积极探索虚实并重的社区管理新模式

上海市杨浦区综治办　上海市杨浦区新江湾城街道^[1]

虚实并重，主要指社区管理中实行虚拟主体与现实主体并重、虚拟手段与现实手段并重、虚拟社会与现实社会并重。

随着改革的逐步深入，中国政治、经济、社会生活的各个领域都发生了复杂而深刻的变化，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式的多样化的趋势日益明显，特别是信息技术的迅猛发展和新兴媒体的广泛应用，对社会建设和社会管理带来深刻的影响，对党的群众工作和执政能力建设提出新的要求。近年来，为进一步加强社区建设，探索和创新社区建设和管理的途径和方法，上海市杨浦区新江湾城街道，根据社区居民“四高”的特征（文化教育程度较高、经济收入水平较高、和谐稳定预期较高、参与社区事务热情较高），依托社区网络论坛，积极整合社区资源，在实践中探索具有地区特色、虚实并重的社区管理创新之路，且已取得良好效果。

一、以“双版主、双进入”模式为切入点，再造社区组织架构

虚实并重，以“双版主、双进入”模式为切入点，再造社区组织架构，为加强和创新社区管理机制奠定社区组织基础。

1.“双版主、双进入”模式的形成与演变。街道现有的社区业主网络论坛，是广大业主入住社区前后因置业、装修、环境等共同话题，依托“搜房网”的商办民用形式，自发聚集而逐步形成的居民参与社区公共事务的重要渠道。社区网络论坛的发展经历了两个阶段。初建时，论坛主要依托搜房网，成为业主们自发交流购房、装修等相关信息的经验分享平台；随着入住率的不断提高，论坛日渐演变为业主们交流信息、交换二手商品、讨论社区公共事务的相对固定的生活空间。2008年，街道敏锐地捕捉到社区网络论坛对创新和改进新型社区管理所带来的机遇，以“主动融入、逐步影响、无形引导”的思路，主导推行“双版主、双进入”管理模式，即:居委干部以版主的身份融入网络社区业主论坛，原有版主进入现实社区，在技术和形式上初步实现了社会管理的虚实并重。该管理模式推行以来，居委干部与原有版主共同承担社区网络论坛的管理工作，论坛的作用由此发生质的变化，使新江湾城社区论坛由商办民用变成商办官民共用，既有效避免了部分官办民用论坛官说官话、民说民话、自说自话的窘境，又避免部分商办民用论坛居民热议、官方不知、问题没人解决的尴尬。居委干部进入小区论坛，主动融入话题讨论，及时了解居民意见，不仅使论坛逐渐成为民情、民意、民声、民智的重要集散地，而且也使之成为第一时间服务居民需要的有效平台。目前，已建立起1个以整个社区为覆盖范围的社区业主网络社区论坛和13个以不同小区为覆盖范围的小区业主网络论坛，日均在线人数超过3 000人，占社区常住人口1/6，涉及家庭户数50%左右。

2.以实施“双版主、双进入”模式为契机，再造社区资源组织架构。虚实并重，“双版主、双进入”管理模式的推行，使信息的传递不再单一地依赖科层架构，在一定程度上改变了自上而下强制性传导、自下而上过滤性传导的现状，使社区各类主体之间直接且充分的沟通成为可能。为此，街道为及时应对这种管理模式可能带来的变化，对原有社区资源的组织架构进行了调整。

组织的网络化。一是街道层面。成立适应“双版主、双进入”模式的、由党工委分管副书记任组长，组织、宣传、综治、市政和社保等科室的分管领导为成员的社区网宣工作指导小组，负责对上沟通区政府有关部门，对内联动街道职能资源、对外整合辖区各类资源，为服务居民提供强有力的组织支撑；二是专管科室层面。在街道宣传科设立网宣工作指导小组办公室，具体负责工作的组织落实、基层指导、工作协调和督促检查；三是社区层面。在居委及社区有关单位设立网络舆情收集站，街道各科室和单位分别确定一名联络员，明晰工作职责，确保相关科室之间能够形成合力。

网络的组织化。“双版主、双进入”模式在推进组织网络化的同时，也促进了原本松散的社区网络论坛组织化进程，并以此为载体，初步实现各类社区资源的整合再构。一是民意民智资源的组织引导。从“双版主、双进入”模式的客观发展情况来看，居委干部担任论坛新版主，本身就为自发、松散的网络社区注入组织的力量，使广大居民群众在面对社区问题时不再只是情绪化表达，而是有了解决问题的方向与组织依托。在这一基础上，进一步挖掘网络论坛的功能，利用论坛网罗热心社区事务、关心社区发展的居民群众，不仅形成多个松散的虚拟民间组织，而且在线下也组建相对固定的群众工作组织，使之在社区治理、社区认同等方面发挥出积极的作用。二是政府职能资源的组织联动。为把网络社区运行管理得更加规范，做到有章可循、有据可依，街道党工委通过制定包括《网络舆情工作制度》在内的一系列配套制度，通过建立网络论坛信息流程，进一步将街道职能资源并联到网络论坛这一新的社区治理载体上，初步形成以网络论坛为核心的职能资源联动模式，使社区治理工作实现虚拟与现实的良性互动。三是优质社会资源的组织整合。街道围绕网络论坛的发展需要，充分挖掘辖区社会资源，依托复旦大学、搜房网和居住于辖区内的各类专家学者，组建社区网络论坛智库，不仅在论坛意见处理中积极参与网络咨询，以专业意见引导网络舆情，而且还在每月经验交流会上指导论坛工作人员总结经验、分析不足，定期对居委干部、机关科室和社区单位开展包括论坛操作技巧、网络舆情发展规律和引导策略等专业培训，从而帮助提高网络论坛意见的办理能力和社区网络论坛的专业化、社会化水平。

二、着眼于职能资源的配套衔接，探索建立相应机制

虚实并重，着眼于职能资源的配套衔接，探索建立四项机制，为“双版主、双进入”模式提供规范高效的后台职能支撑。目前，街道通过探索建立四项机制，初步形成了包括分类归口、分级处理、分析预警等功能的“三类三级”网络论坛信息分类处理体系（“三类”，即民生诉求类、居民互动类和自我表达类；“三级”，即居委会层级、街道科室层级、街道以上层级）。

1.建立逐级备案、日常监测的分级分类处置机制。街道始终将民生诉求类信息作为网络舆情工作的重点。居委版主在社区论坛上一旦发现居民的合理诉求，须先在街道宣传科备案分级。宣传科按照“逐级备案，归口处理”的要求，以及不同层面的资源配置状况，综合判断诉求的解决层面，并初步明确处理主体及其工作边界。对居委层级难以解决的问题，街道在居委会开展前期处理的同时，及时归口相关科室就居委会无法妥善解决的问题，牵头制定并实施有针对性的解决方案。对街道及其以下层面无法解决的问题，则由宣传科报请街道提交区政府相关部门备案并协调处置。关于居民互动类和自我表达类信息，街道和居委会原则上不作过多干预，主要通过社区论坛舆情监测制度，由居委版主每日跟踪关注并隔日向街道宣传科上报论坛舆情动向，宣传科负责每周汇总分析、编制《新江湾城网络舆情动态》，为地区网络舆情评估提供参考依据。该机制在实践中有效串接了居委、街道科室、街道以上三个层级的信息与资源，既促进了行政资源高效合理运用，又提高了个案处理的针对性和实效性。

2.建立社区网络舆情风险评估预警机制。社会舆论的形成一般会经历潜伏发酵——聚合突发——辐射蔓延——消化终结的演化过程，而网络媒介的特性使网络舆论在演化时间上更短、突发性更强。为此，街道充分发挥“双版主、双进入”的舆情预警功能，在实践中引入网络舆情个案风险评估和整体风险评估机制，做到“冷线”与“热线”兼顾，力争在潜伏发酵阶段对网络舆情做出研判预警。一是定期开展整体风险评估。街道宣传科通过社区论坛舆情日常监测，定期梳理居委备案材料，并根据舆情的性质、发酵的速度与规模等特点，通过《新江湾城网络舆情动态》，有针对性地开展舆情研判，定期提醒街道和居委干部对特定舆情加强预警，为社区管理工作的开展提供民意参考。二是及时开展个案风险评估。对在日常监测中可能影响社区稳定的舆情萌芽，街道宣传科室及时以《社区网络论坛舆情专报》的形式，及时上报街道主要领导和街道综治工作中心，第一时间纳入网络舆情风险评估程序，在区政府有关部门的指导参与下开展网络舆情风险评估，分析舆情动向并落实风险防控责任，并根据评估结果决定介入时机和处置的优先程度，协调制定介入方案，以有效控制论坛中的不稳定因素。(www.daowen.com)

3.尝试建立重大事项网络听证机制。虽然部分民生项目出于改善民生的良好预期，但在现实中，往往由于事前未全面了解居民需求变化，或是不同居民需求之间存在矛盾冲突等因素而引发社区争议，甚至影响项目决策的顺利执行。为此，街道在一些涉及居民切身利益或群体性利益的问题决策上，尝试运用了网络听证会的方式，在论坛版主的管理下，让居民在网络论坛上充分表达意见，并据此综合权衡后再出台决策。试行该项机制后已取得良好的社会效果，不仅避免基层听证会组织过程中容易出现的程序繁琐、成本难控、公信不足和非理性行为集化等问题的困扰，而且通过网络论坛更高效、广泛地征求居民意见，有效促进决策的民主化、科学化，使社区治理决策尽可能兼顾多方利益，从而在一定程度上保证社区层面决策执行的顺利有序。

4.建立社区论坛舆情项目转化机制。成功的社区治理，必须通过发现和满足社区的实际需求，妥善解决好社区生活中的主要矛盾和问题。街道借助社区论坛为社区治理工作的开展搜集汇总大量第一手鲜活的社情民意，并以此为基础探索建立社区论坛舆情项目转化机制，即:以项目化运作的方式，将论坛舆情中合理可行的意见转化为工作项目，及时回应社区论坛所反映的意见，满足居民合理需求，解决实际困难，从而实现虚拟论坛与现实工作的有效对接。街道党工委、办事处每年年初将网络论坛集中反映的问题，纳入“为民实事项目”立项范围，并邀请居民版主和社区中的专业人士召开实事项目立项研讨会，共同论证项目、商研方案。每季度由街道主要领导主持召开由各方参与的项目季度评估会，公开评估项目进度，并在广纳论坛意见建议的基础上及时增立实事项目。近年来，街道立足需求、取信于民，实施由论坛意见转化立项的实事项目20余件，并通过社区论坛发现并解决各类其他问题300余项，有效提升为民服务的效率与水平，使街道的社区治理工作更加贴近民生、符合民意。

三、把握主动权，营造和谐氛围，建构价值认同

虚实并重，街道充分利用“双版主、双进入”模式的特点，因势利导地搭建居民与居民、政府与居民之间理性协商的平台。广大居民在论坛上通过理性博弈有效过滤负面意见，成功降低线下的博弈成本，并在一定程度上实现对网络涉稳舆情的净化过滤和风险消化，从而使政府的风控和维稳工作处于相对中立的有利地位。

1.开通网络议事厅，打造居民问政平台，为社区管理塑造政府公信形象。街道顺应社区网络论坛的发展趋势，进一步将网络论坛从政策信息发布、社情民意收集、沟通交流思想、服务居民事务的平台发展为问政问计于民的综合平台。2010年，街道在社区网络论坛上开通社区事务讨论专栏——网络议事厅，围绕社区治理中与居民利益密切相关的事务，让广大居民充分表达意见，促使不同意见的居民群体充分交流、商议并尽可能达成共识，从而有效缓和群际之间的利益冲突。同时，街道借助网络议事厅这个平台，以政务公开透明为主线，由街道机关科室和社区单位在网络议事厅中，即时发布各类公共信息，确保社区居民在网络论坛上充分行使知情权和监督权，使广大居民更全面、深入地了解社区公共事务，从而不断培养居民参与社区治理的能力。目前，街道正着手探索在网络议事厅中定期或不定期地举办“社区新闻发布会”，通过网络论坛向社区居民公开常规政务，以及与居民切身利益密切相关的重大举措，并适时邀请热心的论坛网民与有关专家学者，共同讨论、解读社会普遍关注的热点法规和政策，使广大社区居民能正确理解对待政策法规调整对社会生活带来的影响，尽可能减少因误读误判而滋生的不安定因素。“十二五”期间，街道将考虑在技术条件成熟时，对“社区新闻发布会”进行网络直播，以更加直观的形式不断提高受众辐射面。

2.依托“居民智囊团”，打造理性协商平台，为社区管理注入民智源流。鉴于社区居民构成的高端性，再加上网络论坛凝聚了一批热心人士，街道因势利导组建“居民智囊团”，并依托“智囊团”，将社区论坛打造成居民与政府理性协商的交流平台。“智囊团”，由街道按照每个居民区3—4人的规模主导发起，成员大多由居住于社区内的热心公益事务、具有良好专业背景、网络话语影响力较强的社会理性人士志愿参加，经街道备案登记后组建而成。“智囊团”成员发挥各自专业优势，站在理性中立立场，以公众参与的形式，或在论坛上引导不同的论坛群体意见进行协商，或与街道一起充当“老娘舅”角色，直接参与民间纠纷的调处。为增强社区管理的公信力，进而实现借助群众力量开展群众工作的初衷，在街道引导下，“智囊团”不仅仅活跃在线上，也作为社区居民的代表，积极开展线下行动。街道在处理论坛反映强烈的社区管理问题时，将“智囊团”参加实地查证作为制度，使“智囊团”能充分了解实际情况，在帮助政府妥善处理社区管理问题的同时，也在社区论坛上注入理性的声音，积极引导居民多角度解析问题，以避免不必要的分裂或对立，有效减少网络舆论可能带来的群体极化和无直接利益冲突升级的一边倒现象。“智囊团”以实际行动监督、帮助居民解决实际问题与困难，也进一步增强居民对代言行为的信任，提升其权威性，使其在网络论坛上的发言更管用，形成线上、线下良性互动的局面。

3.立足社区长期建设发展需要，建构社区价值认同，为社区和谐发展培育持续的内驱动力。因居民入住时间较短，社区在现实中尚未建构起具有内在互动关系和文化维系力的社区生活共同体。对此，街道积极探索依托网络论坛培育社区居民认同感的有效途径。

以网络论坛为媒介，培育社区互助组织，构建多元化社区帮困体系。虽然社区大多数居民经济基础较好，但在辖区内仍会存在一些特殊的困难群体（如独居老人）和一些因疾病或灾害事故而突发困难的求助问题。一方面，街道通过论坛开设帮困助难网上通道，及时发现并运用帮困政策解决社区居民中存在的各类困难情况；另一方面，在各社区论坛和虚拟民间组织中发布求助信息，倡议发动社区居民共同关注关心他人的困难，并为热心人士自发捐款捐物或为提供专业资源等民间救济行为提供方便，最大限度地帮助困难居民家庭解决问题、渡过难关。经过近两年的实践，社区逐步培育形成了居民邻里守望、互帮互助的良好风气，在社区论坛上也活跃着一大批乐助人士和自发形成的民间自助、互助组织，有效增进了社区居民对主流价值观的认同，为城市社区的和谐发展提供精神动力。

以网络论坛为媒介，组织多样化的民间活动，营造浓厚的社区文化氛围。虚实并重，街道善于利用网络论坛快捷、集化的特点，突破传统的居民组织发动方法，通过社区论坛组织开展各类多样化的社区活动。2009年，组织社区居民开展社区公德讨论，在论坛中形成《新江湾城社区道德公约》，成为大多数社区居民共同自觉遵守的价值取向和行为规范；2010年以来，通过社区论坛组织发动包括平安志愿服务在内的各类社区志愿活动。此外，街道根据社区居民人才聚集的特点，组织多支网上居民兴趣团队，并依托社区网络论坛开设居民兴趣专栏，组织举办如摄影、厨艺、插花等网络专项选秀等社区文化活动，充分调动居民参与社区活动的积极性，促进社区居民间的交流，打造浓厚的社区多元文化氛围。

社会管理信息化，创新工作无止境。社区管理实行虚实并重，有关方面不妨尝试将其从一些社区管理延伸至整个社会管理。

【注释】

[1]课题负责人:王海龙；课题组成员:江自强，傅红陵，孙为民，周骏，胡和平，谢静。