立足审判职能　积极主动作为强化自身建设　助推管理创新
——上海法院参与社会管理创新的实践与思考

上海市高级人民法院课题组^[1]

改革开放以来，我国进入了由传统社会向现代社会转型的重要历史时期。现代社会以市场化、法治化、信息化为其基本特征，加上“全球化”的外在影响，已经或正在给我国带来社会管理理念、主体、方式、方法的深刻变化，社会生活的多元、多样、多变，也对传统的社会管理模式提出了严峻的挑战，社会管理必须坚持与时俱进，社会管理创新势在必行。推进社会管理创新是全党、全社会的共同任务，对构建社会主义和谐社会、维护最广大人民群众的根本利益，实现国家的长治久安具有重大的战略意义。人民法院作为人民民主专政政权的重要组成部分，担负着化解社会矛盾、保障人民权益、维护社会稳定、促进社会和谐的重要职能，在推进社会管理创新的进程中，人民法院责无旁贷，立足审判职能，积极参与能动推进，已日益成为深化社会管理创新不可或缺的重要力量。

一、人民法院参与推动社会管理创新的必要性

（一）司法权参与社会管理是人类社会发展的普遍规律

根据马克思主义国家学说，国家是社会发展到一定阶段的产物，而国家的产生是基于社会管理的现实需求。早期的国家依赖其军队、法庭、监狱等国家机器，共同行使对社会的管理职权。随着生产力的发展，尤其是工业化以来，社会分工越来越细，为防止国家管理权的恣意和无度，分权制衡成为客观需要。因此，立法、行政、司法等专门的国家机构应运而生，它们分别以不同的方式履行各自对社会的管理职责。在当今时代，无论是东方的社会主义国家还是西方的资本主义国家，法院作为司法机关的主要代表，都是参与社会管理的重要主体，司法权作为国家权力的重要组成部分，在本质上是国家和社会管理不可或缺的极为重要环节。法院行使审判权，本身就是参与社会管理，每一项工作都是社会管理的重要组成部分。

（二）人民法院通过行使审判权参与社会管理创新是我国宪法、法律赋予的职责和权力

中国是人民民主专政的社会主义国家，人民法院根据宪法、法律规定行使审判权。从社会管理的角度看，人民司法不仅具有解决个案争端的功能，而且具有对社会行为进行引导、示范、评价、规制和教育的功能:司法审判在化解民事、行政案件当事人的权利义务纠纷、依法惩治刑事犯罪的同时，通过对法律秩序的维护，发挥着对社会主流价值观和行为模式的引导功能；司法功能不仅限于解决纠纷，个案裁决可以超出具体案件的范畴，对该纠纷所涉及的社会问题在解决思路和解决方式上必定会产生示范效应，从而为相关当事人自行协商解决纠纷提供思路和参照；通过司法审判对某种行为在法律上做出肯定或否定性评价，有助于强化社会的法制观念和规则意识，引导人们对司法公正和社会公平正义的认同，促进社会秩序的和谐与稳定。人民法院还通过司法解释、司法政策、案例指导等形式，运用法律解释、法律拟制、法律推理等法律技术，在丰富法律规范、确立行为规则、加强社会管理上，发挥着其他机关不可替代的作用。上述人民法院具有的管理社会的职能，既是宪法法律赋予的权力，也是其应当承担的法律责任。

（三）人民法院参与推进社会管理创新是时代发展的必然要求

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上深刻指出:“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。”作为审判机关，人民法院为党和国家工作大局服务是其应当承担的政治、法律和社会责任。建国六十年尤其是改革三十年以来，我国进入了由传统社会向现代社会转型的重要历史时期，社会管理的观念、模式变化激烈；当前既是发展的重要战略机遇期，又是社会矛盾凸显期，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。因此，推进社会管理创新是全党、全社会的共同任务，人民法院作为国家政权的重要组成部分，担负着化解社会矛盾、保障人民权益、维护社会稳定、促进社会和谐的重要责任，在推进社会管理创新的伟大进程中，人民法院必须充分发挥审判职能，能动司法，积极参与社会管理创新，这是时代发展的必然要求。

二、人民法院参与社会管理创新应遵循的基本原则及其功能定位

推进社会管理创新，是顺应我国转型时期社会治理方式变化的现实要求，也是建设社会主义法治国家的迫切需要。人民法院在推进社会管理创新中，既要定位准、措施实，有所为有所不为，又要在立足于法院本职的基础上，能动司法，与时俱进，处理好审判和推进社会管理创新的关系，强化司法审判的延伸功能和服务功能，不断增强工作的针对性和有效性，在解决矛盾纠纷、维护社会稳定的过程中，整合社会各类资源，努力实现社会管理创新的大发展

（一）人民法院参与社会管理创新的基本原则

1.依法原则。就是人民法院推进社会管理创新的一切举措都必须遵守实体法和程序法的规定，在现行法律框架范围内开展社会管理、进行改革创新，不能偏离现行政治架构和法律的规定另搞一套，必须按照宪法、法律、法规和法治规律办事，切实维护司法权威。

2.适度原则。就是人民法院在推进社会管理创新中既要积极有为，又要合理适度，既不缺位、不虚位，也不越位、不错位，决不能包揽、代行立法和行政机关的法定职责。执法办案是人民法院的第一要务，推进社会管理创新不能与人民法院固有职能相冲突。

3.公正原则。就是人民法院推进社会管理创新都应以是否维护了人民群众合法权益为出发点、是否促进了公正廉洁司法为归宿点，从而实现社会公平正义，提升司法公信力。公正是基础，公平是目的，公开是手段，社会管理创新的制度设置、运作程序和司法结果都应当以是否达到公正、公平、公开为参考标准，以是否达到政治效果、法律效果和社会效果的统一作为评价其成效的重要依据。

4.整合原则。就是人民法院在推进社会管理创新中要横向联系、纵向互动，形成合力。各级法院要发挥好在其本辖区内的审判或者指导职能，立足本职，处理好上下级法院关系，积极审理好各类案件，这本身就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。同时，人民法院参与社会管理创新不是一个封闭的、体内循环的过程，要树立多方参与、共同治理的理念，坚持党委领导、政府主导，发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的积极主动性和创造性，形成社会管理合力，尤其要协同公安、检察、司法、社区、金融机构以及其他有关社会组织，在减刑假释、协助执行、社区矫正、诉调对接等司法活动中，整合各类社会资源，积极参与各项社会管理创新。

5.创新原则。管理理念必须随着社会的进步而创新。在社会管理中，人民法院要树立关口前移、源头治理的理念，注重从源头解决矛盾和问题，不断增强社会管理的前瞻性、主动性、有效性；要树立统筹兼顾、协商协调的理念，正确反映和协调各种利益诉求，兼顾各方面群众的期待，尽可能通过平等沟通、协商协调、教育引导等办法进行社会管理。管理体制必须随着时代的进步而创新，在发挥社会主义制度优势的同时，要完善社会管理体制，提高社会管理科学化水平。

（二）人民法院参与社会管理创新的职能定位

1.以执法办案为立足点，解决矛盾纠纷，维护社会稳定。人民法院通过行使审判权，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，从而化解矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系，维持正常的社会秩序，这是法院最基本、最直接的角色定位。在执法办案中要注重把握宽严相济的刑事政策，发挥刑罚功能，惩治犯罪，积极参与特殊人群的帮教管理、社区矫正、社会治安等综合治理工作，维护社会稳定；要贯彻落实“调解优先、调判结合”的工作原则，健全人民调解、行政调解、司法调解等联动“大调解”的工作方法，妥善处理民商事案件，平息和化解各种利益纠纷和冲突；要更加注重最大限度促进社会公平，依法妥善处理企业改制、土地征收、环境保护、城市公共服务管理等领域的矛盾纠纷，监督支持行政机关依法管理社会事务，为社会建设创造良好法治环境。

2.以能动司法为切入点，着力规范社会活动，预警社会风险。根据社会管理的新情况、新问题，完善有关司法政策，联动公安、检察、司法及有关行政机构，及时制定符合社会管理需求的规范性文件，加强案例研判指导，推进司法统一，满足社会管理的司法需求。要加强司法统计分析，建立审判信息评估分析制度，深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题，完善对社会问题的预警工作机制，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。要加强对不稳定因素的排查摸底，特别是对矛盾比较尖锐的重大敏感案件，要及时进行风险评估，做到事先研判，准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解。要提高社会稳定风险评估的能力，把风险评估工作制度化，根据评估结果及时研究司法对策，针对可能发生的问题制订工作预案，不断提高社会管理的针对性和操作性。要加强司法建议工作，对在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，及时向党委、人大、政府及有关部门提出有价值的建议，堵塞社会管理漏洞，推进社会管理创新，同时注意收集整理各方面的反馈意见，为立法机关、最高法院制定相关法律司法政策和司法解释提供参考依据。

3.以司法为民为落脚点，着力回应社会关切，解决社会问题。要始终坚持以人为本、司法为民的理念，以人民群众利益为重，树立群众观点，坚持群众路线，不断提高司法公信力。进一步完善诉讼表达机制、司法便民举措和群众权益保障机制，破解立案难、执行难，审判不透明、案件久拖不决等司法积弊，依法解决好人民群众最关心、最直接、最现实的问题，切实维护群众的合法利益。

4.以自身管理为突破点，着力保障司法公正。推进社会管理创新，人民法院必须要提高自身管理的科学化水平，要以各项司法改革举措落实为契机，破除制约现代司法需求的瓶颈，以良好的内部管理适应、推进社会管理创新。推进审判工作机制改革，继续加强和创新审判管理，不断规范司法活动，加强监督制约，进一步抓好司法公开、量刑规范化、刑事被害人救助、执行联动机制、诉讼与非讼相衔接的矛盾调处机制、规范上下级法院审判业务关系、管辖制度改革、审判专业化建设等措施的落实，保障司法公正。要不断提高法院队伍素质建设，为人民法院加强和创新社会管理提供有力的组织保障。

三、上海法院参与社会管理创新的探索与实践

近年来，上海法院多措并举，积极作为，能动司法，服务大局，制定了深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的的25条指导性意见，不断创新社会管理方法，推动完善社会管理体系。

（一）围绕执法办案第一要务，扎实推进社会管理创新(www.daowen.com)

1.加大民事纠纷调解化解力度。坚持“调解优先、调判结合”的原则，以诉调对接中心建设为重点，着力推动人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解工作体系建设，加大民事纠纷调解化解力度。充分利用“立案及诉前调解信息管理系统”，加强对诉前调解工作的管理，推进诉调对接工作。2010年，上海法院诉调对接中心受理案件98 262件，调解成功64 225件，成功率达65.4%。对全市基层法院诉调对接中心的204名人民调解员进行集中培训，向全市人民调解员发放法院与市司法局、律师协会合作编写的《社区常见法律纠纷调处手册》丛书6 400余套。结合“清理涉诉信访积案”、“百万案件评查”、“行政案件申诉上访专项治理”等专项活动，多措并举，通过制度创新有效地推动了社会矛盾化解。

2011年，是中央推进三项重点工作的深化之年，上海法院将按照“调解优先、调判结合”的工作原则，以贯彻《人民调解法》为契机，完善诉调对接中心的运作模式，健全诉调工作机制，切实把诉调对接工作融入法院的全局工作中，争取有更多的诉调对接中心独立建制；要规范办案制度，落实《诉调对接中心工作流程管理办法》，进一步探索人民调解协议司法确认程序，使调解工作再上新台阶。

2.强化法庭职能、开展司法救助、推进刑事和解。着力强化拓展了人民法庭的各项审判、执行职能，在人民法庭开展诉调对接、立案信访、执行等工作，进一步落实诉讼便民措施。全面加强了人民法庭与街镇、派出所、司法所等基层组织的协同联动工作，努力让矛盾发现在基层，解决在基层。依法开展司法救助工作，2010年上海法院共缓、减、免诉讼费1 557万元，同比上升14.2%；在规范信访、执行救助的基础上，又与财政等部门联合建立了刑事救助专项基金，制定刑事救助实施细则，拓展刑事救助范围，加大刑事被害人的救助力度。探索试点了刑事和解制度，明确其范围和效力，在立案、一审、二审等各个审理阶段创造条件促进当事人和解，促进社会矛盾的化解。

3.完善缓刑、减刑、假释工作机制。进一步规范缓刑、减刑、假释工作，帮助刑释解教人员改过自新，积极配合有关部门解决这些人员的实际困难，防止重新犯罪。贯彻宽严相济刑事政策，考虑社会发展水平，依法、适当、稳妥、有序地扩大了非监禁刑及假释的适用，对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯中一些犯罪情节轻微人员，依法减少判刑、扩大非罪处理；非判刑不可的，依法减少监禁刑、扩大适用非监禁刑和缓刑。探索、扩大了外省市罪犯在上海适用缓刑的范围，充分发挥假释制度在引导和鼓励罪犯复归社会、降低行刑成本、提高刑罚效益、减少社会对抗等方面的积极作用。

4.加强未成年人审判和特殊人群帮教机制建设。2010年在全国率先成立少年法庭指导处，加强上海法院少年审判工作，创新工作机制，提升工作水平。创新少年审判工作方法，实践“积极、优先、亲和、关怀”的审判理念，完善涉少刑事、民事、行政案件的综合审判机制，与检察、司法行政等机关建立未成年人刑事司法联席会议制度，推行涉未成年人刑事诉讼中合适成年人参与制度，在上海三级法院扩大、健全少年庭或者少年审判专项合议庭设置，把调解优先原则贯穿于涉及未成年人案件的全过程。积极向人大推荐熟悉未成年人特点、热心未成年人教育工作的各界人士担任人民陪审员，共同参与未成年人案件的审判、跟踪帮教工作。发挥“青少年法制教育基地”的作用，适度开展延伸工作，培养青少年守法和依法维权的观念。

（二）加强审判执行联动，积极参与社会治安综合治理和社区矫正工作

1.加强执行联动和社会诚信体系建设。巩固集中清理执行积案成果，进一步强化执行管理，建立健全“党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、各界联合、法院主办”的执行联动威慑机制和综合治理“执行难”的工作格局。加强和拓展与公安、工商、税务、银行等单位的协助执行领域与方法，深入推进协助执行网络建设。加强与社会征信体系有关方面的配合，对失信者融资、经营、高消费等活动加以限制，加大对逃避执行、抗拒执行的惩治力度，推动社会诚信体系建设。

2.积极参与社区矫正工作。充分发挥社区矫正在教育改造罪犯方面的重要作用，对符合法定条件的罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯以及罪行较轻的初犯、过失犯等实施社区矫正。进一步明确法院参与社区矫正工作的职责范围、基本要求、工作程序和步骤，并加强组织领导，在各级法院确立负责社区矫正工作的专门部门和人员。与公安机关、检察机关、社区矫正机构进一步加强沟通，在矫正对象的分类管理、外省籍罪犯适用缓刑的监管等问题上做好与相关部门的衔接配合。

3.积极参与社会治安综合治理。对各类审判和执行案件中涉及可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，及时与公安、街道等社会治安综合管理部门沟通协调，提出建议，推动依法妥善处理。通过审理有关居民小区物业管理纠纷、业委会选举纠纷等方面的民事、行政案件，推动完善社区治理和业主自治的引导、规范。开展以与社区、居民关系密切的民事纠纷矛盾为重点的巡回审判工作，建立与街道办事处、居委会、村委会、综治办、派出所、司法所等协同联动工作网络，加强审判延伸，积极参与地区社会管理工作长效机制建设。继续编纂《社区常见法律纠纷调处手册》，加强对人民调解的指导力度。

（三）以能动司法为切入点，共同推进社会管理创新

1.加强司法建议和审判白皮书建设。将司法建议工作作为参与社会管理创新的重要方式大力推进。修订《加强和规范司法建议工作的若干规定》，完善网上司法建议库，开展优秀司法建议评选，建立司法建议工作讲评、跟踪反馈和情况通报等制度，形成全市法院司法建议工作长效机制。2010年，全市法院发出司法建议515份，反馈采纳345份，同比分别上升53.7%和50.6%，成效较为明显，如世博会事务协调局根据“世博法庭”发出的司法建议，采取有力措施完善了世博工程纠纷调处机制。综合梳理审判实践中发现的问题及相应对策，编写行政、金融、知识产权、劳动争议等领域的审判白皮书，其中行政审判白皮书工作在全市各区县普遍推开。

2.完善民意表达机制，吸收民众参与司法。进一步健全和完善民意沟通表达机制，加强公民参与旁听工作，提高申诉审查听证比例，加大指导性意见施行前的意见征询力度。建立健全全市法院新闻发布制度，回应社会关切。推行法院开放日制度，让人民群众走进法院、了解法院。就民事审判中委托医疗损害司法鉴定若干问题、知识产权审判中适用法定赔偿办法确定损失赔偿额等规范性文件，向相关职能部门、律师协会和有关专家征询意见，积极探索审判指导规范性文件制定前向社会征询意见的办法。认真做好人民陪审员工作，扩

大陪审员队伍，积极有效地提高案件的陪审率，加大人民参与司法的力度。

（四）借力现代科技手段，提升法院自身管理水平和参与社会管理创新的能力

在当前信息化时代，科学技术突飞猛进，并日益成为制度创新、特别是管理制度创新的不竭动力。上海法院以技术信息为支撑，不断提升审判管理的科技含量，进而提升参与社会管理创新的能力和水平。

1.积极参与网络虚拟社会管理。依法打击利用网络进行的黑客攻击、网上诈骗、网上盗窃、传播淫秽色情信息等违法犯罪活动，净化网络空间。依法审理涉及网络的民商事案件，切实保护网民的姓名权、名誉权等人身权利，保护网络购物中消费者权益，保护著作权、商标权等知识产权，规范域名的使用与管理，促进电子商务的创新发展，维护网络健康运行秩序。依法妥善审理有关网络社会管理的行政案件，推动完善网上政府信息公开，促进政府依法行政。以开通法院微博为契机，及时听取人民群众对法院审判工作的意见，增加与社会的互动，使之成为沟通民意宣传法院的有效载体。开发全市统一规范的网络舆情分析软件，加强网络舆情搜索、分析、引导和评估处置。

2.强化司法公开，提高开放、透明、信息化条件下的司法公信力。加强法院互联网站建设，在全市法院已有25万余篇裁判文书上网的基础上，继续推进裁判文书附录法律条文和上网。增设、整合“材料收转”、“网上立案”、“文书送达”、“联系法官”、“办案进度查询”等在线诉讼服务项目，建成“一站式”在线诉讼公众服务系统。加强庭审装备标准化、信息化建设，对所有案件的庭审实现同步录音录像。实现庭审网络直播常态化，2010年共对336件案件进行庭审网络直播，网上点击率达1 538万余人次。实现公众查阅诉讼档案网络化，累计接待社会公众远程查阅电子诉讼档案1.2万余件次。高院、一中院、二中院和浦东新区法院被最高法院确定为全国司法公开示范法院。

3.加强法院考核综合指数建设和业绩档案建设。充分运用现代信息技术，完善审判质量效率评估数据体系，加强综合评估数据运用的管理监控，准确掌握审判情况，正确评估运行态势，及时剖析异常情况，为司法决策提供科学的依据。以业绩档案、案件及调研考核的数据管理和考核为抓手，利用信息技术不断提高法院管理水平。

（五）深化司法管理，加强职权配置，推进司法民主

1.深化审判管理改革。进一步加强对审判事务的综合性管理，健全智能化办案系统，形成了三级法院信息共享的统一平台。完善审判流程管理，对案件的立案、分配、审理、执行、结案、归档等环节实行实时全程跟踪监督。制订规范法官行使自由裁量权的指导意见，全面推进量刑规范化试点工作。强化典型案例通报和案例编辑工作，推动类案适法统一和审判质量的提高。推行“繁简分流”，实现“简案快审，繁案精审”，2010年共有22.41万件案件适用简易程序审结，占一审案件结案总数的82.2%。

2.落实党组重大调研课题，推进管辖制度改革，加大审判专业化建设。以落实党组重大调研课题为抓手，积极破解法院参与社会管理创新的难题。近年来，随着大量案件下放到基层法院，高院日益重视党组重大调研课题的研究和落实，着力解决制约法院发展的瓶颈问题。2011年，上海高院党组已确定了适法统一机制、司法公开、涉少案件审判机制、优化基层法院领导班子建设等14个党组重大调研课题，通过对这些宏观、重大问题的调研和落实相应的举措，推进法院管理创新，推动各项工作实现新发展。着力推进审判专业化建设，提高法院参与社会管理创新的能力。在完善金融审判、知识产权“三合一”审判、未成年人综合审判等专业化审判基础上，进一步通过调研指导推进审判专业化建设，提升审判专业化水平。科学定位上海三级法院功能，推进管辖制度改革，让基层法院成为化解矛盾、案结事了的主体，中级法院成为二审终审、定纷止争的主体，高级法院成为申诉审查、依法纠错的主体。为此，将加快管辖制度改革的步伐，基层法院受理案件的标的将提高、受理涉外商事案件将实现全覆盖、受理知识产权案件的基层法院将增加。

3.通过完善职权配置，健全法院管理机制创新。当前，法院案件数量持续增多，审判任务日益繁重，要更加重视审判管理，同企业管理创新一样抓好审判管理创新。三级法院以审管办的成立为契机，增强了审判管理的主体意识，强化资源整合，明确职责分工，理顺对口关系，统筹流程管理、质量管理、效果讲评等审判管理工作，切实发挥审判管理的预测、规范和监督功能。为解决上下级法院之间、条线之间、同级法院之间存在的执法不统一、“同案不同判”的问题，与市检察院和律师协会等部门加强沟通，收集并剖析法律适用不统一的案例，重点规范法官自由裁量权，贯彻落实自由裁量权行使的程序规则，就各审判条线中存在的关键问题，提出规范自由裁量权的实体意见，确保自由裁量权的规范行使。

【注释】

[1]课题负责人:沈志先；课题组成员:席建林，乔亨利，张本勇。