法治化建设与社会治安综合治理

金淑琴^[1]

一、社会治安综合治理法治化的内涵

社会治安综合治理，是一项具有鲜明中国特色的治安方略。在新时期，社会治安综合治理是指在各级党委、政府的统一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，齐抓共管，依靠广大人民群众的参与和支持，通过综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，预防和打击违法犯罪，整治社会治安秩序，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定、促进社会和谐的一项系统工程^[2]。主要包括三个层次:一是在各级党委统一领导下，组织各部门分工协作来抓，条块结合，以块为主；二是政法各部门各司其职，密切配合并协助党委做好宣传、组织和推动工作；三是发动和依靠群众，动员全社会的力量，参与综合治理的工作。

依法治国是社会发展和文明进步的标志，是国家长治久安的重要保障，是建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的必然要求。依法治国，建设社会主义法治国家，就是要把国家的一切管理活动都纳入社会主义法制的轨道。作为整个社会系统中的一个子系统，社会治安综合治理也必然要实现法治化，这是不容置疑的。

所谓社会治安综合治理法治化，首先是指建立了社会治安综合治理的法律规范体系，以法律和制度的形式确认了社会治安综合治理带有根本性、全局性和规律性的问题，使社会治安综含治理上升为国家意志，有章可循，有法可依，变得规范化、制度化和具体化，不至于因政策的改变而改变，不至于因领导人及其看法和注意力的改变而改变。其次是指严格执法，依法办事，既要严格要求社会公众普遍遵守社会治安综合治理的法律规范，更要严格要求从事社会治安综合治理的领导、组织、实施、检查监督的相关组织和人员依照法律规定的方式、程序办事，杜绝社会治安综合治理的主观随意性和任意性，摆脱人治方式，实现法治，保障社会治安综合治理健康顺利进行^[3]。

二、社会治安综合治理存在的问题

社会治安综合治理是调动社会各方面的力量解决治安问题的根本途径和长远战略方针。但是随着计划经济体制的解体，社会主义市场经济的建立，社会治安综合治理的治安管理模式运行效率不高，难以为人民群众提供优质的治安服务。

1.群众基础薄弱，综合治理作用难以有效发挥

由于一些领导对综治工作重视程度不够，虽然层层签订责任状，但没有建立有效的督查落实机制，没有进行严格的检查考评和奖惩，导致综治基础比较薄弱，综治合力没有发挥^[4]。目前，各镇、街道的综治办和调委会多数只有一、两名专兼职干部，很难保证综治工作有效开展。部分单位对综治工作缺乏足够的重视，虽然每年都层层签订目标责任书，但因督查落实机制、检查考评和奖惩制度不够健全，各职能部门作用发挥不够好，没有形成有效的综治合力。特别是对网吧、宾馆、酒吧等娱乐场所的管理涉及工商、消防、文化、公安等多个部门，由于多头管理，各部门形不成打击的合力，管理难以到位。各镇综治办与派出所、法庭、司法所、计生办等单位缺乏有效的协调机制，没有真正形成齐抓共管、协调一致的工作合力。

2.立法体系不完善

2001年，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，总结了社会治安综合治理的一些经验，对以后的社会治安综合治理工作提出了一些要求，但是，仅仅依据《意见》的原则性规定来实施社会治安综合治理战略是远远不够的^[5]。更何况，我国正处于建立社会主义法治国家的重要时期，权力行使应当有法可依，以法律作为其最高行为准则。保障社会治安综合治理顺利开展的相关法律依据已经初步具备了，但由于其是通过直接吸收原有法律构建起来的，彼此间缺少系统的联系，内容规范上也缺乏整体性，滞后于综合治理工作的实践，涉及社会治安综合治理的法律法规之间缺乏必要的衔接，尤其是许多地方立法及不同部门法之间存在大量冲突的地方，应当尽快理顺这部分法律规范，统一立法口径，这样才利于法律的顺利实施。另外社会治安综合治理的大部分工作还是靠政策政令方针作为依据，这使社会治安综合治理的各项措施在一些地区很难落实，一些群防群治组织由于责任、权力、利益不明，没有法律授权、没有经费来源，面临生存困境。

3.执法行为不够规范，执法人员素质有待进一步提高

综合治理方针很好，但未贯彻落实，许多地方虽有综合治理办公室，但只是空机构，保证不了这个方针的落实。有的部门执法为民观念不够强，对群众的合理诉求不能及时依法办理，而是推诿扯皮；有的执法人员工作态度粗暴，不按程序执法，损害了群众利益；极个别人员吃拿卡要、执法不公等行为败坏了执法队伍形象^[6]。同时，执法利益部门化现象比较突出，影响了社会稳定。

三、法治化建设对社会治安综合治理的重要意义

从某种意义上说，法治化程度可以看作是社会治安综合治理工作体制转型程度的标志。2001年9月5日《中共中央国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确指出:“加强社会治安综合治理工作必须与社会主义精神文明建设相结合，与党风廉政建设相结合，与加强社会主义民主法制建设、实施依法治国基本方略相结合。要不断完善综合治理的法律、法规，使社会治安综合治理工作进一步规范化、法制化。”因此，社会治安综合治理的法治化建设是必不可少的。

1.法治化是社会治安综合治理规范化的需要

法律作为一种特殊的行为规则，具有规范人们行为的作用。法就是一整套关于正确和错误行为、权利和义务的规则或准则系统。它通过确定社会主体的权利义务，惩罚违法的行为，指导人们的行为，告诉人们应该做什么、不能做什么、可以做什么和如何做。从而规范人们的行为，使之符合一定的预期目标。用法律来规范社会治安综合治理，就是将人们在社会治安综合治理中的权利义务用法律的形式固定下来，把社会治安综合治理由普通的社会义务变为必须履行的法律义务并对违反或不履行法定义务进行处罚，使社会成员能够认识到自己在社会治安综合治理中应该做什么，不应该做什么，认识到依法参与社会治安综合治理必须履行的社会责任，不是谁愿意干就干、不愿意干就不干，想怎么干就怎么干的。这样就使社会治安综合治理有了规矩绳墨，摆脱偶然性和任意性，保证了社会治安综合治理能够规范有序地进行。

2.法治化是社会治安综合治理制度化的需要

社会治安综合治理是一项长期、艰巨、复杂的社会工作，它需要有一整套具有普遍约束力的、稳定、有效的行为规则加以规范调整。而法律的基本功能就是维持社会秩序和行为规则的不变，使之制度化。因为法律这种行为规则不仅是为人们提供规矩绳墨，而且这种规矩绳墨还是一种稳定的规矩绳墨，法律一经颁布就在一定时空范围内产生效力，非经法定程序不能更改。所以通过法律规范所确认的社会治安综合治理的方针、政策以及社会主体的责任义务就成为一种长期、稳定的社会规范，据此我们就可以建立起一套相对稳定的社会治安综合治理体系，社会治安综合治理就能够按照既定的模式稳步发展。

3.法治化是社会治安综合治理科学化的需要

法律的科学性是由法律的性质和法律的制定程序决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，法律是由人民制定的，反映人民的意志。而这又是通过法律制定的程序表现出来的。法律的制定一般要经过立法预测、草案的提出、广泛地征求意见等程序，最后由人大或人大常委会讨论通过。可以说法律是众人智慧的结晶。而众人之法是优于一人之法的。诚如人类个体容易受性格、感情、欲望和能力的影响，而个体的联合却可以克服这一弊端，保证法的公正、客观，最大程度地保证法的科学性。而且，法律虽然来自于习惯，却不是习惯的机械复制，而是习惯的提炼和升华，并具有一定的前瞻性，对改造社会现状具有一定的积极作用。因而，以法作为人们参与社会治安综合治理的行动指南，不仅可以避免盲目和随意，还可以利用法的社会矫正功能，逐步改变社会治安综合治理工作中的一些僵化的、落后的思维方式和工作手段，促进社会治安综合治理的良性发展。

4.法治化是社会治安综合治理协调发展的需要

社会治安综合治理是一种分工明确、联系紧密的社会工作，各主体的具体工作内容共性很少，但是他们之间的相互依赖性却很强，需要形成一种联动，呈现出一种有机的团结，才能达到工作的社会效果。因而，综合治理工作需要一种在一定空间范围内具有普遍约束力的规范来进行协调指导。随着我国政治经济体制改革的逐步深入，行政权力受到合理的控制，行政权力统领一切组织、部门、个人的时代已经结束，行政命令只能在有限的范围内发挥作用，依靠行政命令显然不能促成各责任主体之间的合作，反而可能出现扯皮、顶牛的现象。而法律不仅具有规范性和合理性，还具有普遍性，一经颁布就会在一定空间内产生效力，任何单位、组织和个人都必须遵守执行。根据法律的要求，责任主体必须要履行自己权利与义务，包括职权和职责，这样他们之间就会形成有机的协作，从而使综合治理协调有序的进行。

四、社会治安综合治理法治化建设的进一步完善途径

1.树立社会治安综合治理法治理念

广泛开展法治宣传，进行大规模的普法活动，树立宪法至上的基本法治观念。进行法律教育改革实施人才专业化培养，区分理论研究型和从事实务型以采取不同的教育模式，从理论和实践两方面树立大众的法治观念。在思想意识上，努力培养全体国民法律至上的现代法治意识，抛弃权力至上的传统思维。

2.树立综合治理重在基层、群防群治的理念

长期以来，我国在综治问题上存在着重大弊端:没有处理好打击和防范关系，程度不同地存在着“重打轻防”的思想，对防范工作重视不够^[7]；基层组织战斗力不强，群防群治工作经费得不到保障，防范工作难以开展；发动群众不够深入广泛，群众参与治安防范工作的积极性还没有充分调动起来，治安防范措施没有真正落到实处。特别是像流动人口管理、刑满释放解除劳教人员的安置帮教、非公有制经济组织的治安防范等问题没有完全解决好，矛盾纠纷排查调处工作流于形式等。因此，树立综合治理重在基层的理念，重点要抓好基层治安组织建设，巩固群防阵地；强化基层政府职责，形成群防纽带；规范保安队伍管理，加固群防链条；健全矛盾纠纷排查调处机制和调解、信访网络，筑起群防防线；加强流动人口管理、刑满释放解除劳教人员的安置帮教，明确防范重点；发挥基层群众力量，夯实群防基础。

3.明确落实领导责任制原则

加强领导责任的认定社会治安综合治理是一项全局性、长期性的历史任务，也是一项复杂的社会系统工程，必须加强领导责任的认定，以保证这项工作有步骤、有计划地向前推进。各级党政领导要高度重视这一项工作，对本地治安综合治理形势要有一个清醒的认识，要正视社会治安的严峻形势，自觉克服满足现状、守摊子、不求进取的思想和麻木不仁、心存侥幸的心理，将综合治理作为构建和谐社会的重要举措，作为长期的战略任务，切实加强组织领导，坚持两手抓、两手硬，围绕治安工作重点，扎实抓好各项措施的落实，真正担负起维护社会稳定和保一方平安的政治责任。要将社会治安综合治理的成果与干部的政绩考核、职级晋升、评功授奖联系起来，建立严格的领导责任追究制度，凡是因为领导责任心不强、指挥失误而造成的严重社会治安问题，都应按照有关规定追究相应领导的责任。(www.daowen.com)

4.完善法律体系

首先，要对综合治理的现行政策进行清理，应及时对在多年社会治安综合治理法治化进程中所颁布、制定的一系列关于综合治理的文件、政策、法律和法规等进行清理。对于在实践中被证明是正确的、有效的、成功的和科学的理论、经验和政策等，适宜上升为法律的，则应该通过法定程序以法律的形式加以具体化、条文化，而对于内容陈旧、过时又不能发挥实际效用的则应该及时予以废除^[8]。

其次，社会治安综合治理，是一项庞大的社会系统工程，当然也应有与之相配套的法规体系^[9]。在实践中对规范一个行为，往往需要其他相关的法律、法规提供相应的条件和保障，因此我国在进行社会治安综合治理立法的过程中，应采用采用总体立法与单行法规相结合，中央立法与地方立法相结合的方式^[10]。同时各个法律、法规之间应打破原有的各自为政的局面，在立法的过程中始终贯彻综合治理这一思想。中央和地方各级立法机关应做好协调工作，中央立法机关要随时关注社会治安综合治理中的问题及由此而产生的立法需求，及时制定和完善与社会治安综合治理有关的总的法律、法规，各地方制定的一些法规不得同中央制定的法律相抵触，一旦发现有相互抵触或脱节的情况，要及时通过法律法规的立、改、废加以妥善解决。

5.加强社会治安综合治理执法工作

首先要有明确的执法程序规定，规定综治工作由各级党委、政府统一组织实施；规定综治机构和各部门、各单位在部署和实施综合治理总体方案和阶段性工作的程序，如签订责任状的程序等；规定下级综治机构部署专项和阶段性综治工作时必须履行的程序，如民主讨论、上报审批或备案等^[11]。

其次要有健全的社会治安综合治理机构和队伍，落实人员编制，尽快形成上下统一、联系紧密、运行有序的社会治安综合治理执法工作网络。要理顺社会治安综合治理执法主体之间关系，建立互通情况和定期联系制度，达到相互配合、相互支持，共同做好社会治安综合治理工作。建立和完善社会治安综合治理执法人员管理办法，使对社会治安综合治理执法人员的任命、奖惩、监督、考核工作形成制度，加强对社会治安综合治理执法人员的业务培训工作，提高执法人员的业务素质和执法水平。

五、社会治安综合治理法治化与德治的关系

1.德治的含义

在一定社会里，一定阶级或社会集团，将自己的道德原则和道德规范，有计划地施加给人们，使人们接受这种道德原则和道德规范，转化为自己的内心信念和道德品质从而在实际行动中，自觉地维护一定阶级或社会集团的这种道德实践活动，即所谓德治^[12]。社会主义的“德治”是为了适应社会主义现代化建设的需要，培养和造就“四有”公民，为民族振兴，国家强盛提供强大的精神动力和良好的社会秩序，具体说来有两方面:一方面通过“德治”使人们接受社会主义道德原则和道德规范，形成社会主义道德意识、道德情感、道德意志和道德信念，以后把这种认识、情感、意志和信念转化为道德行为，逐渐形成道德习惯，并进而内化为人们的社会主义道德品质；另一方面，形成和树立良好的社会主义道德风尚^[13]。良好的道德风尚是一种巨大的精神力量。道德风尚好，会使人们精神振奋、廉洁奉公、乐观积极、团结互助、努力工作、公而忘私、舍己为人；反之，道德风尚不好，则会使人心涣散，自私自利、尔虞我诈、见利忘义。故此，我们认为，在社会治安综合治理中，“德治”占有的特殊地位，能起到法律所不能起到的特殊作用。

2.德治在社会治安综合治理的重要作用

法律是通过国家强制力调整各种社会关系和规范人们行为的^[14]。法律只能要求人们在行动上遵守和服从，至于人们内心是否真正愿意遵守和服从，就不是法律能够做到的了。道德作为观念形态，作为人们之间的一种思想的社会关系，是社会物质生活在人们头脑中的一种特定反映形式，即以善恶评价的方式对社会生活的反映。从道德的功能来看，它是以善恶评价的方式调整个人之间、个人与社会之间相互关系的规范和准则，通过人们的意识过程（思维、情感、意志等等的心理过程）才能形成。道德不是由国家制定的，也不是靠任何专门机关强制执行的，而是由社会约定俗成，依靠社会舆论、传统习俗和人们间内心信念来维持的。在社会治安综合治理中，要“标本兼治”。从某种意义上讲，“法治”侧重于治标，而“德治”则对治本有着更为实质的作用。

道德在社会治安综合治理中能产生强大社会控制力。其社会控制形式主要体现为对不道德者所产生的重大压力。法治社会强调通过法律对社会进行控制，但法律控制通常也只是涉及人的行为自由或物质损失，而道德的强制力却能深入内心，对不道德者进行心灵上的惩罚，甚至折磨。道德同样还能强有力地约束国家权力。公众舆论对非正义行为的口诛笔伐，现代传媒的频频曝光，足以使恶行者丧胆，缺德者下台。国家权力的履行和政府官员工作的开展，除了必须有合法的依据，还需要有道义的基础，要有社会舆论的支持。

3.提高社会治安综合治理执法质量，为德治作坚实后盾

在社会治安综合治理工作中一定要公正严明地执法，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，树立法律的权威性和严肃性，这是进行道德建设，加强道德自律的重要保障。目前严峻的公民道德现状与物质文明发展的需要之间，确实存在着很大差距。道德建设不仅仅是公民个人提高道德修养的事，同时也直接关系到社会主义精神文明建设能否顺利进行，经济能否持续发展的大事。现实生活中仍然存在着大量不道德的事实，如落水者向岸上人群求救，围观者竟无动于衷，病人生命垂危却因交费不足而被医院拒之门外，等等。这些极端的个人主义行为得不到有力的制裁，势必给社会道德风尚带来极为恶劣的负面影响。所以，在社会治安综合治理工作中，一定要进一步健全经济的、法律的、行政的等强制手段，坚决与不道德的行为作斗争，从而保障道德建设顺利进行。

当然以上仅是实现社会治安综合治理法治化的内部条件，作为整个社会大系统中的一个子系统，社会治安综合治理的实现是需要以良好的社会法治环境为外在条件的。很难想象在一个非法治的社会中会有一块法治的绿洲，从这个意义上说，社会治安综合治理的法治化并不是仅仅立几部法律，作几次法治宣传就可以一蹴而就的，而是随着整个社会法治化水平的不断提高而逐步实现的。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]宋涛:《和谐视野下社会治安综合治理的对策分析》，《科技信息》，2010年第17期，第417页。

[3]高家林:《新形势下社会治安综合治理的法治化思考》，中国知网www.cnki.net。

[4]我县社会治安综合治理工作的现状、问题及对策》，仙居人大网www.xjrd.gov.cn，于2011年2月23日访问。

[5]张超:《探索长治久安之路——社会治安综合治理的梳理与展望》，《河南公安高等专科学校学报》，第2期。

[6]《关于我区社会治安综合治理工作有关问题及建议》，http://www.zhoucun.gov.cn，于2011年2月23日访问。

[7]王振生:《论基层社会治安综合治理改革的理论基础及其理念的创新》，《安阳师范学院学报》，第41页。

[8]高永宏:《青海省社会治安综合治理工作法制化问题探析》，《攀登》，2005年第2期，第112页。

[9]郑传林:《社会治安综合治理国家立法问题的几点思考》，中国知网www.cnki.net。

[10]邢江坤:《社会治安综合治理法制化的前景展望》，《法制与社会》，2010年5月，第163页。

[11]冯新华:《社会治安综合治理立法探要》，《湖北公安高等专科院校学报》，2000年第2期，第64页。

[12]吴强:《社会治安综合治理法治化研究》，中国知网www.cnki.net。

[13]包剑英，郭长征:《论社会治安综合治理中的德治与法治》，《新疆公安司法管理干部学院学报》，2000年第1期，第12页。

[14]高家林:《新形势下社会治安综合治理的法治化思考》，中国知网www.cnki.net。