创新社区管理　激发社区活力
——天目西路街道治安、市容大联动机制探索与实践

上海市闸北区天目西路街道^[1]

一、以破解社区管理难题为出发点，不断明确探索治安、市容大联动机制的现实背景

1.区位特殊，地处老城区高密度综合性交通枢纽。天目西路街道位于闸北区西南部，东起南北高架，西南沿苏州河，与普陀区、静安区接壤，北接中山北路。街道交通区位特殊，是铁路、公路、地铁、轻轨、公交、出租六线的交汇中心，铁路上海站和华东最大的长途客运总站坐落其中，辖区范围内有40多条公交起始线、30条公交过境线以及轨道交通一、三、四号线，是市区重要的交通枢纽中心。特殊的区位情况造成火车站周边“地上地下”、“站里站外”的治安、市容任务相当艰巨，社区管理也始终走不出“治理——反复——再治理——再反复”的怪圈。

2.治安复杂，造成社区管理“三多三难”。辖区治安形势相当复杂，一直呈现出“三多三难”的特点，即流动人口多:据统计，社区外来人口户数3 074户、外来人口12 343人，大多来自安徽、江西、河南等地区。棚户简屋多:辖区内有正在实施动迁的棚户旧区60 634平米，成为治安顽症滋生的温床。治安顽症多:“两抢一盗”和“零包”贩毒犯罪活动时有发生，房屋乱租赁和无证小旅馆数量众多，黑车、摩的、残疾车违法拉客屡禁不绝，乱张贴、乱设摊、乱搭建现象更是随处可见。流动人口服务管理难:辖区流动人员大多无专业技能、文化程度不高、法制意识薄弱，以打零工和从事无证经营为生，进一步加大了管理难度。历史遗留问题解决难:由于历史原因，辖区现存动拆迁矛盾93起，其中市级控制层次10起，区级控制层次70起，街道级控制层次13起。社会治安管理难。辖区社会面防控任务艰巨，共有中小旅馆105家、重点防控单位35家，在册服刑人员27人，刑释解教人员205人，吸毒人员303人，精神病人302人。这些因素相互交织，导致了社区治安隐患重重，管理难度相对较大。

3.条线林立，职能部门管理效能不高。职能部门往往以条线为主，自管一条、信息屏蔽，单一地行使职权，缺乏长效和整体的合力，而管理的对象却经常是涉及多项违章、违法、违纪事实。一些管理对象利用各职能部门之间的管理间隙，与各职能部门玩起“老鼠戏猫”的游戏。此外，由于辖区范围内市属、区属部门众多，一定程度上存在条线林立、效能不高的现象，如仅公安派出机构就有铁路派出所、站区派出所、轨交派出所、街道派出所等。这些部门相互之间的职能交叉和职权重叠，造成了社区管理上的无序和混乱。

4.基础薄弱，缺乏服务主导的社区管理理念。社区管理要取得实效，离不开居民群众的配合与支持。然而在实际工作中，由于执法理念的陈旧、管理方式的落后等原因，一定程度上造成了社区管理行政机关“一头热”的现象。相关职能部门与居民群众之间没有建立有效的沟通联系，政府部门无法深入掌握民情，居民的诉求也没有得到及时的回应。因此，广大群众对社区管理的热情不高，意见较大，基层的能量和活力没有得到充分的释放和发挥。

二、以“五联”机制为依托，不断探索以功能主导体制整合和机制创新的社区管理新模式

为了切实解决社区管理中存在的常态长效机制和影响稳定的重大瓶颈问题，街道党工委、办事处紧紧围绕胡锦涛总书记“三个最大限度”的要求创新社会管理工作，以破解社区管理难题为导向，充分发挥联动工作机制和群众工作的优势，把难题解决在源头状态，把矛盾化解在萌芽状态，切实提升社区管理水平、实现基层社会和谐稳定；以提高联动管理效能为目标，让社区管理的资源得到整合，主体性得到体现、协商协调的理念得以增强；以实现社区群众的需求为出发点，让大家的诉求得到关切、权益得到保障、心情更加舒畅，不断着力于提升城市管理水平，着力于维护社区安全稳定，着力于解决群众民生诉求，不断探索更加精细化、常态化、科学化的社区管理新模式。

1.探索管理体制。围绕治安、市容大联动的总体目标，以排查研判为基础，以能动治理为抓手，以机制保障为核心，以长效管理为目标，进一步增强对行政资源的有效整合、进一步加大对治安顽症以及城市痼疾的治理力度、进一步提高应对和处理突发事件的能力。

通过建立以“治安、市容大联动领导小组——治安、市容大联动指挥中心——街面网格联勤站（3个）——居委会联动工作点（14个）”为组织构架的“大联动”四级管理平台，实现“多网合一、一网多格、一格多员”的网格化管理，建立起运转有序的立体化管理网络。在街面上，将辖区内城管、民警和协管等力量全部分配进入各个网格，负责城市管理和治安防控工作；在居民区内，将居委干部、综治社保队员、社区工作者以及居民区志愿者等人力全部纳入联动工作点，承担起相应每个小网格内的信息采集、隐患排查、纠纷调解等工作，实现了层级管理与网格管理的有机结合。

2.创新联动机制。治安、市容大联动以“五联”机制为运行基础，即部门联合:坚持以问题为导向，统筹公安、城管、工商、房办、市容等部门，联合办公，形成合力；执法联动:坚持以整治为抓手，积极主动处置社区管理中复杂、疑难问题，进行部门联合执法，协同行动；平台联网:坚持以网格为载体，对应社区警务责任区，建立起社区全覆盖的管理网络，实现信息网络化和工作网格化；巡管联勤:坚持以整合为手段，实行公安警务站、城管勤务站和网格工作站“三站合一”，按照责任区的工作规范和流程，相互协作，联手共管；治安联防:坚持以稳定为目标，有效整合职能部门和群众组织力量，群策群力，群防群治，发现和消除不安定因素和不安全隐患，维护社会治安秩序。

通过大联动机制，实现了公安警务站、城管勤务站和网格工作站“三站合一”，所有参与联动管理的工作人员，根据“一岗多职、一岗多能”的要求对辖区内全面的社区管理问题承担发现、劝阻及报告的职责。同时，注重社区管理过程中产生的民生问题，由街道劳动、民政等科室作为后台支持，进行托底保障，以全方位的常态管理系统，推进社区城市管理、综合治理、公共服务等各项职能的优化整合。

3.完善保障措施。坚持“四个到位”，即制度规范到位，根据工作实际，积极落实联席会议制度、首问责任制和领导包案制，夯实完善基础台账制度；经费投入到位，确保对大联动工作的硬件和软件投入，配齐、配足、配好实施大联动工作机制所需要的设施装备、办公场所和运转经费，并注重各项资源的优化整合和科学化利用，保障大联动工作的顺利实施；人员配备到位，依据实际情况，安排各职能部门和相关科室政治素质好、责任心强、业务过硬的工作人员，以专职或轮岗的方式充实到大联动工作中，积极组织业务培训，使每一位工作人员都能明确工作职责，熟悉操作流程，掌握发现和处置问题的方法和依据；考核落实到位，实行定人、定时、定岗、定责、定标准的管理制度，将大联动推进工作列入到各部门、各科室、各居民区的考核内容之中，按照“事、权、责”相一致的原则，制定内容细化、指标量化的考核办法，并采用组织考核与社会评价相结合的方法，确保工作取得实效。

三、以“四变四提高”为切入点，不断探索具有前瞻性、主动性、有效性的社区管理新机制

1.变事后处置为前端管理，提高工作水平。依托大联动机制抓早抓小的特点，切实形成谁都可以发现、谁都可以劝阻、谁都可以报告的良性态势，及时发现问题和处置问题，从源头上减少和化解社会矛盾。大联动工作开展以来，辖区内大量的市容问题、治安隐患都得以解决在萌芽，化解在基层，恶性事件和重大案件明显减少，居民安全感大幅提升。据统计，2010年街道辖区内报警类案事件接报数下降34.6%，“两抢”接报数下降80.0%，扒窃接报数下降32.2%，入民宅盗窃接报下降56.0%。

2.变资源分散为力量整合，提高处置能力。有效整合和优化社区管理资源，改变了以往治安、市容管理中存在的资源分散、多头管理、职能交叉、权责不一等问题，真正起到“一加一大于二”的效果。例如，在对恒通路44家破墙开店的“居改非”门面进行整治时，部分店主对立情绪强烈，甚至出现了暴力抗法的局面。街道依托大联动机制，积极整合公安、城管、工商、市容等部门力量，进行科学部署，对整个行动中的每一步骤、每个环节，哪些部门干什么，什么时候行动都进行了明确的分工和安排。同时，街道劳动、民政、综治、信访等科室也积极介入，做好相关维稳保障工作。最终，通过各部门及科室的相互协作，联手共管，拔掉了这颗“硬钉子”。整治“居改非”后，街道又协调绿化部门美化街区，为居民营造了一个整洁、优美的生活环境，得到了百姓的拍手称赞。

3.变粗放陈旧为科学集约，提高管理效率。大联动机制给相关执法部门提供了一种规范化、集约化的治安、市容管理新模式，通过健全的流程规范和制度约束，有效地避免了行政管理方法的简单粗暴、社区管理资源的重复浪费，以疏堵结合，惩防并举的方式提升管理水平。同时，运用科学的管理手段，将现代化的电子监控设备引入到社区管理之中，形成便捷高效的联动网络，大大提高了信息资源的利用效率和管理部门的应急能力，使社区综合管理水平迈上一个新的台阶。2010年辖区14个居民小区中有7个被评为市级平安小区、7个被评为区级平安小区，街道也被评为2010年市级平安社区。通过专业机构的测评，我街道的“群众公共安全满意度”从以往在全区八街一镇中基本处于末位，跃入全区前三名。

4.变倚重执法为服务为先，提高群众满意度。坚持以百姓利益为重，以群众期盼为念，把群众的认可作为社区管理工作的衡量标尺。根据问题的实际情况和特点以及相对人的利益诉求，寓管理于服务之中，推行“人性化与强制性相结合”的工作方法，切实将原先的“强化执法为重”逐步推向“提升服务为先”。例如，地梨港居民周某，从市郊农场回沪后一直在平江桥地区靠摆地摊为生，执法部门之前对此地区多次整治，但她屡整屡摆，还抱有强烈的抵触情绪。街道针对她的实际情况，充分发挥综治、信访、劳动、民政等部门合力，在进行宣传教育的同时，积极帮其解决就业难题，推荐她到证券公司做保洁工作。周某感激地说:“谢谢政府，现在有了稳定的工作，我再也不用去摆地摊了。”

四、以“九个起来”为落脚点，不断实现群众积极参与和广泛认同的社区管理新成效(www.daowen.com)

一年多的实践证明，大联动机制是符合天目西路街道实际需求的管理举措，是破解现代城市管理难题的一剂“良药”，其主要成效可以概况为“九个起来”。

部门合起来:辖区公安、工商、城管、房办等职能部门和街道相关科室，在大联动的运行过程中不断相互磨合，促进了社区管理力量的高效整合。各部门在大联动的框架下，既做到“守土有责”，又能够相互借力，以点带面。如城管部门借助公安系统视频电子监察网对辖区市容动态进行全天候、全方位、全过程监控，对流动设摊、跨门营业违章搭建的处置情况进行跟踪，并即时向执勤人员告知现场情况及处置成果。这种部门之间的有效整合，不仅节约了管理成本，还大大提高了社区管理工作的时效性和针对性。

工作转起来:各职能部门的工作人员对大联动机制更是深有感触，原先各自为政、互不相关的工作模式被打破，社区管理成为各部门工作人员的共同职责，大家在完成本职“自转”任务的同时，也积极围绕社区管理总目标进行“公转”。工商所的杨卫国说:“以往对辖区商铺进行检查时，我们也常常会发现一些涉及城管、市容方面的问题，但说实话，这种事情我们都不太愿意管，好比湿手沾面粉，管的多了既麻烦还出力不讨好。现在有了大联动这个平台，我们人人都是发现者，社区管理的相关信息也能在各部门进行流转，使这些面上的问题得到了及时处置。”

方式全起来:在社区管理过程中，我们积极引入综合施策的理念，对工作的方式方法进行了改革创新，不再单纯依靠行政的强制力，而是综合运用经济、道德、科技等多种手段，尽可能采取平等沟通、协商协调和教育引导的方法处理难题、化解矛盾。例如，为了解决弄堂内设摊卖菜问题，我们组织开展了为期三个月的“文明闸北人，不吃马路菜”专项行动。第一阶段，通过在小区悬挂横幅，制作黑板报以及上门宣传等方式，提高居民群众的文明意识；第二阶段，逐步提升辖区正规菜场的周边环境和服务水平，吸引更多居民走进菜场；第三阶段，按照规范程序，对弄堂里乱设摊的流动摊贩进行整治。由于多种管理方法的综合使用，马路菜场的问题得到有效解决，既满足了大家的买菜需求，又还居民一个干净整洁的居住环境。

楼组活起来:和泰花园居委会为了激发小区管理活力，探索组建了楼组管理小组，由每幢楼的楼组长、党小组长、党员骨干、业主代表、业委会委员等共同组成，承接、协调和处理楼组内的公共事务，发动群众自己来做群众工作。如10号楼楼组管理小组接到居民反映，楼道夹层的公用房被外来人员和公司仓库非法占用，既损害了楼组全体业主的权益，又埋下了严重的安全隐患。楼道小组成员了解情况后，马上着手调查，通过一个多月的努力，摸清了5户人家的占用情况，在通过与物业、业委会的多次沟通，终于让非法占有者全部搬出了公共房，消除了存在于小区里的治安盲点。

党员形象亮起来:将大联动机制与社区党建工作紧密结合起来，以创先争优活动为契机，借助党员责任区“十、百、千、万”工作平台，在社区管理工作中更好的发挥党组织的战斗堡垒和共产党员的先锋模范作用。通过开展“亮出党员身份，参与社区管理”等活动，使机关党员、居民区党员、“两新”组织党员成为辖区市容、维稳、综治工作中的生力军。此外，我们还积极组建党员治安巡逻小分队，佩带统一的“治安巡逻”袖标，对居民区、出租房定期开展巡逻检查，对小区楼道的疑人疑事进行盘查询问，有效地预防和减少了盗窃、抢劫等多发性案件的发生。如合兴居民区党员巡逻小分队的陈珠球，有一次在巡逻中发现一青年男子在弄堂里转悠，眼睛骨碌碌地盯着停靠在一旁的助动车、自行车，企图找到合适的时机行窃。陈珠球一路警惕地跟着，那青年发现不妙，装模作样地走进了1461弄，想甩掉身后的“尾巴”。不料，转了一圈出来后，迎面又看到了陈阿姨。陈阿姨问他寻啥人，那青年一愣，随即心虚地撒腿逃跑，一起潜在的盗窃案件就这样被化解了。

志愿者多起来:在街道的积极培育和不断探索下，社区志愿者队伍日益壮大，网络不断健全，形成了“街道组织发动，居民区落实执行，群众积极参与”的志愿者工作格局。为了加强辖区消防安全工作，街道还成立了闸北区第一支消防安全志愿者服务队，为社区居民发放消防安全材料，并向行动不便的居民传授自救技能。据统计，社区目前共有各类志愿者队伍50支，共计志愿者3 262人。社区广大志愿者们积极投入辖区各项工作，以无私的奉献精神和服务意识为促进社区治安稳定、市容整洁作出了积极的贡献。如在2010年世博会期间，街道巡访志愿者在辖区范围内共组织巡访130次，向大联动网格联勤站及各居委会联动工作点上报问题近千条，反映的大多数问题都得到了妥善的解决，取得了良好的工作实效。

居民动起来:在社区党员、志愿者们的影响和带动下，越来越多的居民纷纷走出家门，参与到社区管理工作中来，形成了街道推动与群众参与相结合、顽症整治与常态管理相结合、监管处罚与宣传教育相结合的工作模式，“大家动手清洁环境，全民参与爱护环境”以及“小区是我家，平安靠大家”等理念也日益深入人心，确保了社区的和谐稳定。如地梨港灵广小区是商住两用楼，进出的外来人员较多，治安情况也相对复杂。小区居民车志田谨记自己的使命，守护好居民的家门。有一天，他发现有一个外来人员每天进出大楼好几次，而且每次拿的包都不一样，车师傅马上警觉起来，将这一情况反映给居委会，居委干部和社区民警对这个可疑人员进行了核查，发现他确实是违法分子，最终将其绳之以法，为小区消除了安全隐患。

出行顺起来:“路面干干净净，走路安安心心，火车站周边地区真是大变样啦！”来自江苏的李先生对火车站北广场改造后的面貌赞不绝口。由于李先生从事的是外贸工作，常年往返于上海和苏州之间，为了出行方便，他一直选择住在火车站附近的宾馆，可最让他头疼的就是周边的治安和市容环境。“以前一出火车站，脏乱差就不用说了，还到处是卖假发票和拉客的，只要看外地旅客出站，就一路粘上你，真让人没有安全感。特别是在晚上，我一个大小伙子从这边经过心里都有点害怕。”如今，李先生的担忧已经成为了过去式，去年北广场综合改造后，天目西路街道也随之加大了管理力度，开展了多次治安、市容专项整治活动，不仅周边的环境焕然一新，来往旅客的出行也更加安心、更加顺畅。

商铺经营好起来:火车站周边地区人流量大，消费拉动效应相当可观，周边区域商铺数量也相对较多，但许多经营者却经常抱怨:“这年头生意不好做啊，周边环境差、治安乱、流动无证摊贩多，顾客对我们正规商店的商品也抱着怀疑排斥心理，都不太愿意在火车站附近买东西，这生意怎么会好呢？”大联动机制实施后，辖区工商、公安、城管、市容等部门专门抽调精兵强将组成工作组，在对辖区流动商贩进行清理整顿和对周边环境进行整治美化的基础上，不断提升规范化管理水平和为商服务的能力。目前，火车站南广场周边已经成为沪上知名的平价眼镜、手机电子、摄影照材批发销售市场，辖区经营环境的持续改善也为经济发展奠定了良好的基础，2010年街道区级税收同比增长51%，继续保持全区街镇第一名。

五、对天目西路街道治安、市容大联动机制实践探索的认识和思考

在治安、市容大联动机制的积极实践中，我们认为需要注重形成以下几个理念:一是要注重形成以人为本、服务为先的理念，要有效回应群众关切、切实解决群众诉求，才能使大联动机制得到群众拥护和顺利推进；二是要注重形成主体参与、功能互补的理念，不断提升参与大联动各类组织的主体意识，要将整合各自功能，共同致力于实现群众需求作为大联动的唯一出发点和落脚点；三是要注重形成平等协商、合作治理的理念，以解决问题和优化服务为突破口，尽可能通过平等沟通、协商协调、教育引导等办法进行社会管理；四是要注重形成相信群众、依靠基层的理念，只有最大限度地用好最基本、最直接、最有效的基层群众和组织力量，才能最大限度地激发大联动机制的活力和生命力。回顾一段时间以来的实践探索，正因为坚持了上述理念，才使得大联动机制在体制上形成合力、在功能上实现互补、在机制上体现出活力、在组织上实现了互动。

1.体制形成合力。通过大联动初步形成了科学化、高效化的社区管理体制，将街道和辖区职能部门的管理资源有机整合，形成行之有效、工作互补的管理联动格局。街道各科室和辖区职能部门握成一个拳头，铺设社区综合管理的大网；各居委会联动工作点发挥能动性，形成协助管理的基层小网。通过这样横向到底、纵向到边的立体化管理网络，对辖区治安、市容等各方面的问题尽可能做到全面掌控，疏而不漏。

2.功能实现互补。通过大联动机制的探索运行，逐渐摆脱了政府单向管理的思维定势，将群众工作的理念落实到社区管理之中，找准部门工作目标与居民实际需求之间的结合点，既发挥职能部门专业化、规范化的特点，为社区管理提供法制化的保障，又发挥居民群众的协同、自治、自律、他律、互律作用，为社区管理工作增添强大的力量支撑。这种工作模式有力地促进了政府行政管理与群众自我服务的顺畅衔接和良性互动，使二者功能实现有效互补。

3.机制体现活力。通过重心下移、功能扩展和服务外延，不断完善了社区治安、市容问题的预防发现机制、处置解决机制和监督反馈机制，激发各方面、各层次的社会管理活力，形成“谁都可以发现、谁都可以报告，谁都可以劝阻”的工作局面，使原本单向刻板的行政管理工作变得生机勃勃，充满力量。同时，我们还逐步完善了“有偿激励机制”，对于积极发现并及时上报治安、市容问题的辖区企事业单位职工、社区居民群众给予经济奖励，以有效激励加速良性循环，不断提高社区党员干部、居民群众参与管理工作的热情。

4.组织有效互动。在大联动机制的运作过程中，各成员单位、工作人员围绕组织目标积极开展管理活动，各居民区党组织、居委会、业委会、物业公司和居民自治小组也在大联动中发挥着重要作用，组织内部各要素之间、各个组织之间在管理服务的实践中实现有效互动，充分调动了各方面主体的积极性和能动性，形成了联动中互学、互补、互帮、互促的工作局面，以组织的凝聚力、向心力促进工作效率的不断提升。

治安、市容大联动机制是我街道结合自身实际进行创新的一种社区管理模式，目前仍处于积极探索阶段，还存在诸多问题，例如在街道层面缺乏对各条线职能部门的评估机制和考核权限，在实际工作中，条块之间的协调联动有时还得依靠领导者的个人能力，这在一定程度上会影响到大联动长效作用的发挥。下一步，我们将在完善治安、市容大联动启动、推进、保障、反馈、考评等各项机制的基础上，进一步将大联动的工作范围向社区管理的其他领域拓展，着力降低社区管理的距离感，使社区发展惠及于民；着力提升社区管理的参与性，汇集居民群众的智慧力量；着力加强社区管理的部门参与，将各职能部门的承诺兑现到居民眼前；着力推进社区管理的均匀化，将社区服务送到居民身边；着力实现社区管理的以人为本，将和谐幸福融入到居民群众的实际生活之中，使大联动机制真正成为构建“魅力天目、和谐家园”的有效保障。

【注释】

[1]课题组成员:戈永錩，许琦，吴良华，程敬，郝晓倩。