社会管理创新中司法建议工作的理论探讨与实务论证
——以上海法院的实践为视角

王秋良　杨颖　刘金妫^[1]

改革开放以来，我国经济社会发展迅猛，生产力水平有了极大提高，但与经济建设相比，社会建设并不同步，社会管理的方式、手段以及作风等方面还存在不小的问题，由此也引发很多社会矛盾和问题。推进社会管理创新，是适应我国社会结构和利益格局发生深刻变化的必然要求，也是中央确定的政法工作三项重点之一，更是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要措施。法院作为化解纠纷的重要主体，在社会管理创新中要找准切入口，通过案件的审理或执行，发现社会管理方面存在的漏洞，有针对性地提出司法建议，有效促进有关单位和个人及时创新举措、堵塞漏洞，从源头上避免矛盾的发生，有效服务经济社会发展。从这一角度而言，司法建议工作，契合了转型时期社会管理创新的客观需求，成为法院创新社会管理的重要方式，也是预防或减少社会矛盾的有效手段。

一、厘清与解读:司法建议的内涵与定位

“司法建议是一个有中国特色的制度”，有的学者指出，“我去过一些国家，几乎没有听说过有中国这种司法建议制度的。”^[2]

1.司法建议的历史沿革

早在春秋时代，官吏的判词不仅要说明案件原委，进行法律和道德评价，还要跳出案件本身，对争诉者以后的经济生活作出说明。这种融国法、天理和人情于一体的裁判文书，发挥定分之争作用的同时，还起到教育和预防纠纷的功能，成为司法建议工作的雏形和根源。新中国成立后，司法体制有了很大的改革，有老法官回忆，“在20世纪60年代时，司法建议已是一项成熟的制度了。”^[3]随后，我国90年代颁布的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，在立法上明确司法建议的适用情形:一是民事诉讼中，相关单位妨碍调查或执行时；二是行政机关在执行中拒绝履行判决、裁定时。这种限定性适用的规定，限制了司法建议在消除隐患，预防社会冲突优势的发挥，因而，2007年3月最高人民法院下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下简称《通知》），规定司法建议全面适用于各类问题和各单位，并明确要求各级法院将司法建议工作作为一项重要工作来抓。在这一背景下，司法建议工作得以迅速推进。

2.司法建议的界定与定位

从纯粹语义上分析，司法建议应理解为司法机关发出的建议，包括检察机关和法院，但是根据我国法律的规定，司法建议专指法院制作的建议，而检察机关提出的意见称为检察建议。只要法院在行使审判权过程中，发现相关主体在管理、制度以及行为上存在问题，如不改正，可能再次发生时，法院都可以对该主体提出建议，包括案件当事人和案外人，如监管部门、社会团体等。因而，司法建议一般作如下界定:

司法建议是指法院在审判、执行中发现与案件有关但不属于法院应解决的问题时，针对该类问题进行调研，并及时向相关单位或个人提出合理化的建议。^[4]

由于司法建议的制定权并不是司法权的固有内容，而是司法权的拓展，学界和实务界对司法建议的非强制性达成共识。因而，法院提出有针对性的建议没有法律强制力，只是参考性，被建议单位有权自主决定是否接受。这与裁判文书的性质不同，两者的制作主体虽然均为法院，但后者具有拘束力，而前者只是参考性质，没有强制约束力。

二、阐释与论证:司法建议工作促进社会管理创新的正当性与合理性

1.降低社会管理成本:信息不对称与交易成本的关系

信息不对称理论是指市场活动中，各方占有的信息不对等，拥有信息较多的一方处于优势地位，而掌握信息较少的一方则处于劣势。^[5]信息不充分的情况下，人们在行动前会面临许多不确定的因素，为了减少不确定不得不耗费一定的成本，因而信息的不对称必然导致交易成本的增加。

当法官审理案件发现问题时，假设法官并不提出相应的司法建议，问题未得以及时解决致使类似纠纷可能再次发生，由此产生的交易成本主要分为两部分:法院和当事人的成本，前者一般是指审判和执行成本，后者主要包括诉讼成本、诉讼带来的经营损失和问题导致的经营损失。由此可以发现，在这种情况下，交易成本的内容较多、总量较高。反之，如果法官针对问题及时提出司法建议，积极落实整改，避免纠纷的再次发生，那么所耗费的成本较低，主要表现为整改成本和法院的制作司法建议、追踪回访的成本，而且问题的解决有利于长远发展。上海法院制发的诸多司法建议正印证这一点。例如，上海市国有资产监督管理委员收到司法建议后，针对国有大中型企业在诉讼中存在经营管理风险隐患的问题，及时进行典型案例教育，并责令整改，增强法律风险防范意识。上海永大电梯设备有限公司在落实司法建议内容中，解决了常年困扰的诉讼多、经营管理难等问题。

因而，在一般意义上，司法建议是一种降低社会管理成本的有效方式，也是信息经济学理论的应有之义。^[6]

2.法院功能的拓展定位:能动司法理念

法院是解决纠纷的重要主体，从其诞生以来，就承担着裁判的重要职能。随着经济社会的发展，政治民主的加强，法治国家的建设，法院的功能也相应发生了变化。除了固有的纠纷解决功能外，现代法院还具备以基础功能的存在和运行为前提的延伸性功能，包括社会控制、权力制约、公共政策制定、法律解释等。^[7]法院功能的多元化是社会分工日益细化的必然，也是对社会纠纷日益增多的回应，更是能动司法的必然体现。能动司法是指司法应最大限度地发挥主观能动性，积极地化解社会矛盾，主动服务转型时期社会经济发展。这并不是背离被动司法原则，而是从不同角度阐释法院的功能，两者共同作用于审判权的运行，目的均在于最大限度地化解矛盾纠纷，维护当事人的合法权益。

为了有效发挥法院源头上避免社会矛盾发生的现代化功能，法官通过发现和剖析案件反映的问题，提出有针对性的意见和建议，协力化解矛盾不失为很好的方式。例如，针对上海法院制发的司法建议，同济大学积极整改、加强管理、弥补漏洞；中国保监会上海监管局加大监管力度，改善理赔环境，并及时处理出庭率低的问题；上海市食品药品监督管理局认真学习，规范调查取证、自由裁量等行为。

三、现实与困境:社会管理创新中司法建议工作的实证考察

自《通知》）施行以来，全国各级法院围绕这项工作展开积极的探索。上海、浙江、北京高院先后制定相应的工作规范，并积极开展司法建议工作。以上海法院为例^[8]，颁布《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》（以下简称《若干规定》），建立司法建议网上信息库，通过制度保障和技术支持，迅速推进该项工作，综合效应进一步凸显，不仅工作程序趋于严谨，而且数量和质量有了大幅提高。2008年，上海法院发布的司法建议仅为124份，2009年猛增至329份，2010年为511份，涨幅均较为明显。司法建议总量的提高，在一定程度上拓宽法院参与社会管理的广度和深度，也有力推进社会管理创新。然而，纯粹数量的增加并不是司法建议工作的终极追求，而是建议的采纳与落实。这方面的不足恰恰是当前司法建议工作面临的困境，也是非强制性司法建议与生俱来的难点。

（一）现实困境:司法建议采纳率情况尚不理想

司法建议的内容虽与案件有联系，但不属于法院依法裁判的事项，因而不具有法律强制力，被建议单位有权自主决定是否采纳。2008年，上海法院司法建议的采纳率仅为45.1%。在全市各级法院的高度重视和努力下，2009年和2010年，该项数据分别提高到67.8%和70.0%。

虽然上海法院司法建议采纳率呈现逐年递增的态势，但是我们也应当看到2010年的增幅较2009年同期相比，有减缓的趋势，而且就总体情况而言尚不理想，还有将近三成的司法建议尚未得到采纳。再者，不同类型案件、不同类型被建议对象以及不同法院之间的采纳率也存在明显差异，以2010年的为例，民事类司法建议采纳率最低，仅为55.8%，知产类司法建议采纳率最高，为90%；有的法院采纳率高达100%，而有的仅为43%。

尽管被建议单位采纳司法建议并不等同于落实建议或整改问题，但是两者间有着密切的联系。按照时间顺序，被建议单位往往是先向法院反馈司法建议的采纳情况，然后制定具体的整改方案，解决实际问题。只有采纳建议，才有可能按照建议的内容进行整改。由于整改是被建议单位内部的具体工作，外界不易得知，而是否采纳是被建议单位向法院反馈时的具体态度，客观而明晰，因而，采纳率在一定程度可以反映司法建议的社会效果。当前，司法建议采纳率尚不理想，这是困扰此项工作发展的瓶颈问题，同时也表明司法建议的功能尚未得到有效发挥。

（二）破解难题:司法建议采纳率尚不理想的原因分析

1.立法层面

（1）现行法律未全面规定司法建议制度。当前有关司法建议的法律仅《行政诉讼法》第65条和《民事诉讼法》第103条，且将司法建议的适用范围限定在行政、民事案件的特殊情形。尽管《通知》明确司法建议全面适用于各类问题和各单位，但是《通知》在性质并不是法律，而且并未就司法建议制度作出全面规定。

（2）目前尚无监督落实司法建议的配套制度。人大、上级单位或行业协会组织等如何监督被建议的行政机关、企事业单位或行业团体落实司法建议，这在当前并没有相关的规范。

2.司法层面

（1）司法建议质量有待提高。建议的内容要有针对性、可行性和严谨性，这是司法建议是否被采纳的关键。然而，实务中有的司法建议偏重“加强财务制度的管理”、“加强教育力度”等宏观内容，缺少具体的建议；有的对案情着墨过多，没有直击要害，内容冗长；有的甚至直接要求被建议的行政机关给予某单位罚款，导致行政权与司法权关系的混乱。

（2）法院各部门以及上下级法院孤军奋战，协同不足。司法建议是系统工作，但实践中，法院内部以及各法院之间缺少合作与联动。一般由业务部门负责发现问题、调研、制作、发送、跟踪的所有工作，职能部门主要承担司法建议的整理和评析。这种孤军奋战的工作方式，不仅不能充分发挥各部门的优势，也导致司法建议质量不高，以及高层次司法建议数量匮乏，如综合性司法建议和审判白皮书。

（3）部分工作不够细致。一是事前调研不足。发出司法建议之前，往往缺少沟通和调研的环节，提出的对策多是凭借书面材料和主观判断，使得建议的内容往往缺乏可行性。二是事后跟踪落实不够。司法建议发布后，对跟踪落实的重要性认识不足。普遍存在发出建议则宣告工作结束的误区，较少关注反馈及采纳情况。

（4）送达存在疏漏。有的被建议单位反映未收到司法建议，可能实务中确实存在送达疏漏的情况。由于寄送司法建议前一般按照案件的送达地址寄出，而往往未与被建议单位联系，核对准确的地址和收件者。当搬迁等原因导致送达地址与被建议单位联系地址不一致时，司法建议则无法准确送达。

3.被建议单位层面

（1）认识错误。有的被建议单位认识存在误区，以为司法建议针对的是有错误的单位，如果反馈或采纳，就变相地承认自身存在错误，有的单位甚至将其视为工作差错的情况予以记录。

（2）抵触情绪。部分被建议单位有抵触情绪，它们往往是案件的败诉方，对法院工作一般不予配合，甚至采取拖延手段或不予表态。

（3）下落不明。司法建议发出后，少数被建议单位因搬迁、联系方式变更未及时告知，导致法院无从得知其具体去向，难以取得联系。有的甚至注销主体资格，司法建议失去落实的意义。

4.社会环境层面

抄送单位的监督作用未得以体现。司法建议的抄送单位往往是被建议单位的上级主管单位，希望其协助落实，但是抄送单位大多都没有引起足够重视。(www.daowen.com)

四、突破与应对:司法建议工作进一步促进社会管理创新的完善对策

司法建议工作是一项系统工程，正如社会管理创新，需要整合资源，共同推进。就外部而言，要充分发挥法院、政府、人大、行业协会等多方优势；就内部而言，要积极调动业务部门、职能部门等各方力量，在理念、法律制度、工作机制与程序、配套规范上加以改进与完善，使其进一步制度化、规范化、科学化，从而发挥司法建议应有的功能。

（一）更新理念，从思想意识层面进一步提高对司法建议工作的认识

理念是一切行动的指挥棒，要在理念上进一步深化认识，增强对司法建议价值和实践的认同感。主要包括以下三点:

1.拓宽视野，树立积极参与社会管理创新理念。司法建议是法院参与社会管理的有效手段。为了提升司法建议的采纳率和社会认可度，必须拓宽思路，不仅要从法律角度提出对策，还应掌握企业管理学等常识和方法。

2.走出两个误区，树立能动司法理念。实践中，有的认为司法建议空洞无用，制发数量极少；有的单纯追求司法建议发送数量应付考核，不注重质量和社会效果，这是认识上的误区。要树立能动司法理念，密切关注各类可能危及经济社会发展的风险，敏锐捕捉问题，提出有针对性的意见，主动服务大局。

3.摒弃孤军奋战思想，树立联动与合作理念。业务部门、职能部门以及上下级法院之间，要加强联系与沟通，在调研、制发、宣传环节通力合作，共同推进。

（二）健全规范，从法律制度层面确实保证司法建议工作得到有力推进

1.全国性立法层面。第一，建议在我国《刑事诉讼法》中增设法院的司法建议权，与《行政诉讼法》和《民事诉讼法》司法建议权并列。第二，制发司法建议应是法院常规性工作之一，建议在三大诉讼法的总则或专章予以规定。第三，细化司法建议制度的具体内容，包括定位、适用范围、内容、形式、性质、时限和程序等。

2.地方立法层面。今年，上海市人大常委会将行政机关办理司法建议的情况纳入检查工作范围。人大的监督机制极大地推动行政机关落实司法建议，有效提升了依法行政能力和社会管理水平，增进了法院与行政机关的良性互动。这种督促方式应形成长效机制，以地方性法规的形式巩固成果。

（三）完善机制，从机制操作层面进一步提高司法建议工作的质量和效果

工作机制和工作程序是相互交融，相辅相成的。机制要通过程序来体现，程序是机制内容的运行。在司法建议的工作机制上，要有效整合资源，形成合力，建立问题的发现机制、调研机制、解决机制和管理机制。在司法建议的具体工作流程上，要设计科学，体现为发出司法建议前、制作司法建议时、发出司法建议后三个环节。为清晰反映法院司法建议工作情况，本文以程序为主线，机制为内容，分析如下。

1.事前整合资源，找准问题，深入调研

一是依托案件，多方思考，找准问题。业务庭法官在案件审理中要勤于思考，巧于捕捉相关工作单位的漏洞或制度缺陷，但这不仅仅是业务部门的工作，立案庭、诉调对接中心也要强化司法建议意识，积极思考，移交案件时，及时提醒发现的问题。

二是通力合作，多方参与，深入调研。找准问题后，要做好调研工作。案件的承办人员是调研的主要参与人，除此之外，还应整合合议庭成员、调研员、研究室成员等多方力量，通力协作，共同深入开展调研，促使司法建议的内容更全面、更科学。特别是综合性司法建议和审判白皮书的制作，不仅需要部门之间的配合，还需要上下级法院间的联动和合作。

2.事中集思广益，提出对策，规范书写

一是要集众人智慧，分析问题的解决对策。司法建议重在合理与可行的对策，而法官对企业内部管理、行业领域的等非法律问题，囿于专业的限制，可能并不非常熟悉，提出的对策可能实际中操作性不强，影响了司法建议的质量和效果。因而，可以尝试借助各类专业人才，如人民陪审员、咨询专家的知识优势，共同商讨对策。

二是要找准角度，规范书写。司法建议的制作要遵循严肃性、规范性、针对性和实效性的原则，找准切入点，分析问题要条理清楚，文字要精炼、规范、严谨和无偏见。

三是要核对地址，确保准确送达。法官在发出司法建议前应当联系被建议单位，获知邮寄地址和收信人，通过准确的邮寄信息向其送达，避免因地址变更、收信人不详等原因而没有送达。

3.事后跟踪回访，对接法宣，加强综合管理

一是要适时了解，定期跟踪回访。司法建议发送后，制作司法建议的承办人员要适时向被建议单位了解落实情况，做好记录。3个月后仍未有反馈意见，可要求提供反馈意见。对于拖延、逾期不反馈、整改不积极或不到位的单位，应将情况及时反映给主管部门或上级领导机关，并将督促情况输入信息库。

二是要与法宣对接，扩大影响。司法建议的制发部门要加强与法宣部门的联系，及时提供好的司法建议。法宣部门要及时宣传报道好建议、好做法、好成效。

三是由专门部门统筹，加强综合管理。司法建议是一项综合性工作，需要建立专门部门统筹，其他部门配合的管理机制。指派专人定期或不定期抽查本院输入司法建议信息库的信息，分类评析，及时总结。对发现信息输入有差错的，督促及时更正；对好的司法建议，也可与法宣部门联系，加强宣传。

（四）多措并举，从配套机制层面进一步提升司法建议的社会接受度和管理水平

1.加强法制宣传。借助媒体的力量，积极宣传司法建议好的成效和积极意义，消除被建议单位接受司法建议则变相承认错误的顾虑；通过举行多种形式的座谈会或沟通会，与企事业单位和行政机关进行定期或不定期交流，提升司法建议的接受度。

2.搭建两个制度性平台。司法建议制度的顺畅运行，单靠法院内部的努力是不够的，还应加强与外部的沟通与互动，促进理解，增强效果。一是搭建推动行政机关落实司法建议的平台。在这方面，有的地区已经开展有益的尝试。北京市昌平区尝试将区法院的司法建议纳入区社会治安综合治理工作考核范围，并由区综治办督查未有效落实的司法建议。^[9]探索法院与同级人大内司委、政府法制部门的联动机制，共同督促行政机关落实司法建议。二是搭建与行业组织、主管部门的沟通平台。针对问题较多的行业，如金融业、房地产经纪、律师业等，与其监管单位或行业组织建立长期的沟通机制和风险预警机制，借助各方力量堵塞漏洞，预防矛盾。

3.抓好网上司法建议信息库的建设。为实现司法建议工作的科学化运作，上海法院创设网上司法建议信息库。通过准确地将司法建议的发送对象、内容、反馈信息等及时输入信息库，全面体现每一份司法建议制作、发送、落实的整个过程。这为全市法院工作人员查询司法建议信息提供便利，也为归纳、清理、总结司法建议工作提供有利途径。各级法院应指定专人监督检查本院输入信息库的司法建议，如有差错，要及时纠正；如有问题，要及时反映。

4.建立科学的考评制度。科学合理的司法建议考评机制，可以激发法官发送司法建议的积极性。职能管理部门应定期开展司法建议工作的检查和考评，并将其纳入法官业绩档案管理。考评应当注重两点；一是标准不应单纯看数量，而应结合实效、注重质量；二是考核参考内容应结合反馈效果、落实整改情况、外部评价等情况，从整体上把握司法建议法律效果与社会效果。通过表彰先进，鞭策落后，进一步推进司法建议工作的发展。

【注释】

[1]作者单位:上海市原卢湾区人民法院。

[2]姜明安:《关于司法建议的认识》，载《人民日报》2007年3月20日。

[3]李郁:《司法建议的境遇不一该不该上升为强制行为》，载《法制日报》2010年7月15日。

[4]参见林莉红:《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2003年版，第233页。

[5]参见张维迎:《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社2004年版，第57页。

[6]本文关于信息不对称下交易成本的分析是基于一般情况讨论，即未解决的问题可能引起纠纷再次发生，当然还存在问题不会发生、整改成本极高等特殊情况，这些不属于本文研究的范畴。

[7]参见左卫民:《法院制度功能之比较研究》，载《现代法学》2001年第2期，第39页。

[8]本文所指的上海法院包括高、中、基层三级，以及海事、铁路共计28家法院。有关上海法院的数据均来自上海法院信息网的司法建议信息库。

[9]参见崔亮:《北京昌平:法院司法建议办理情况纳入社会综治考核范围》，载http://www.chinacourt.org/html/article/200711/05/273132.shtml，于2010年5月28日访问。