以社会管理创新为视角，谈加强基层基础建设

凌德铭　辛中波　颜　军^[1]

有效构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是当前社会管理创新的目标和任务，亦是多元主体在社会主义初级阶段这个特定时期内利益的统筹与规则的厘定，并通过服务、管理、自治等方式，实现价值与利益的平衡。这种平衡，并不是刻意设定的，而是通过自上而下的规则制定与自下而上的诉求相互碰撞、引导与融合产生的，进而实现参与、共治和共享。基层，是这个过程的起始点，在一定程度上也是终点，基层基础建设，是社会管理创新工作的关键，社会管理创新的重点必然将放在各项管理措施在基层的科学有效落实上，并在落实的过程中，寻求出最佳的锲合点。本文拟通过对当前上海加强基层基础建设典型经验进行梳理，结合浦东近几年在加强基层基础工作中的实践，以寻求构建以党组织为核心，基层政府行政管理与基层群众自治相结合的基层社会管理格局的有效途径。

一、加强社会管理创新基层基础工作所面临的问题

社会管理创新的根基在基层，在社会发展和城乡一体化推进的过程中，逐步暴露和积累了一些矛盾和问题，成为制约社会管理创新的难点和瓶颈，主要表现为:

一是社会管理资源分散，把分散的资源在基层整合起来是社会管理的难点。二是基层社会组织发展不足，社会力量参与社会管理程度不够。三是基层政权建设有待加强，居村委作用在社会的有效的服务和管理中体现不足。四是如何避免群众工作日益弱化，如何加强新时期与群众的联系是社会管理创新的难点。

二、当前上海夯实基层基础工作较为典型经验梳理

针对这些问题，上海各区县也都普遍开展了一系列探索工作，取得了一定成效，并形成了一批经验。其中比较有特色和典型性，并被实践初步证明为行之有效的经验主要有:

1.闵行区莘庄镇的大联动机制

2009年，闵行区推行大联动机制，在区层面建立城市综合管理和应急联动中心，在街镇层面建立分中心，探索将城市执法主体向街镇层面转移，并通过强化以块为主的执法理念，在一定程度上实现了城市管理重心的前移和相关力量的整合。大联动机制的特点，主要表现为两个合:一是在力量上初步实现了条上力量在块上的整合。依托镇党委统一领导，整合了综治办、司法所、信访办等基层维稳力量，协调公安、城管、工商、房管等基层行政执法力量，开展矛盾协同化解和城市联合执法。二是在问题上实现了发现与处理的有机结合。通过建立统一的信息平台，制定发现与报告—流转与处理—跟踪与反馈的工作流程，较为科学地划分了巡管网格，实现了问题的边发现、边报告、边处置，并能随时按指挥中心指令处置通过监控图像系统发现的突发警情或社会管理方面群众的投诉举报、紧急求助等问题，既能执法，又能服务，行动能力明显提升。在组织体例上，大联动除在区、街镇建有联动工作（分）中心外，还探索在各村（包括改制村）、居民区党组织中建立工作联动机制。

2.嘉定区真新街道的大联勤机制

嘉定区在其辖区内城市化程度较高的真新街道先行先试大联勤城市综合管理模式，并总结形成“真新经验”在全区推广。大联勤机制其基本理念是按照“党政领导、政府负责、部门协同、街镇实施”的原则整合资源，并依托信息化手段，实现城市的有效治理。真新街道设立城市综合管理联勤大队，由各类城市管理力量组成，包括基层公安、工商、城管、食药监、房管等执法力量及社区保安、综合协管、城管协管等各类社会协管力量，并视情况组织居（村）委干部、物业保安、平安志愿者等共同参与，以基层社区的小区为单位，每个小区配备GPS定位“城管通”，把联勤大队职能延伸到社区，依托城市管理指挥平台，建立联动机制，逐步完善沟通快捷、处置及时、运转高效的城市综合管理长效机制，确保社区管理运行中出现的问题和突发情况能够及时发现、及时处理、及时解决。大联勤机制与大联动机制都试图解决条上力量如何在块上整合的问题，是扁平化管理理念的运用，但其具体做法不同，闵行大联动更倾向于行政力量统一协调，在镇层面依托派出所，将指挥纳并于指挥分中心。真新大联勤更注重制度建设和信息化手段应用，对原有模式冲击不大，其整合效果也很明显，相较而言更容易操作和推广，不过制度容易复制，但是对制度的执行要求也就更高。

3.静安寺街道商务楼宇综合服务管理

静安寺街道针对辖区内商务楼宇发展迅速、相关职能部门的职责未及时到位、存在职能交叉和缺位等问题，探索商务楼宇综合服务与管理，积累了一定经验，其主要做法可以概括为以下几点:一是设置商务楼宇综合服务管理机构，建立由党委领导，政府相关部门、楼宇产权所有人（法人）、物业管理部门、入驻楼宇企业共同参与的“共治”机构，设立楼宇管理服务办事点，保证各项管理服务有序进入楼宇。二是建立平安创建协会，发挥社会组织作用，由协会自主开展安全生产知识培训、安全隐患检查、矛盾纠纷调处、管理服务经验交流等活动。三是依托街道门户网站，建立专门服务楼宇的电子政务网络，通过网络加强政府与楼宇间的信息传递沟通。四是完善安全防范风险评估体系，开展对楼宇的年度安全防范设施和人机联动效果的风险评估，促进楼宇硬件设施的维护保养和设备的更新，确保设施安全运行。五是完善“六联”机制（联签、联动、联检、联教、联调、联考）。联签即以签约形式固化落实领导责任制；动即以联席会议形式加强工作互通；联检即依托整合职能部门力量，加强安全防范检查，督促隐患整改；联教即组织相关部门开展普法宣传、安全防范知识培训、突发事件处置业务知识培训等；联调即建立楼宇调委会，参与矛盾纠纷调处，使矛盾不出楼宇；联考即组织相关部门开展年度一次性考核，增强工作实效。

4.闸北区大宁路街道的居民小区综合治理

在社区治理上，大宁路街道完善“四项”制度，一是党员代表议事制。以小区党组织为基本单位，组织小区党组织的党员参加议事活动，将参与权、知情权、选举权、监督权切实交给党员，尊重党员主体地位，提升党员参与党内事务的积极性和主动性，激发党组织的生机和活力。二是居委会“三会”制。完善居民区听证会、协调会、评议会制度，进一步推进社区民主自治。对在小区实施的项目和涉及群众性、社区性、公益性的重大工作，在作出决定之前，居委会要组织社区成员进行听证，提出具体意见。同时，每年年底由居委会组织社区成员代表对公安、工商、城管、房管、卫生等区职能部门派驻机构以及物业公司、社区工作站等居民区组织的工作进行评议。评议意见作为上级主管部门和街道办事处对部门双重管理、考核和有关干部奖惩任免的依据。三是楼组党小组、楼组管理委员会商议制。通过协商，凝聚楼组各方面智慧和力量，形成对小区重大事项和本楼组重要事务的一致贯彻意见，促进楼组居民自觉执行。四是社会组织、志愿者协助制。(www.daowen.com)

三、以浦东实践为例对加强基层基础建设几个问题的再思考

（一）浦东加强基层基础主要措施和经验

浦东加强基层基础特色工作主要表现为以广泛开展的“三不”（一般矛盾不出村居、疑难复杂矛盾不出街镇、矛盾不上交）工作为依托，对条块协同、资源整合、社区规范化建设和联系群众制度等进行探索。在一定程度上，浦东的“三不”工作是加强基层基础工作的总框架，同时，又有相关配套制度实现在基层整合的一项有效举措。在此简单介绍浦东的“三不”工作及浦东在实践探索中积累出的一些好的经验，以便共同探索和思考。

1.浦东“三不”工作。浦东的“三不”工作是在学习借鉴枫桥经验、总结原南汇“一般矛盾不出村（居）”工作经验基础上，结合浦东新情况、新实际提出的，以夯实基层基础、实现重心下移、关口前移为工作重心，以工作人员、资金、办公场所和工作制度等在基层的有效落实为手段，探寻夯实基层基础的有效模式。“三不”工作依托原浦东较为完善矛盾纠纷化解协同机制来整合基层工作资源；以矛盾化解为基础搭建基层联动平台；以明确清晰可行的考核机制为抓手，落实奖惩激励强化责任落实。力图实现矛盾纠纷的早发现、早控制、早解决，力争各类矛盾纠纷“可控制、有减少、不积累”。在实际操作中，浦东建立了“三不”工作办公室，负责此项工作的统一指导和推进，在街镇和居村委层面，建立了领导小组，明确了责任人，落实了每个居村委每年2万元的奖励经费，充分调动基层工作积极性。依托人民调解网络，将综治、信访、派出所、劳动保障、物业等纳入到“三不”工作体系中，并充分发挥律师和人大代表、退休法官和法律工作者等社区志愿者的力量，组建专家研判组，进一步强化了街镇层面纠纷的联合排摸、预防和化解。在实践中，浦东总结出了加强“三不”工作的十项机制，即“矛盾纠纷化解领导机制、矛盾纠纷化解排查机制、矛盾纠纷化解稳控机制、矛盾纠纷快速处置机制、矛盾纠纷分类管理分级化解机制、矛盾纠纷化解联动机制、矛盾纠纷化解督查考核机制、矛盾纠纷化解问责机制、矛盾纠纷化解激励机制、矛盾纠纷化解保障机制”，并以此切实作为推进基层基础工作的有效载体。

2.东明路的居民区标准化管理探索。东明路街道在完善居民区物防建设基础上，指导试点居委成立包括居委干部、物业公司、社区民警等相关人员参与的社区安全服务管理小组，探索居民区物业的规范化管理，主要措施表现为:一是每个家庭普及安装联网报警器，可及时求助。二是设计个性化的“图像监控系统”布局方案，做到全方位、全天候、大规模监控。三是推进小区门岗“标准化建设、规范化管理、优质化服务、多元化联动”。四是建立“两个实有”信息采集工作室建设，实现小区信息动态掌握。五是建立小区网络舆情联络员，了解社情，改进工作。同时，利用板报、宣传栏、LED等宣传阵地，多种形式宣传平安建设应知应会内容，不断提高广大群众的安全防范意识，强化平安志愿者队伍，加强看家护院力量。

3.航头镇群众工作联络员。航头镇积极开展联系群众工作，培养群众联系员，深入各个村（居）民组、楼道，积极开展联系群众工作。其主要做法:一是建立制度规范。明确提出工作要求和考核标准，力保各项措施的推进。二是深入走访群众，宣传群众联系工作，让老百姓了解、认识群众联系员。三是结对帮困，实实在在的解决群众生活困难，用行动让群众感觉到这项工作的便利和好处。四是及时反馈群众诉求，协调解决信访事项。群众，居民群众可以通过联系员公开的手机号码反映问题，群众工作联系员对于能即时解决的问题，及时给予答复处理。对于无法马上解决的问题，书面填写《受理群众意见流转单》交信访办协调相关部门处理。通过规范的程序保障了工作的效率，同时也拓宽了老百姓反映诉求、维护自己合法权益的渠道。

（二）再分析

以上所述上海之实践探索，无论大联动、大联勤还是商务楼宇建设或者小区综合治理，抑或浦东以“三不”工作为依托的各项工作的开展，都体现了整合、协同和联动的思想，对前述四个难点问题都有所回应，但有两方面值得思考:一是上述做法是否可以作为模式进行复制；二是如何能更加具有针对性和有效性。以条块力量在基层的协同为例。条块力量在基层的整合，主要是“属地管理原则”和“谁主管谁负责”两个原则的应用，即“条块结合、以块为主”的具体设置和合理整合。闵行的大联动和嘉定大联勤都是具体实践，思路类似，做法不同。闵行大联动在基层主要依托派出所，虽然工作效率和效果较为明显，但容易造成基层力量整合平台地位的困境。毕竟，因职能所限，将力量整合于以公安为主的联动中心（站）所形成平台的联动，在协调条线部门上有一定的局限性，且由于区域合并等原因，派出所与街镇区域存在不同一情形，在执行上可能会有所不便。另外，就街镇层面而言，联动中心与综治中心同为整合资源平台，虽有重合，但在一定程度上可能造成冲突，不宜作为模式在全市复制。嘉定真新街道的大联勤机制，简便易行，就城市综合治理和应急反应而言，可取其制度设置，经简单调整进而推广，但在条块力量的协调联动上，尚未有所根本突破。当然，条块协同，所涉问题太多，很难以一种模式设定而一劳永逸，真新街道的联合勤务执法和信息管理模式，就其适用性而言，较为符合现代城市的综合治理。浦东的“三不”工作，在区级层面构筑起大的框架，但是，就具体的条块协同的模式定型和制度设定，尚不成熟，还需要更多的探索。不过，“三不”工作的政治优势和整合资源优势较为明显，其整合性和吸纳性更强，可以将诸多行之有效方法进行调整和整合，若吸纳大联动或者大联勤的思路进而以本区域制度同化，进而可探索更为贴合实际的方法和模式。另就基层社会组织培育、社会力量发动而言，上述经验可以概括为四点:以制规，建平台，明奖惩，重激励。当然，在社会发展过程中，变化快于创新，但是，大部分的变化有轨迹可循，有前例可依，上海的基层基础的加强，要善于借来、拿来，要有海纳百川的勇气、大气和智慧。

（三）再思考

就推进社会管理创新，加强基层基础工作而言，须做到三点:

1.是加强基层基础，要处理好政府、以社会组织为主要主体的社会和群众的关系，这是先决条件。社会管理创新，重点在于政府、社会和群众三者定位和关系的理顺，这在基层体现的尤为直接和重要。其中，政府是责任主体和主导者；社会是桥梁和纽带，并承担一定社会管理职责；群众是社会管理创新成果的享受者，其监督、参与社会管理创新，并在这个过程中，依靠更为广泛的集体智慧，促进社会管理创新的推进。

2.是加强基层基础，要有效培育“枢纽型”社会组织，激发社会活力，这是必要因素。“枢纽型”社会组织意指同类型社会组织的联合型组织，其作为联系政府与群众的桥梁，在社会组织管理、发展和服务中，能充分发挥人民团体等有较大影响的社会组织枢纽作用。在管理上，亦可通过授权其承担业务主管的职责，对相关社会组织进行日常管理、提供集约式服务。基层“枢纽型”社会组织的培育，应包括三个方面:第一、设立相关制度，鼓励和引导社会参与和社会善意的释放。第二、良好的沟通渠道和权力分流制度的建立。第三、依托社会组织和社会自治形成社会理性氛围。

3.是加强基层基础，必须维护广大群众的利益，得到他们的支持和配合，这是根本保障。67年前，毛泽东同志指出，“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题，假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成为了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈拥护我们。”这是群众工作最基本的原则、方法和准则。首先应畅通民意诉求渠道，建立联系制度、完善诉求反映机制，加强对基层的调查研究。其次，应通过服务群众，培养群众参与社会管理的群体意识和依法自治的法律意识，让民众依托自己掌握的资源来解决自己的问题，做好社会本位建设。最后，基层社会管理创新的出发点和归宿点应是维护群众切身利益，并将这种利益以可为民众所切身感受方式反馈给群众，使得社会管理创新拥有坚实的群众基础。

【注释】

[1]作者单位:上海市浦东新区综治办、浦东新区司法局。