政府购买综治服务制度化研究

杨鸿台^[1]

《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》“第十一章促进和谐有序的社会管理”中指出:“健全社会工作发展保障体系，完善政府购买社会工作服务制度，推行项目化、契约化的运作机制。”^[2]通过建立健全政府向社会组织购买服务的机制，将应该和能够转交的综治事务交由社会组织承担，让社会组织成为综治的服务提供者和重要载体，以社会合力共同促进平安建设，这是社会治安综合治理工作从管控型向服务型转变的创新举措和发展方向。

一、“可购买性综治服务”与“非购买性综治服务”的区别

公共管理理论认为:社会管理、公共管理、公共服务、社会服务四者既有相同点，又有所区别:社会管理是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用。公共管理是对公共事务的管理，目前现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。公共服务包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。社会服务狭义指直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务；广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。

由上可见，综治服务与综治管理可以统称为“服务型社会治安综合治理”，但是两者的区别在于:综治服务一般为“可购买性综治服务”，它包括与治安有关的公共服务和社会服务；而综治管理则一般为“非购买性综治服务”，它包括与治安有关的社会管理和公共管理。

二、“可购买综治服务项目”的确定

周永康指出:“要结合制定“十二五”规划，确定一批社会管理服务项目，纳入经济社会发展总体规划和本地区本部门整体工作部署。要抓好社会管理创新综合试点，及时总结基层行之有效的做法和经验，健全社会管理的组织领导体制和协作配合、督促检查、考核奖惩机制，形成齐抓共管合力，确保创新社会管理的各项部署落到实处。^[3]

可购买综治服务项目是一种包括纯公共物品、准公共物品和私人物品的混合型公共物品形态。治安服务主要由政府提供，但也不排斥非政府的供给，政府性治安供给与市场性治安供给并行的二元供给格局，是英美国家的发展潮流，也是我国警务改革的一个方向。从经济学和制度理论的双重视角，客观、深入地把握可购买综治服务的运行规律，有效改善社会治安供需关系，从而为公众提供更多更好的社会治安物品。^[4]

所谓纯公共物品的“治安”，可称为“公共治安服务”从广义上分析，包括四个层面的涵义:一是指社会治安秩序，二是指社会治安状况，三是指社会治安问题，四是指治安工作本身。

所谓准公共物品的“治安”，可称为“混合治安服务”，它既具有私人产品的特性，又具有公共产品的特性。这类服务可以通过收费来低成本地实现社区排他性消费，如住宅小区的物业安全管理服务、大学校园、单位内部的安全保卫服务、沿街商户为提高安全防范能力聘请保安人员为其提供治安巡逻等治安服务，其受益人是相对固定的。

所谓私人物品的“治安”，可称为“私人治安服务”，指只为特定企事业单位、个人提供治安产品，它是一种典型的私人物品。如保安服务公司的服务范围只限于签约服务的企事业单位，为其提供治安巡逻、守护、押运等治安服务，而对其他企事业单位则没有提供治安服务的义务。如保安服务、私人保镖、私人调查（侦探）行业等，都属于私人治安服务。

从理论上说，综治服务应有不同的供给模式:一是综治服务的政府供给模式；二是治安服务的市场供给模式；三是综治服务的合作供给模式。也就是说，市场经济并非要求将所有公共物品付诸购买方式，如政府部门统一供给，这类在消费上具有非竞争性和非排他性；对准公共物品，则应充分发挥政府、企业和社会组织等方面的积极性，采取灵活多样的供给方式，这种物品既可分别由公共部门或私人部门来供给。为了提高公共物品供给的效率，应在公共物品的提供上引入竞争机制，将部分公共物品的生产向社会开放，以契约的方式引入多元生产主体营造一个竞争的局面，以提高公共物品供给的效率。

三、目前上海地区购买综治服务存在的若干问题

1.传统思维和认识偏差导致购买公共服务项目的动力不足

由于传统思维和认识上的偏差，目前存在公共服务由政府提供，就得由政府来生产的认识误区；或者从部门利益出发，在传统思维的影响下，每当增加新的公共服务任务时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，追加开支，其结果是使政府周而复始地陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，难以实现行政绩效目标。

2.购买公共服务项目规模小且覆盖面窄

目前政府购买公共服务没有明确的项目范围、职责分工、运行模式、监管手段和评估机制。同时，政府购买服务还没纳入公共财政，所需资金没有固定来源。所以政府购买公共服务的金额占预算支出的比重很少，规模明显偏小。此外，政府购买服务的涉及面还远未覆盖社区和民间组织自治、公共事业民营化、政府物业经营等许多方面，在品种和质量上较为单一。

3.社会组织缺乏认购公共服务项目的竞争力

目前社会组织受准入和监管制度改革滞后的制约，生长发育缓慢、功能作用不明显，自主性、自治性和服务性能力较弱，缺乏成熟的运作能力和可靠的竞争实力。而社会组织自身方面存在专业人员缺乏和社会公信力不足等弱点，也使其在许多公共服务项目的实施中缺乏竞争力。

4.政府购买公共服务项目存在不确定性

目前，政府部门和社会组织在购买服务项目时形成“政强社弱”的买卖关系，政府购买公共服务往往以周期性项目制形式出现，一个项目周期做完了，若是政府相关部门不再继续购买该项目，社会组织提供的该项服务就只能戛然而止，且目前政府部门采购社会组织提供的服务还往往掣肘于部门积极性的有无、领导注意力转移等因素，“有的部门出于行政惯性喜欢大包大揽，宁愿另开部门，也不愿将工作交付社会组织”。^[5]

5.购买公共服务项目资金没有全部纳入公共财政体制

上海应建立购买公共服务的预算管理制度，将政府购买公共服务纳入政府采购的范畴。由于目前没有一套靠得住的“游戏规则”，政府购买公共服务的随意性行为往往使社会组织无所适从。如浦东三林地区一个为外来人员提供服务的社会组织填补了缺失的服务，效果不错，虽然合同签了，项目也做了大半年，但是合同上约定的政府购买公共服务的款项却迟迟未到账；为了把公共服务做下去，该社会组织只好想尽办法从别处挪钱。资金不到位的背后是制度的缺失。目前，仅有浦东新区等少数几个区建立了购买公共服务的预算管理制度，但在多数区县，这项制度尚无踪影。有的政府部门购买公共服务，是急于把‘难啃的硬骨头’交给社会组织；但为了减少支出，他们会把价格压到最低。资金给得少，社会组织的服务质量也难上得去。只有将购买服务的专项资金纳入公共财政体制，处在权力机关的有力监督之下，资金使用的正当性与合法性才具有切实保证。^[6]

6.缺乏政府向社会组织购买公共服务的法律法规

同西方发达国家相比，我国政府购买社会组织提供的公共服务尚处于起步阶段，没有形成完善的制度化保障机制，主要表现在:

第一，缺乏相关的法律法规。目前，与政府购买社会组织服务有关的法律是《中华人民共和国政府采购法》。该法没有将服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织。社会组织不具备公共服务的主体资质。法律、法规的缺失，导致地方政府往往用红头文件来布置工作，不仅效力低，而且随意性很大。

第二，政府购买社会组织服务缺少完整、系统、具体、明确的制度规范。已有的法律法规对购买综治服务项目的规定只是偶有涉及，且规定较为原则、操作性不强。所谓购买服务的制度化，就是对服务供求双方的行为要有清晰约定，以保障这种行为的可重复性。必须解决以下问题:购买主体与客体关系定位科学；购买内容与范围确定；购买方式及其限定条件清晰；购买效果评价标准明确；购买行为发生纠纷后的救济途径畅通。显然，我国政府购买社会组织服务还远未做到这一点。如今年年初出台的《上海市社会治安综合治理条例》，分别在第二十七条“开展社区矫正的相关工作”、第二十八条“关于安置帮教工作和对吸毒人员的帮助、教育工作”中规定:这两项工作“应当通过政府购买服务的方式”，以及在第三十二条规定“各级人民政府可以通过购买服务等方式委托相关社会组织开展工作”。该条例作为地方性法规作出的购买服务规定，只具有一定程度的可操作性，但是需要专门制定或通过细化有关规定，明确与购买服务有关的服务主体（相关的各种社会组织）、服务项目（如社会帮教组织、物业等）、买卖双方的权利义务、卖方检查监督等具体内容。

四、《上海市政府购买综治服务条例》的立法建议

在2011年3月召开的全国两会期间，上海市人大常委会主任刘云耕指出，上海将围绕更好解决民生问题和加强社会建设，加紧制订和修改一批地方性法规，规范和保障社会的管理和社会的和谐。“现在我们的地方性法规一共有147件，其中74%都是经济领域和城市建设类立法。而关于公共服务领域的，只占12%，这是非常低的。中央要求加强社会管理科学化的研究，从这方面来看，我们社会领域立法是远远不够的，所以，今后这也会成为我们地方立法的重点”。^[7]此前的2008年5月28日，陈铁迪等10位代表在上海市人大十三届常委会第三次会议上提出:建议市人大常委会制定《上海市政府购买服务条例》，该建议被列为该次会议的第90号提案。据此，笔者提出《政府购买综治服务条例》的具体立法建议，通过运用政府购买综治服务的制度化手段，全面保障和促进政府购买综治服务项目的健康运作和良性发展。

1.关于政府采购综治服务的范围

建议条例作出有关适用范围的规定，除政府根本性职能以及法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行的综治职能外，其他综治职能均可以向社会组织购买。其具体范围包括:一是综治管理与协调职能:包括社会组织的行业综治标准、行规行约的制定，行业准入资质资格、行业领域学术和科技成果评审等。二是综治事务管理与服务职能:包括法律服务、治安宣传教育、综治服务人员专业培训、社区综治事务、公益服务等。三是综治技术服务与市场监督职能:包括统计分析、资产项目评估，行业内重大投资论证以及项目的责任监督等。

2.关于政府采购当事人

建议条例明确集中综治服务采购机构的性质、主要职责和应具备的条件，以及其他政府采购代理机构的性质和资格认定制度；规定可以根据政府采购项目实际需要，设立部门集中采购专门机构；规定可以对供应商实行资格预审制度，供应商可以联合体形式参加政府采购等。

3.关于政府购买模式

建议条例吸取国内外购买服务模式的经验和做法，作出可供选择的可操作性强的具体购买模式。目前较为常见的政府购买模式有政府转移和委托模式、政府采购模式、政府资助模式等。(www.daowen.com)

4.政府转移和委托模式

该模式具体可分为两类:一是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项；二是政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的综治职能和工作事项。

5.政府采购模式

该模式的具体做法是:（1）引入竞争性谈判的方式；（2）社会组织按照所属领域及数量划分为若干大项目和标段，由全市具备资质的注册社会组织选择竞标；（3）由采购人代表与专家库中随机抽选的社工、财务、法律等方面专家一同组成评标委员会；（4）评标采用综合评分法。

6.政府资助模式

在政府不足以包揽供给的现实面前，可借鉴深圳、香港等地的补贴制、服务券制、项目制等多种资助模式。第一，补贴制:按照“公办民营、民办公助、政府出钱购买服务”的思路，大力扶持发展社会组织，扩大供给，提升水平。第二，服务券制:政府通过服务券直接将资助额转到服务机构，确保资助款用于专项服务和扶持服务机构发展。第三，项目制:政府通过各种形式，向全社会征集评选优秀公益服务项目，滚动式发掘并直接资助优秀综治服务项目，构建政府与民间互动、社会广泛参与和监督的公益发展机制，推动综治项目管理社会化。^[8]

7.关于政府采购程序

建议条例为切实降低社会组织参加政府采购的门槛，针对目前政府采购保证金管理比较混乱的状况，应对投标保证金制度进行规范；规定政府采购评审专家库制度，明确专家评审的原则、权利、义务等。

8.关于政府采购合同

建议条例规定适用政府采购优惠政策的采购项目不得采取分包方式履行合同，政府采购合同中不得包括赠品和回扣，采购人和供应商拒签合同的处理方式以及采购资金支付方式等内容。此外，还应对供应商的质疑与投诉、监管部门的监督检查，以及采购人、采购代理机构、供应商的违法行为应承担的法律责任等作出规定。

9.关于公共财政预算

建议条例规定建立购买综治服务的预算管理制度，将政府购买综治服务纳入政府采购的范畴，在公共财政预算中新增“购买公共服务”的科目，设立公共财政支持社会组织的综治专项财政预算，及时转入财政固定项目列支；其次要规范购买程序，制定出可操作的购买公共服务操作方法。作为买方，政府部门只需制定好的方针政策、规则和标准，监管社会组织生产高质量的综治服务，完善使用公益金和财政资金的使用界限及衔接机制。

10.关于受托组织资格条件

接受政府委托提供综治服务的社会组织应当具备以下条件:1.具有独立承担法律责任的能力；2.具备提供政府购买所必需设备和专业技术人员，行业管理部门有具体专业资质要求的，应具备相应的资质要求；3.具有相应的社会组织评估等级；4.具有健全的财务会计制度；5.参与政府购买公共服务项目前三年内无重大违法违纪行为，社会信誉良好；6.市政府确定的其他条件。

11.关于服务项目的监管评估

建议条例规定建立多元、公正、科学的综治服务评估制度体系，该体系包括评估主体、评估内容、评估标准、评估方式和评估结果使用规定。评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果。建立各项服务的细致的、合理的评估指标体系。评估标准。评估标准主要包括服务供应方的资质标准、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由政府主管部门根据服务领域特点分别确定。评估方式分为事前、事中和事后三种:事前方式采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者；事中方式采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的方式评估，以保证组织自身按照协议规定及行业规章制度进行运作；事后方式依照合同要求和评估标准对购买的服务事项实施情况评估。评估结果使用要求建立基于评估效果的约束激励机制，对于评估结果优秀或差的社会组织，分别给予一定形式的经费资助等奖励形式或有权要求其限期改善服务、中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的取消其从事公共服务的资格。^[9]

12.关于财务监管制度

社会组织提供综治服务的资金来源于公共财政，必须对资金使用情况进行必要的监督管理。在财务管理方面，应为受资助组织订立明确的会计账目及记录、财务申报及内部控制的基本要求。社会组织必须具备符合规定的财务内部监督机制，必须由具有合法资质的会计师或者审计师机构做出独立的财务报告。

13.关于信息公开制度

规定建立政府购买综治服务信息公开制度。一是扩大信息公开范围。不仅要公开购买综治服务的项目、标准、预算等信息，还要公开综治服务质量、服务内容、资金使用、人员配置等信息，使公众更充分的行使知情权、选择权。二是扩大信息公开主体。明确将受政府资助提供综治服务的社会组织列为信息公开主体，社会组织应当公开其提供综治服务情况、资金使用情况等信息。三是改革信息公开方式。建立信息公开形式多样化体系，采取灵活多样的公开形式，搭建网络平台，举办听证会、论证会、交流会、信息发布会等多种形式。

14.关于综治服务提供者的优惠条件

建议条例一是作出关于综治服务提供者的非盈利社会组织免于征税的优惠条件，通过民政局（管理社团部门）把费用直接“转交”到社会组织手中的规定。二是规定允许非盈利性组织进入综治服务领域，政府购买综治服务应向不同类型的综治服务提供者开放并公开竞争。^[10]三是提供加快社会组织自身发育成熟速度的制度化保障，理顺管理体制不顺、经费透明度不够、服务项目不全、专业服务性不强等问题，明晰政府行政管理与社会组织的各自职责，明确社会组织的法人地位、自主管理权、薪酬标准、自主用工制度，建立综治服务项目的人均投入标准，公开项目及预算，建立社会组织遴选制度，促进各类社会组织向专业化发展。^[11]

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《解放日报》2011年1月24日。

[3]《周永康在蓉出席全国社会治安综合治理工作会议》，新华社2010年6月21日。

[4]胡建刚:《“治安”作为公共物品的新制度经济学分析》，《特区经济》2009年6月。

[5]刘力源:《公共服务能否视作“政府采购”》，《文汇报》2011年1月21日。

[6]同上。

[7]吴飞:《刘云耕谈上海地方立法称未来将偏重于服务民生》，《解放日报》2011年3月12日。

[8]马宏:《政府向社会组织购买服务问题及对策研究》，《民政论坛》2010年11月19日。

[9]马宏:《政府向社会组织购买服务问题及对策研究》，《民政论坛》2010年11月19日14:41。

[10]钱蓓:《“何不干脆减免税收”？》《文汇报》2011年1月21日。

[11]民进上海市委:《为优化城市管理献策建言——市政协十一届四次会议大会发言摘要（一）》，《文汇报》2011年1月18日。