社会管理创新中缓刑判决后法院与执行机构的有机衔接

袁　梦^[1]

社会管理创新是全方位的。缓刑判决后，犯罪人的衣食住行完全在社会上，无不与社会及其管理发生关系。缓刑判决后法院与执行机构的有机衔接，既是重要的法律问题，亦是值得社会管理创新关注的社会问题。社会管理创新与司法制度创新相结合，本身就是个重要的创新。

一、缓刑基本情况考

一般认为，缓刑最早产生于英国，是该国法官希尔首创，但作为一种刑罚制度，其起源于1870年美国波士顿的缓刑法。在司法实践之缓刑运用中，最著名的人物当属美国波士顿的制鞋工人约翰·奥古斯塔斯:他通过对波士顿的酗酒者、乞丐、妓女等犯罪人提供保释，使法院推迟对这些人的判决，将他们交给自己监管。在规定的保释期限截止后，只要犯罪人提供证据证明已经改造好，法官就不再对犯罪人做出刑事判决。^[2]

1.缓刑的作用与适用缓刑的条件。刑罚的目的在于预防犯罪，保卫社会，它是同犯罪行为做斗争的重要的手段之一。只有针对不同的犯罪人适用不同的刑罚，才能最大程度地发挥刑罚的效果。^[3]缓刑作为一种代替监禁刑的刑罚制度，其设置的目的在于矫治犯罪人，给其悔过自新的机会，使其重新做人，但不是免予刑事处罚，只是对原判刑罚暂不执行，最终是否执行，取决于缓刑犯的现实表现。评价其表现的规定来自现行《中华人民共和国刑法》第71条和第74条以及最新出台的《刑法修正案（八）》第11条的规定:适用缓刑的条件有三:适用缓刑的前提条件，是缓刑只适用于被判处拘役或者三年以下有期徒刑的犯罪人；适用缓刑的实质条件，是犯罪分子必须犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，且对其中符合条件的不满18周岁的人、怀孕的妇女和已满75周岁的人应当宣告缓刑；适用缓刑的排除条件，是缓刑不能适用于累犯和犯罪集团的首要分子。同时，《刑法修正案（八）》还增加了对缓刑犯的“三禁”规定:宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。

缓刑并不是独立的刑罚，只是一种刑罚的执行制度，其以判处一定的刑罚为前提，特点在于判处刑罚，同时宣告暂缓执行，但是又保留在一定期限内的执行原判刑罚的可能性，最大程度地体现了惩办与宽大相结合的基本刑事政策。其价值体现在三个方面。首先，适用缓刑，既表明了国家对犯罪人及其犯罪行为的否定，同时又体现了对犯罪人一定的宽大。其次，缓刑的适用，有利于避免短期自由刑的某些弊端，有利于充分实现刑罚的功能，符合刑罚经济的思想。再次，适用缓刑，有利于更好地实现刑罚的目的。最后，缓刑是实现刑罚社会化的重要制度保障。^[4]

2.中国社会缓刑执行的现状。缓刑是19世纪中期刑事实证主义理论发展的主要成果，体现了刑罚社会化思想、教育刑思想和刑罚个别化思想。在今天，缓刑被大量地科学适用是一个国家刑事法治现代化的标志之一。中国的缓刑制度是在清末从西方引进，首见于1891年颁布的《大清新刑律》。1979年《中华人民共和国刑法》首次在法律上对缓刑制度做出了规定；1997年《中华人民共和国刑法》对缓刑制度的规定进行了重要的修改补充；2011年《刑法修正案（八）》对缓刑制度进行了进一步的修正。^[5]由此可见中国的缓刑制度起步较晚，系统规范地进行缓刑实践的时间也不长，现在仍存在的问题包括:缓刑适用条件抽象，在实践中难以把握；适用率低且集中；考察制度不健全，缓刑犯无法可依等。由于中国缓刑考察制度不健全，使得一些缓刑犯在社会上放任自由，无拘无束，引发严重的治安问题，甚至是再犯罪，无一不使人民群众质疑法律的公正和权威，造成了不可估量的恶劣的社会影响。

因此，健全缓刑执行制度，加强缓刑犯的治安防控刻不容缓。值此“社区矫正”首次入刑之际，笔者以缓刑判决后长宁区人民法院和执行机构对缓刑犯的跟踪反馈为基础撰写本文，希望可以探究出一些解决由缓刑犯引起的治安问题的方法，以改进司法机关执法中的行为方式，完善缓刑的执行制度，为治安行政管理及社会管理创新提出新要求，改革新思路。

二、缓刑判决后长宁法院与执行机构对缓刑犯的跟踪反馈情况

以上海市长宁区人民法院刑庭2009年至2010年6月的缓刑判决数据为基础，针对前期来自案卷、承办人员和执行机构负责人处所反映的问题和意见，采用电话访问、寄送调研问卷、查阅卷宗、采访当事人和承办法官等调查方式，从多个视角分析缓刑犯在社会生活中常见的治安问题及其产生的原因，抽丝剥茧，探究这些问题的解决之道。

1.长宁法院判决缓刑情况的分析。笔者在查阅2009年1月至2010年6月长宁法院刑庭判处缓刑的全部案件资料后发现，在书记员送达缓刑执行通知书后，回执未寄回的有43件，占全部案件的24.86%。执行通知书寄往本地执行的有101人，占全部人数的48.33%，寄往外地执行的有108人，占全部人数的51.67%，在执行书（回执）未寄回的43件案件中，有33件来自外地，占未寄回案件的76.77%。这些数据表明:上海市本地的缓刑执行机构收到执行通知书后，一般会配合法院开展社区矫正工作。而外省市监管单位由于距离本市路途较远、邮寄不便，执行通知书在途中寄丢的可能性较大；或被告人被宣告缓刑之后，监管机关因为路途原因未能派员出席定期宣判，而要求被告人在宣判之后自行前往户籍地，缺乏相应的监督；或因为某些地区监管机关文档管理不规范，对社区矫正工作不够重视，未能及时更新相关文件和信息等原因导致缓刑实际执行情况不理想。总体来说缓刑犯的执行问题主要集中在法院与外省市缓刑执行机构之间。

2.浅析缓刑犯在社会治安管理中存在的问题及原因。为了明了缓刑执行通知书（回执）未寄回和缓刑犯脱管的原因，笔者通过调研问卷的形式，向长宁区人民法院刑庭的各位书记员做了专项调研，并通过打电话和发邮件的形式向缓刑执行机构的民警和社区矫正组织的负责人进行了访问，发现了如下的7个原因:户籍地派出所出于自身归档和其他文书需要，该回执要留底；派出所未收到缓刑执行通知书；寄送的派出所不是罪犯登记居住地的管辖派出所；户籍地派出所无法联系到罪犯；罪犯不居住在其户籍地派出所；户籍地派出所管辖内没有该名罪犯；因户籍地派出所文档管理疏漏，导致无法查清当时记录。

根据客观数据，发现其深层次的原因有:

没有统一法律，配套法规不完善。《中华人民共和国刑法》规定，依据人民法院判决的内容不同，刑罚分别由公安机关、监狱、人民法院执行和司法行政机关执行。虽然现行法律规定对宣告缓刑的犯罪分子，依法实行社区矫正，但是却没有明确社区矫正的执行机构，因此现在的缓刑执行仍牵涉很多部门，是一项综合性很强的工作。对社区矫正的规定主要依据是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知中对开展该项工作的内容、程序规定仅有概括性规定，具体规定不详，各部门之间的权利义务不明确，诸如托管、送达和回执返回的方式、有关矫正档案资料的衔接没有详细说明，这些问题让基层（执法）单位在实践中不便于操作，造成有关单位之间工作的互相推诿、跨省市犯罪或流动人口犯罪的矫正对象脱管、矫正程序不统一的现象时有发生，从而使缓刑执行的效果大打折扣。

缓刑的执行机关规定不明确，易使缓刑的执行流于形式。《中华人民共和国刑法》第76条规定:“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正。”除此之外再无其他规定，社区矫正是何含义？由谁执行？具体如何矫正？均无法可考。因《刑法修正案（八）》将缓刑的执行方式由“公安机关考查”改为“实行社区矫正”，姑且认为缓刑执行由司法行政机关负责，可是司法行政机关职责繁杂，主要职责是管理监狱、劳改、律师、公证、人民调解和法制宣传教育等工作，这样规定容易导致司法行政机关无暇考察宣告缓刑的犯罪人，而所在单位或基层组织的任务又只是配合司法行政机关的考察工作，因此也不会主动、积极地去考察这些对象，从而导致缓刑的考察流于形式，甚至无人考察，造成缓刑犯脱管现象严重。

送达对象模糊，法律文书送达产生矛盾。一方面是户籍不在本市的，特别是外省籍对象的送达，按法律程序是送达当事人户籍所在地公安派出所，没有送达当地矫正办的规定，但有些地区又要求寄到当地矫正办，法院也两面为难。如果送达当地社区矫正办，有一部分没有回执，无法准确掌握当事人信息，容易造成脱管、漏管。另一方面是户籍在我市的矫正对象的送达，根据法律规定和社区矫正制度的要求，则要求同时送达公安派出所和社区矫正办，但法院只向一个部门移交，是根据法律规定移交公安派出所还是根据制度移交社区矫正办之间存在冲突。

对于缓刑犯的监管制度存在漏洞，例如缺乏定期汇报制度、限制离境的申请和批复制度不健全等。缓刑罪犯属于法定不准出境人员，但是在实际判决执行中，存在缓刑犯漏报护照、港澳通行证等证件，或秘密执照（持护照）出境妄图躲过法律制裁继续逍遥法外的问题，这不仅是对中国法律的亵渎也可能导致国家财产的流失。及时地办理通报备案（期限系缓刑考验期或管制期限，如有减刑裁定，应相应减少期限）或限制出境手续（缓刑三个月内，为三个月期限，超过三个月的，每三个月办理一次至缓刑考验期满）可以有效防止漏管现象的发生。

经费保障不到位，基层工作人员积极性不高，导致缓刑执行机构人员配备不足，时常人手不够无法及时监管，没有起到对缓刑犯及时的改造教育作用。再以社区矫正为例，社区矫正涉及多方面的工作，需要一定的经费予以保障，刑法和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中没有规定。社区矫正经费得不到保障:它的使用条款、使用时间、申请及使用的主体和程序呈空白状态。有的工作人员要为矫正工作中的交通费、通信费、资料费埋单，这也是导致他们积极性降低的重要原因。

三、关于解决缓刑犯在社会管理中出现的若干问题的建议

缓刑判决宣告后，犯罪人重归社会，衣食住行无不与社会管理发生关系。缓刑执行中不仅蕴含重要的法律问题，也囊括了时下不少的治安行政问题。正确合理的执行缓刑犯的缓刑，帮助他们重归社会，更好地融入社会，对于维护社会安全，管理社会治安有着长远意义。

1.修改法规，完善立法。建议立法机关尽快出台《社区矫正法》等缓刑执行和社会治安方面的法律，以改进《刑法》、《刑事诉讼法》的相关规定，让缓刑判决后的刑罚执行真正做到有法可依。建议可以立法增设社区服务刑制度，社区服务刑是法院判决犯罪人在社区从事一定时间的公益劳动的一种刑罚方法。“社区服务令”，最早出现在英国《刑事法庭权力法》中。1972年，英国新刑事审判法创设了社区服务令刑种，作为短期自由刑的替代措施，适用这一措施的犯罪人须在保护管束机关的监督下，从事有益于社会的无偿劳动服务。^[6]我国香港于1984年正式通过“社区服务令”条例，根据此服务令，违法者须在规定时间进行无薪社会服务工作，以补偿他们对社会的损害。(www.daowen.com)

2.统一管理机构，公检法司各司其职。人民法院仍然要法律规范不明确的前提下，对于户籍不在本辖区的缓刑犯进行法律文书的送达，按法律规定送达当地公安派出机关；对于户籍在本辖区的缓刑犯的法律文书及当事人的送达与移交，根据当地实际情况与法律规定，应先将当事人移交公安派出所，做好相关工作，同时将法律文书送达社区矫正办，做好衔接和接纳工作。

人民检察院对于缓刑罪犯的刑事判决、裁定是否得到依法执行和执行活动是否合法，实行监督；如果发现有违法的情况，应当通知有关机关纠正。同时还应积极参加社区矫正等缓刑执行。如认真履行检察职责，积极参加社区矫正试点和推广工作，保证纳入社区矫正的服刑人员符合法定条件和程序，建立宽严相济刑事的社区矫正工作体系。依法开展对社区矫正各环节的法律监督，防止和纠正脱管、漏管等现象，并依法受理社区服刑人员的控告和申诉，维护社区服刑人员的合法权益。

依照现有法律规定:对于判决缓刑的犯罪分子实行社区矫正。因其没有规定社区矫正的执行机构，而根据现行刑诉法的相关规定和司法实践，公安机关仍然是这一时期名义上的缓刑的执行机关。公安部门在接收社区矫正对象并做完相关工作后，应及时将社区矫正对象移交司法所实施社区矫正，同时做好管理工作，对缓刑犯监督考察。或者在公安系统内部设立专门的缓刑执行机构，安排专人负责缓刑犯的考察工作。

根据《刑法修正案（八）》将缓刑的执行方式由“公安机关考查”改为“实行社区矫正”，笔者认为设立专门的社区矫正机构——基层司法所或社区工作站是缓刑执行制度改革的趋势，司法行政部门应积极地建立健全配套设施以保障缓刑的顺利执行，维护社会治安的稳定。社区矫正机构也应当完善组织机构，成立社区矫正工作领导小组，严抓建章立制，强化社区矫正工作，从而细化对社区服刑人员的监督管理措施。

在国外，缓刑的考察工作由专职人员承担。在欧美发达国家，缓刑监督管理机构已经基本实现了专业化。除了在欧洲普遍存在的缓刑局以外，在美国专门负责缓刑工作的机构也早已经广泛存在，并且大部分州的成人缓刑机构和青少年缓刑机构是分开的。^[7]缓刑考察工作人员也日趋专业化，并且针对不同的缓刑考察对象安排不同的缓刑工作人员。例如，在美国，缓刑工作人员已经成为矫正领域中的一支专业化的队伍，这些人多数有大学以上学历，所学的专业一般是社会学、心理学、社会管理学和治安学等。

对这些人的调查研究表明，他们因过去的工作经历和教育背景的不同而有不同的职业看法和工作倾向性，但有一个共同的特点，就是对缓刑考察工作有自己的主见。^[8]在英国，缓刑监督工作是由缓刑监督官和缓刑工作人员完成的。缓刑监督官和缓刑工作人员是由当地社区设立的专门委员会任命和雇用。缓刑监督官职责明确，如为法院的判决提供判决前的报告、建议，为缓刑犯罪人提供教育、培训、就业指导、娱乐和反思罪过的场所等。欧美国家的这些举措值得借鉴。

3.完善财政保障措施。国家财政部应制定相关文件规范社区矫正工作中的经费申请、使用和管理问题，根据各地的经济发展情况，确定各地方每个社区矫正对象所需费用，再由地方财政列入当年的政府财政预算，由市、区（县）级司法局根据社区矫正工作进展情况，及时拨付给基层司法所，完善审计检查制度，确保专款专用，解决司法所因经费紧张而无法开展工作等问题。

4.进一步加强通报备案的长效机制建设。针对持有护照和港澳通行证等出入境证件的罪犯，必须建立起一个长效的通报备案机制。缓刑、管制等监外执行罪犯通报备案和边控手续的衔接必须依赖完善的体制和先进的科技。以上海市为例，根据《关于切实贯彻?上海市法定不准出境人员通报备案管理办法?有关问题的通知》:各法院刑庭要根据本庭案件、人员以及软硬件配套设施情况，切实建立起有效的报备核查机制并制定专人负责；各庭庭长要切实负起监督领导职责，将报备情况纳入案件日常管理和案件常规检查范畴，使报备工作真正做到有人负责、有人监督、有人核查。通报备案工作应由原来不定期办理改变为一月一办理，每月定期案件报结后，及时将当月的手续做好，报分管院长签发后，向高院报告予以办理。并在第一时间提醒执行机关加强对罪犯的监管，做好边控或暂扣出入境证件工作，防止脱漏管情形的发生。

5.加强教育矫治，改管为教。在法律上对于管制、缓刑、假释的罪犯在执行期间的要求仅仅是监督考察（刑法第39条、75条、第72条、第84条），在实际执行和以往的司法实践中，由于没有法律要求，公安机关一般也仅仅是履行对罪犯进行必要监督，而未能承担对他们要进行教育和改造的职责，这样不利于罪犯更好地重新融入社会。缓刑执行机构应该在对罪犯的监督和管理的同时注重对其进行社会再教育，并为他们提供各种帮助和服务，如帮助罪犯寻找工作，帮助解决其家庭的矛盾和生活的困难并进行职业技能的培训等。这样更有利于他们重新与社会融合，维护社会治安稳定。

6.实现缓刑执行方式多样化。当今世界各国在保留传统的缓刑类型的基础上，又创制了不少新的缓刑方式。例如，在美国20世纪90年代，缓刑的形式又出现了以下几种变通形式:第一，分别的判决。即法院可以同时判决某人先监禁一段时间，然后再实行缓刑。第二，判决的修改。即法院判决某人为监禁，但执行一段时间后，法院可以改判该人缓刑。第三，间隔缓刑判决。即法院可以判处对某人白天实行缓刑，晚上和周末实行监禁。^[9]

缓刑是充满社会化、人性化的刑罚执行方式，它有利于提高司法效率，节约司法成本，维护社会治安的和谐有序。如果对缓刑犯适当安置并监督考察，矫治其品行使其能够尽快回归社会，融入社会，势必有利于减少犯罪率和再犯率，有利于社会和谐。中国缓刑执行制度起步较晚，实践经验不足，可以适当借鉴西方法制发达国家的有益经验，结合实际情况，有步骤、有重点地建立起既科学又现实的缓刑执行制度和缓刑犯的社会管理制度，不可操之过急。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]参见左坚卫:《缓刑制度比较研究》，中国人民公安大学出版社，2004年版第5页。

[3]宋浩波主编:《犯罪学新编》，中国人民公安大学出版社，2003年版。

[4]刘宪权主编:《刑法学》，上海人民出版社2008年版，第351—352页。

[5]参见吴声:《缓刑制度研究》，中国人民公安大学出版社2007年版，第67页。

[6]张传伟:《我国社区矫正制度的趋向》，中国检察出版社2006年版，第40页。

[7]参见潘国和、［美］罗伯特·艾尔主编:《美国矫正制度概述》，华东师范大学出版社1997年版，第169—171页。

[8]参见潘国和、［美］罗伯特·艾尔主编:《美国矫正制度概述》，华东师范大学出版社1997年版，第172—173页。

[9]参见潘国和、［美］罗伯特·艾尔主编:《美国矫正制度概述》，华东师范大学出版社1997年版，第169页。