社区平安建设研究
——以闵行、闸北为例

中共上海市社会工作委员会办公室

上海市发展改革研究院社会发展研究所^[1]

一、闵行、闸北社区平安建设的基本做法

近年来，闵行区和闸北区根据区内实际情况，加强社区管理，创新体制机制，在社区平安建设方面作出了不少探索。

（一）闵行区“大联动”机制

闵行区位于上海外环线以外，属城乡结合部地区，区域面积370.75平方公里，现辖9个镇、3个街道、1个市级工业区，共156个村民居委会和343个居民委员会。截至2009年末，全区常住人口181.43万人，其中外来人口74.61万人，占总数的41.1%。

1.推进“大联动”机制的背景

随着闵行经济社会的快速发展和城市化进程的深入推进，社区稳定和社区管理受到了前所未有的挑战，迫切需要加强和创新社区平安建设。一是社区稳定受到巨大挑战。从2002年到2008年，闵行区“110”接处警情况总量年平均以30%以上幅度增长。由城市建设重大工程动拆迁、农村征地、劳资纠纷等引发的群体性矛盾大幅上升，群访、集访等非正常上访数量一直居于高位。社区作为社会事务和社会矛盾的集中地，传统的应急性、被动式的管理方式亟待改变。二是条与块之间缺乏有效联动。传统的社会管理机制主要是按条线垂直管理，条与条之间存在壁垒，条与块之间缺乏有效联动。为解决这些问题，闵行区委、区政府于2009年印发《关于在全区建设城市综合管理“大联动”机制的实施意见的通知》，提出了全面推进城市和社会管理“大联动”体制、机制创新。

2.推进“大联动”机制的举措

“大联动”机制主要通过构建区联动中心、街镇联动分中心和村居委联动工作站的三级“大联动”网络架构，条块结合，以块为主，以推行数字化城管为支撑，以建立网格化责任机制为基础，整合各类管理资源和力量，形成集服务、管理、执法为一体的城市综合管理工作新格局，其目的就是探索和建立一套符合闵行区情的城市综合管理长效机制。闵行区“大联动”机制的举措主要分为四个方面:

一是构建三级“大联动”网络架构。闵行区构建了一个由城市综合管理和应急联动中心，13个街镇层面联动分中心和516个居村委“大联动”工作站组成的三级“大联动”网络架构。

二是网格划分。全区街面网格划分为189个责任块，社区网格划分为1299个责任块，开展街面网格化巡管和社区网格化巡管工作。

图1　闵行区“大联动”网格划分图

三是整合各项资源。分别对各类协管力量进行整合、对行政执法力量在街镇以及区级层面进行工作联动；对现有的巡防警务网、治安防控网、图像监控网、城管执法网、市政服务网等实行“多网合一”，实现以块为单位的网格管理；对各类城市管理监控设施进行整合，根据部门需求，统一设置并以租赁方式运用图像监控设施。

图2　闵行区“大联动”多网合一图

四是建立制度保障。区委、区政府结合地区和有关职能部门工作特色，向各街镇和部门下发了《关于在全区建立城市综合管理“大联动”机制的实施意见》等8个规范性指导文件，基本形成了一套规范性的城市综合管理“大联动”工作制度，保障了“大联动”机制的顺利推进。

“大联动”机制自2009年下半年实行以来，截至2011年1月底，闵行区有关职能部门共现场查处各类违法违规案（事）件19 796起，平均查处率为92.9%，办结案（事）件11 861件，平均办结率59.9%，根治或解决了一大批群众反映突出的社会问题，提高了群众的满意度，稳定了社区治安。

（二）闸北区“平安闸北”建设

闸北区地处上海市中心区北部，区域面积29.26平方公里，现辖8个街道、1个镇，共204个居民委员会。截至2009年末，全区常住人口76.03万人，其中外来人口12万人，占总数的15.8%。

1.推进“平安闸北”建设的背景

闸北区是上海火车站、长途客运站所在地，区内流动人员多，社会治安复杂，收销赃、贩卖“两票”、零包贩毒、盗销“两车”、路边招嫖、“黑车”等治安顽症成为民众反映的焦点和难点。为维护区的形象，保障区内群众安全，维护社区稳定，闸北区委、区政府抓住世博平安建设的契机，创新社会管理，集中解决民众反映强烈的治安问题，提出“平安闸北”建设。

2.推进“平安闸北”建设的举措

“平安闸北”建设主要是以治理治安顽症为突破口，以基层平安建设为依托，以平安实事项目为抓手，以平安建设为目标，创新社会管理机制，加强社区平安建设，着力解决人民群众反映强烈的突出治安问题，努力改善闸北社会治安面貌，全力争创上海市“平安城区”。闸北区的“平安闸北”建设举措主要分为四个方面:

一是用“钉子岗”、志愿者构筑基层平安建设网络。在铁路上海站站区的主要道口、广场、人流密集区设定73个钉子岗，24小时轮班巡查守护；广泛招募平安志愿者，分成13支志愿服务队，以415个居民小区、329个公交车站、48个地铁出入口和区内各街面、医院、学校、银行、加油站等为服务岗点积极开展各类志愿服务。

二是构建闸北区社会综治组织体系。闸北区构建了一个由204个居委会基层综治工作小组、9个街道（镇）综治工作中心、2个区域性综治委（铁路上海站地区社会治安综合治理委员会和七浦路服饰商业街区社会治安综合治理委员会）组成的闸北区“9＋2”社会综治组织体系。

图3　闸北区“9＋2”社会综治组织体系

三是启动“治安顽症治理三年行动计划”。建立由区委主要领导任组长，区政府主要领导任常务副组长、分管领导任副组长，全区27个部门单位“一把手”为成员的闸北区治理顽症工作领导小组，形成了强势推进、齐抓共管的综合治理机制。区委、区政府坚持每月工作例会制度，定期总结汇总治顽进展情况，定期分析工作存在隐患，定期协调解决重点难点问题，定期反馈社情民意。区委常委实行对口联系各街道（镇）及铁路上海站地区的综合治理“包干”机制，强化“职责捆绑、责任共担”，将顽症治理列入各级领导年度综治述职和考核中。

四是确立“10＋1”实事项目。闸北区委、区政府在深入调研的基础上，确立了包括“治安重点地区整治”在内的10项“平安建设实事项目”和“校园及周边安全防范”1项重点工作，切实解决民众反映强烈的社会治安问题，提升公众的安全感和满意度。

“平安闸北”建设实行以来，2010年，全区报警类案件接报总量同比下降12.7%，城区公众安全感评价指数同比上升12.8个百分点，全区9个街道（镇）全部创建成“平安社区”，闸北首次获评上海市“平安城区”。

二、上海推进社区平安建设的经验探索

闵行、闸北两区在社区平安建设方面的努力探索与成功实践，为全市社区平安建设的深入推进提供了可供参鉴的宝贵经验。总结起来主要包括以下五个方面。(www.daowen.com)

1.党委统一领导组织，推进社区平安建设

党委领导是社区平安建设的根本所在。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的现代社会管理格局是确保平安建设深入推进的基础，尤其在社区平安建设中更要明确落实党委领导这一根本思想，明确街道党工委的统一领导。这有助于社区平安建设的各项任务按照“属地管理”和“谁主管谁负责、谁经营谁负责”的原则，落实到基层，落实到部门（单位），落实到责任人。闸北区在平安城区创建中成立的区治理顽症工作领导小组就由区委主要领导任组长，区政府主要领导任常务副组长、分管领导任副组长，全区27个部门单位“一把手”为成员，形成强势推进、齐抓共管的综治局面，使得治安顽症彰显成效。区委常委同时实行对口联系各街道（镇）及铁路上海站地区的综合治理“包干”机制，强化“职责捆绑、责任共担”，共建社区平安。

2.建立社区大联防网络，深入推进平安建设

扎根社区，创新机制，建立社区大联防网络，是深入推进社区平安建设的重要保障。社区平安建设作为构建和谐社会的保障工程、维护广大人民群众根本利益的民心工程，其任务长期而艰巨，只有以社区为基础，以建立健全长效机制为核心，建立依托社区、扎根社区的大联防网络，才能真正确保社区平安建设的深入推进。闸北区依托“五个一”运作模式（一套班子领导、一个窗口服务、一个平台联动、一支队伍支撑、一个口径考评）、“六联”工作机制（治安联防、矛盾联调、工作联动、问题联治、平安联创、绩效联考），将街道（镇）综治工作中心，建设成为集综治、维稳和社区服务管理等功能于一体的综合性平台，使之成为社情民意的收集站、综治维稳的指挥部、矛盾纠纷的化解器、社区治安的护航队和服务社会的新平台。同时在此基础上，闸北区创建了辖区综治工作“9＋2”工作格局（9个街道（镇）综治工作中心，2个社会治安综合治理委员会），进一步健全了区社会治安防控体系，确保矛盾纠纷“小事不出楼组，大事不出社区”，有效推进了社区平安建设。闵行区为顺利推进整合工作，积极创新机制，实行组织再造，在区级层面建立了闵行区城市综合管理和应急联动中心，在各街镇建立了分中心，在居村委层面设立了工作站，形成了三级网络，并积极发挥区“大联动”中心统一指挥、协调、监督的功能，整合各职能部门的信息资源、执法力量，建立了常态化行政执法联动机制。

3.多方整合管理资源，实现社区联动管理

管理资源整合是深化社区平安建设的有效抓手。多头管理导致的管理资源分散是社区管理效力弱化的一个重要因素，只有充分整合社区各类管理资源，使之形成具有一定管理合力的资源共享网络，充分实现社区联动管理，才能进一步深化社区平安建设，确保社区和谐稳定。闵行区为弥补基层行政管理力量的不足，提出“管理力量大整合”的思路，在不打破现有管理权限的前提下，通过力量整合，对现有的巡防警务网、治安防控网、图像监控网、城管执法网、市政服务网等实行“多网合一”，实现各职能部门多头执法管理向街镇以“块”为主综合管理的转变，建立起城市管理资源最优化组合和最大化利用的新格局。闸北区在居委会层面建立居委会基层综治工作小组，按照“高水平建设、高效能运作、高标准管理”的“三高”原则，整合社区综治、公安、城管、物业等力量资源，有效发挥了“小组织大效能”的社区堡垒作用。

4.广泛动员社会参与，共建共享社区平安

社会力量参与是深化社区平安建设的有力支持。社区平安建设应充分挖掘并用好社区的各种队伍和各类人才资源，通过搭建舞台、组织载体等办法，积极动员各种社区社会力量共同参与社区平安建设。其中，作为社区平安建设重要力量的社区志愿者队伍在推进社区平安建设方面发挥了积极作用。闸北区借助“让居民群众一起‘看家护院’”的活动，以居委会综治工作小组为基础，实现居民区党总支书记、社区民警、司法社工、物业负责人、平安志愿者、居民群众等多方共同参与的局面，形成基层社会治安综合治理“集团军”，牢牢筑起社区平安创建“第一防线”。闵行区以社区、街面两个网格体制内的管理力量（社区层面整合社区保安、社区综合协管、房屋协管、就业援助、社区助残、文化协管员等6支管理力量，街面层面整合市容环境管理力量和治安巡逻力量）为基础，借助划分“责任块”，将楼组长、物业保安、志愿者等体制外人员一同纳入基层力量，进一步延伸管理触角，使社区每个人都成为大联动中的有效终端，互为补充，联合“作战”，推进社区平安建设。

5.大力强化平安意识，夯实平安建设基础

强化社区平安意识是深化社区平安建设的坚实基础。“社区平安、人人有责”，社区平安意识的有无、强弱将直接影响到平安建设的推进与深化。只有广泛宣传，强化社区平安意识，才能夯实社区平安建设的基础，坚实推进社区平安建设。闸北区综治办等部门向区域企事业单位和社区居民全覆盖地印发了《告居民和单位书》、《再告居民单位书》，确保“让居民群众知情、让居民群众参与、让居民群众一起看家护院”，实现全区联动，群防群治，全区治安环境极大改善，公众安全感满意度有效提升。闵行区结合社会治安综合治理两个“决定”颁布20周年系列纪念活动，多形式、多层次、多途径地组织宣传社会治安综合治理典型经验、先进人物和先进事迹，切实提高平安建设知晓率和参与率，提升平安建设的社会动员能力。

三、上海推进社区平安建设面临的问题

尽管上海的社区平安建设在体制机制创新、社会力量动员等方面取得了一定的成绩，但在应对日趋复杂的社会问题、日益繁重的社区管理任务时，仍面临一定的问题。因此，结合闵行、闸北两区社区平安建设的现状，对上海社区平安建设面临的主要问题进行梳理分析以获得一个清醒的认识，具有重要的意义。

1.基层组织建设和运行基础依然薄弱

随着居委会综治工作站、各商务楼宇和社区单位的综治工作室、综治信息员设置的陆续完成，基层综治维稳工作的基层组织基本具备，但由于现实条件的限制和相关部门的认识差异，基层组织建设和运行仍存在薄弱环节。一是组织架构存在重叠现象。相关条线部门未能参与综治工作站统筹整合进程，而是自行设置基层组织架构（如各居委会存在社区警务室、消防警务站等独立设置），导致减负增效的目标难以实现。二是综合治理存在空白现象。针对商务楼宇白领、“两新”组织成员、外来务工人员等特定群体的服务机构和基层组织存在缺位，社区平安建设网络覆盖的广度和深度仍有待强化。三是综合协调存在失效现象。社区群众利益的诉求、表达和维护纷繁复杂，基层党组织整合资源难度加大，责任追究机制不完善，相关部门主动配合的意识不强，导致综合协调失效。

2.社区治安防控网络建设尚待完善

世博期间上海各街道社区都通过综治社保队、党员治安巡逻队、市民巡访团等群防群治组织进行看家护院等活动，在取得一定成效的同时仍然存在一些问题。如老式居民小区的封闭管理和商业楼宇的治安防盗建设如何有效加强，群防群治组织工作的持久性如何有效激发，居民住宅小区安全防范能力如何有效提高，社区消防安全防范意识如何有效提升等等。

3.对社区网络民意表达的关注与引导尚有不足

社区民情民意是民生工作的出发点与落脚点，随着网络的普及与发展，网络民情民意正逐渐成为信息化时代各项民生工作的重要参考，但目前社区对网络民意的关注与引导尚有不足。一是对社区网络民情民意的重视不够。网络是一种双向的、互动的传播模式，这种模式使公众不再仅仅是信息的接受者、消费者，还是信息的创造者、发布者，网络民情民意的聚集与传播也更为迅速，但部分地区和部门对社区网络民情民意社会影响力的认识不够，没有引起足够的重视，往往容易导致网络民情民意演变成社会广泛关注和快速聚焦的社会问题。二是部分基层部门对网络舆论的引导和管理缺乏有效手段。部分地区和部门受传统思维模式的影响，不了解网络舆论的特点和发展规律，对网络舆论的引导往往采取简单的封堵做法，缺乏有效的引导与管理机制，在思想认识、工作措施、资源整合等方面均存在薄弱环节。

4.基层矛盾排查化解工作有待进一步加强

人民群众多层次、多方面、多样性的需求同落后的社会生产之间的矛盾仍然存在，基层矛盾调处工作压力增大，群众思想教育和心理疏导工作手段欠缺，各类社会矛盾成为社区平安建设深入推进的瓶颈之一。一是遗留的社会矛盾将持续影响。这类社会矛盾主要集中在农村土地征用、城镇房屋拆迁、困难群体补贴等领域，对社会的不满情绪导致部分群众心理失衡，社区在源头治理、源头防范中起的作用还比较有限，将矛盾吸附在社区、化解在基层、解决在萌芽状态的办法尚缺。二是改革发展过程中引发一系列新的社会矛盾。随着人们权利意识的增强，现在因劳资纠纷、医患纠纷、环境污染、城市公共服务管理、权益维护等问题引发的社会矛盾也明显增多。历史遗留问题与改革发展中的问题交织发展，社会矛盾的关联性、敏感性和对抗性明显增强，基层矛盾排查化解工作有待进一步加强。

四、上海推进社区平安建设的对策建议

社区是社会管理的依托、社会服务的载体、社会稳定的基石。社区平安建设是城市平安建设的着力点和落脚点。推进社区平安建设是一项复杂的系统工程，必须统筹规划、群防群治、加强协调、稳步推进。

1.夯实社区平安建设基础工作

针对目前基层组织建设和运行基础的薄弱环节，要不断夯实社区平安建设的基层基础工作。一是完善基层组织建设，加强基层党组织在社区平安建设中的领导核心作用。二是牢固树立固本强基的思想，增强基层综治维稳力量，探索人往基层走、钱往基层用的体制机制，从政策导向、机构设置、人员配比、经费保障、技术装备等方面向基层倾斜和下沉，从而增强基层实力，壮大基层队伍，激发基层活力，提高基层效率。三是逐步整合综治、公安、司法、信访、维稳、街镇等部门力量，打造集“大联动”、“大调解”、“大综治”为一体的统一工作平台，努力实现各职能部门多头执法管理向街镇以块为主综合管理转变。四是加强综治工作中心规范化建设，推进综治工作中心集中办公，强化综治工作中心的凝聚力和执行力，提高综治工作中心的牵头、统筹、协调能力。五是壮大群防群治队伍，广泛动员社区居民、驻区单位、民间组织、物业管理机构、社区保安、协管员、平安志愿者等共同参与，构建群防群治、人人参与的治安防控网络。六是继续深入开展“平安社区”、“平安家庭”、“平安单位”等基层平安创建活动，不断拓宽创建范围、充实创建内容、创新创建方式、提高创建实效，营造人人共创平安、人人共享平安的浓厚氛围和工作局面。

2.从源头上积极预防调处各类社会矛盾

社区平安与社会矛盾紧密关联，只有积极预防和有效调处各类社会矛盾，才能确保社区平安建设的顺利推进。一是要强化从源头预防和化解社会矛盾，对主要在社区实施或对社区产生重大影响的项目要组织社区居民参加听证会，接受社区居民监督，确保过程公开透明，有效减少矛盾的滋生。二是加强社区矛盾纠纷排查调处工作体系建设，健全社区内部矛盾纠纷排查调处机制，加大矛盾纠纷联合调解力度，及时了解、缓和、疏导、化解矛盾，把问题解决在内部、解决在社区、解决在萌芽状态。三是积极构建社区大调解工作格局，以人民调解为基础，实现人民调解、行政调解、司法调解紧密衔接和多种方法、多种力量联调联动。四是加强和改进社区信访工作，推广基层信访代理制，完善信访代理工作网络，建立基层信访代理队伍，组织党员干部下社区、居委主动寻访。五是加强社区人才队伍建设，鼓励热心社区事务的居民、专业化社会组织，以专业工作室的方式共同参与矛盾调解工作，不断壮大调解、矛盾排查、信访代理等社区人才队伍，提高社区矛盾调处的专业化、社会化和规范化水平。

3.加强社区管理和服务的体制机制创新

在新的社会发展形势下各种矛盾不断凸显和产生，只有树立以人为本、服务为先的理念，不断创新社区管理和服务的体制机制，满足社区居民多样化、多层次的利益诉求，才能实现社区平安和谐。一是加强社区民生工作，特别是要围绕容易引发矛盾的突出民生问题，以解决社区居民最现实、最根本、最直接的利益问题为重点，加大社区民生投入，努力提高社区民生服务水平。二是推进平安创建向社区“两新”组织延伸，加强对“两新”组织的登记管理、服务引导和日常监管，结合社区党建，优化服务模式，改进管理手段，引导“两新”组织参与平安创建，扩大社区平安建设网络的覆盖面。三是加强社区流动人口管理工作，健全社区暂住人口登记管理制度，实行实有人口管理的全覆盖，把城镇基本公共服务向社区流动人口延伸，引导来沪人员参与社区事务管理，增强来沪人员的认同感、归属感和责任感。四是做好社区刑释解教人员、流浪儿童、闲散未成年人、吸毒人员、不良习性青少年、精神疾患人员、邪教组织成员等重点群体的跟踪、教育、安置、管理和服务工作，积极开展社区矫正，帮助解决实际困难，有效预防和减少违法犯罪发生。五是加强对城乡结合部、社区结合部、人口密集区、城中村、娱乐场所等重点区域和要害部位的摸排梳理和重点整治工作，不断加大监控和管理力度，将专项整治与完善社区管理长效机制相结合。

4.强化社区信息网络引导与管理

日渐活跃的网络舆情正成为影响社区和谐稳定的重要因素，必须着力加强社区舆情信息的引导和管理。一是高度重视社区网络民情民意。社区网络正成为社区居民民情民意的重要表达渠道，应给予充分认可与重视，广泛收集、梳理网络民情民意，把握社区居民的各类诉求，并及时给予反馈，在双方互动中培养社区居民的参与意识与主人翁精神。二是加强社区网络管理。提高对社区网络的监测、预警、侦查、控制、处置能力，加强对网络舆论的正面引导，建立对网络有害信息的发现、封堵、删除机制，营造健康、有序、和谐的社区网络氛围。三是打造社区网络双向沟通平台，充分承载基层政府与社区居民的交流互动功能，并使之制度化、常态化、规范化，使得社区网络成为表达社区民意、反映利益诉求的最为畅通、快捷和有效的渠道。四是提高社区信息化服务能力。以社区信息化建设为载体，以民生服务信息化为重点，加大信息资源整合共享力度，拓展信息服务功能，提升社区智能化水平，为社区居民提供方便、快捷、优质、高效的信息化服务。

5.推进宣传教育和民主法制建设

社区平安建设的顺利推进，有赖于居民思想道德水平和法制意识的提升，必须深入推进社区平安宣传教育和民主法制建设。一是加强社区平安建设宣传教育。开展向社区居民播放专题宣传教育片、发放宣传材料、张贴宣传标语图片、讲解平安建设知识等丰富多彩的平安建设主题活动，增强社区居民平安建设的主体意识和责任意识。二是开展社区诚信教育活动，树立社区居民诚信道德模范，宣传模范先进事迹，发挥模范榜样作用，营造良好的社区诚信舆论环境，不断提高社区居民的道德素养和诚信水平。三是健全基层民主制度，推进社区民主自治，在党组织的领导下，构建由驻区单位、社会组织、社区居民共同参与的社区治理格局，保障社区居民依法行使民主权利，参与社区事务管理。四是深入开展社区法制宣传教育活动，与专业法律机构合作开展“法律服务进社区”活动，为社区居民提供法律咨询、法制教育、民事调解、安置帮教等法律服务，特别是做好针对社区弱势群体和重点人群的法制宣传和法律援助工作，不断提高社区居民依法维护自身合法权益的能力，营造社区居民学法、懂法、用法的良好氛围。

【注释】

[1]课题负责人:陆国樑、王宏伟。课题组成员:刘华，宋娟，刘兴，陈怡，吴颢，方士雄，单思群，鲁兵。