的劳动教养制度曾经提出过这样一个问题:为什么一个精神正常的人因其反社会行为可以不经法院判决而丧失长达3年之久的自由？”^[16]这个问题不仅让西方人疑惑，同时也让我们作为一个具有法制和权利意识的人反思的这项制度。劳动教养制度作为一种特殊历史背景下的政治产物曾经在中国的社会和法治发展进程中发挥过重要作用，但是劳动教养制度的构建中存在根本性的错误和矛盾，任何主张通过立法予以“修补”、“完善”的做法，只能使这项有根本性缺陷的制度偏离民主与法治的轨道。但是在废除劳动教养之后并非万事大吉，还需要善后，通过现有的《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》等现有制度来弥补废除劳动教养制度之后的一些不足，从而达到维护社会秩序的目的。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]引自周盛军:《劳动教养教程》，中国民主法制出版社2008年版，第55页。

[3]200862引自周盛军:《劳动教养教程》，中国民主法制出版社年版，第页。

[4]引自赵秉志、杨诚:《中国劳动教养制度的检讨与改革》，中国人民公安大学出版社2008年版，第165页。

[5]引自周盛军:《劳动教养教程》，中国民主法制出版社2008年版，第81页。

[6]引自周盛军:《劳动教养教程》，中国民主法制出版社2008年版，第83页。

[7]引自储槐植、陈兴良、张绍彦:《理性与秩序》，法律出版社2002年版，第336页。

[8]引自高莹:《劳动教养制度的价值定位与改革方向》，法律出版社2010年版，第134页。

[9]赵秉志、杨诚:《中国劳动教养制度的检讨与改革》，中国人民公安大学出版社2008年版，第12页。

[10]引自高莹:《劳动教养制度的价值定位与改革方向》，法律出版社2010年版，第80页。

[11]引自高莹:《劳动教养制度的价值定位与改革方向》，法律出版社2010年版，第130页。

[12]引自夏宗素:《劳动教养制度改革问题研究》，法律出版社2001年版，第201页。

[13]引自储槐植、陈兴良、张绍彦:《理性与秩序》，法律出版社2002年版，第338页。

[14]引自储槐植、陈兴良、张绍彦:《理性与秩序》，法律出版社2002年版，第339页。

[15]引自储槐植、陈兴良、张绍彦:《理性与秩序》，法律出版社2002年版，第207页。

[16]引自《治安管理制度思忖》，法律出版社2003年版，第146页。