关于进一步完善世博后维护社会稳定长效工作机制的调研报告

上海市黄浦区综治办^[1]

一、世博会以来全区维护社会稳定工作的成效和做法

把中国2010年上海世博会举办成一届“成功、精彩、难忘”的世博会，是党和国家对上海的殷切期望。黄浦区地处上海市中心，是上海的行政、文化和商贸中心，也是展示上海改革开放形象的“名片”和“窗口”。本次世博会，黄浦区是会展所在地之一，有着0.87平方公里的展区。世博会7 000多万人次庞大的参观流量，园内园外客流的“同频共振”，确保“世博会万无一失”的工作任务和要求，给黄浦的社会管理工作带来了前所未有的挑战。

在区委、区政府坚强有力的领导下，在全区各级干部和广大群众的共同努力下，黄浦区的世博安保工作经受住了严峻的考验。据统计，2010年黄浦区共承担重大活动安保和警卫5 000余批次，出色完成了各项任务；全区社会稳定、秩序良好，报警类“110”同比下降35.9%，刑事发案数同比下降19.9%；火灾事故同比下降49%；食品安全事故保持了零纪录；生产安全事故保持在市下达的可控制指标数之内。群众对当前社会治安的满意度和安全感明显提升。

世博运行以来，全区的安保、维稳工作取得了明显成效。归结起来，主要做法有:

1.广泛的社会动员。自世博会筹备以来，市委连续召开誓师大会和阶段性情况视频通报会，进行全民动员，增强了全社会参与平安办博意识。区委、区政府结合黄浦特点，在全区范围内开展各种形式的社会动员，发放居民告知书达60多万份，各部门开展的各类培训达60余场次，将平安世博建设的宣传覆盖到家家户户。正是这种前所未有、家喻户晓的广泛动员，不仅增强了各级领导干部做好世博安保工作的责任意识，也增强了广大群众自觉参与世博的主人翁意识，为平安世博奠定了良好的思想基础和群众基础。

2.明确的职能分工。在区层面，成立区世博安保工作指挥部，由区委主要领导担任总指挥、副总指挥，设办公室和9个工作组，涵盖全区主要工作部门，集中组织实施社会面安保、世博园区安保和专项安保工作，先后召开了15次会议。在重大安保节点，组织领导干部直接参与安保指挥工作。在街道层面，建立世博安保分指挥部，依托综治工作中心，开展群防群治。在居民区层面，也成立安保工作领导小组。根据市安保指挥部要求，全区将需落实的9项重点任务，细化分解为45个项目，逐一明确对应的安保指挥组、时间节点、牵头单位、主要参与部门等，并以序列表的形式下达到各部门（单位），将安保任务逐级分解、责任到人。

3.快捷的应急联动。在全区构建应急处置联动网络，区和街道层面均建立24小时应急队伍，成立区世博园区安保志愿者队伍240人、区机关世博平安志愿者机动队500人、城管应急分队100人、民兵应急分队124人，由区世博安保指挥中心统一调配使用，前后共出动20余次；各作业部门建立专业应急队，确保30分钟内到达现场抢险作业；各行政管理部门建立执法突击队，机动灵活地处置各类突发事件。建立信息呼叫平台，将紧急集合信息第一时间传递给部门领导干部和志愿者。制定了区社会面各类突发案（事）件应急处置总体预案和各专项预案，积极应对“大客流”、“大车流”和重点区域的安保。各街道相应制定应对提增安保等级的递补志愿者队伍预案。通过完善预防预警、应急响应和快速处置机制，确保应急队伍及时反应、快速出动、有效处置。

4.持续的专项整治。按照“从严从紧、以面保点”的原则，在世博会召开前，区公安分局接连启动22个专项行动，打响了“迎世博、保平安”打击整治攻坚战；在重要节庆日和重大活动日密集阶段，始终保持严打整治的高压态势，在保证园区安保工作的同时，整合政府各职能部门、发动平安志愿者和群防群治力量，协调联动，全覆盖管控。在世博会进入常态阶段，对滚动排查发现的各类治安顽症、隐患和漏洞，及时完善管理措施。与此同时，区卫生局、区教育局、区商务委、区旅游局、区食药监分局、区安监分局等部门，也加强对重点地区、重点单位的公共卫生、食品、校园等安全问题的日常监管和服务指导。

5.认真的督促检查。面对世博会各项繁重的安保任务，区委、区政府始终紧抓督促检查环节，明确奖惩措施，确保各项任务落到实处。在区层面，区领导实行包片督导联系制度，开展督导检查，保证各项工作落实到位。设置以宣传部和社会面防控组为主的专项督查组。通过召开周例会、月情况通报会、现场会等，检查任务落实情况。在街道和职能部门层面，坚持领导干部参与督查，开展高密度、高频率的一线巡查，在检查工作任务落实的同时，现场协调解决问题。区综治办共发出督查简报10期，区文明办每天派人巡查、指导站点志愿者到岗情况，区监察局还邀请了区特邀监督员进行明查暗访。在强化督查的同时，在全区范围内开展阶段性的表彰，弘扬各类先进典型，激励斗志，振奋精神。

6.创新的工作方式。为做好世博安保工作，全区上下齐心协力，积极创新工作方式。如区公安分局认真总结提炼优秀工作法，大力推行街面巡控“勤务十法”，提高见警率、管事率、处置率。又如各街道“1＋8”综合防控台账，包括基础总台账和重点人员、重点区域、重点单位、重点部位、重点事项和重大矛盾、交通站点、信息等8本台账，全面掌握社区中应当管控和防范的人、事、物、情；在全区120个居委会建立实有人口管理居委会工作站，建立滚动更新的服务管理信息系统，强化对社会面动态的掌握，通过优化流程，提高效率，进一步巩固了平安世博的防线。

7.有力的保障支撑。一切以服务、保障平安世博为出发点，全力做好人、财、物保障工作。在世博会前，区政府整合资源辟出专门房屋用于综治中心的集中办公，并全力抓好队伍整合、组织架构、人员分工、应急预案和相关制度建设，使其成为街道具体指挥、调度社会面防控的工作平台。加强技防、物防投入，截至世博召开，全区重要场所设置的监控探头达1 700多个，旧小区安装电控防盗门达4 300余扇，基本实现全覆盖；在世博主要道路弄口安装、更新和修缮小区防范铁门；在世博园邻近地区建成30个封闭式技防小区，安装消防“水喉”，更换老化电线等。成立由律师行业和基层党组织党员律师组成的世博安保法律服务志愿团、组建由30名律师参与的突出信访矛盾律师核查工作组等，从司法保障上给予强有力的支撑。

二、世博后完善和固化维护社会稳定长效机制的思考和建议

围绕“平安世博”的总目标，黄浦区在维稳工作的组织架构、管理模式、运作方式等方面，作了有益的探索和实践，积累了较为丰富的经验。在全面总结这些做法的同时，要清楚地认识到:世博会结束后，特殊时期采取特殊措施的环境发生了变化，不能简单照搬世博期间的做法；全区固有的“二元结构”矛盾和人口流动性大等特点将继续给社会管理带来负面影响；因筹备和举办世博会而暂时缓解的矛盾将重新显现；推进“十二五”规划建设及发展所带来的新矛盾新问题将逐步突出。同时，随着区各项工作进入常态化，维稳资源力量的集聚和统一调配的难度将增大，资金的投入力度也不可能再与世博期间相提并论。面临这些压力和挑战，在指导思想上，必须牢固树立“发展是硬道理，稳定是硬任务”的理念，坚持从实际出发，在继承中创新，努力形成维护社会稳定的长效机制。要继续注重以人为本，坚持服务与管理相结合；注重群众参与，坚持氛围建设与组织覆盖相结合；注重源头治理，坚持软、硬两手相结合；注重依法办事，坚持依法行政与法律引导相结合；注重形成合力，坚持忠于职守与跨前履职相结合，努力保持世博期间社会管理的良好态势，有效地维护和保障全区经济社会发展的良好环境。

在具体工作上，结合调查研究，综合社会各方意见，对完善和固化维稳工作长效机制有以下思考和建议:

1.做实做强综治中心，夯实平安建设基础。世博会召开前，全区6个街道相继成立了社会治安综合治理工作中心，以“平台联建、工作联动、矛盾联调、治安联防、绩效联考”为目标，协同推进地区的综合治理、平安建设、信访接待、矛盾化解等，做了大量卓有成效的工作，为确保世博期间全区的平安、和谐、稳定发挥了重要作用。实践证明，平安建设的基础在街道社区；只有夯实街道社区的基础工作，全区的平安稳定才能得到保证。完善新形势下的街道综治中心建设要做到:

一要明确中心的功能定位。从长远考虑，街道综治中心要在区综治委、街道党工委领导下，充分发挥居委会综治工作站的作用，做好综治、维稳、信访、调解、帮教等面上平安建设的各项工作。要加强条块联手，积极配合区相关职能部门和单位，做好涉及本地区突出社会矛盾的化解。要增强街道综治中心的权威性，街道党政主要领导要重视关心综治中心建设，分管领导要坐镇中心主持具体工作，统筹社区内各项综治事务，形成“任务区下达、力量街道合、事务部门管”的工作格局，使其能切实承担起基层平安建设的重任。

二要进一步理顺条块关系。当前，街道综治中心要加强工作协调，认真梳理各相关部门派驻机构在中心应担负的职责；在中心这一平台上进行衔接、整合，形成标准化、规范化的工作制度和工作流程；要进一步深化“五联”，使各方力量从物理形态整合向内在功能融合转化，切实提高综治中心整体协作和联勤联动的能力。区相关部门要确立综治中心的整体意识，支持所属单位切实落实专人参与中心工作。

2.优化志愿者队伍建设，深化群防群治工作。据统计，世博期间全区共有14万人参与世博志愿者服务，其中近4万人参与了“平安小区”行动，巡防在社区的大街小巷，守护在公交车站、轨交站点、校园周边，积极参与人员稳控、安置帮教、人民调解等工作，有力地发挥了基层组织和广大群众群防群治的重要作用。世博后应进一步优化志愿者队伍建设:

一是调整志愿者队伍规模和职能。首先是队伍人数可精简。根据常态化管理的要求，可以根据各街道的人口比例以及二级旧里小区和新里、商品房小区在管理上需求的不同，科学合理地确定小区的平安志愿者数量。其次是队伍职能可整合。在调研过程中，基层单位和群众普遍反映，志愿者在平安小区建设上发挥了重要的作用，但方式和职能相对单一，建议改小区平安志愿者“坐岗”为“巡岗”，同时更多地赋予其平安巡视、清洁小区、城管协助、文明宣传等职能，进一步提升小区平安志愿者队伍的综合功能和工作效率。

二是进一步加强志愿者队伍管理。平安志愿者队伍应隶属街道，一般在本小区执行任务，确有特殊需要，由街道领导决定临时调整人员和队伍跨小区执行任务。要重视志愿者队伍的日常管理，加强教育引导和各种形式的培训，积极探索评判志愿服务成效的方式和途径，进一步增强志愿者对社区的归属感、认同感，提高志愿者的服务水平。要宣扬先进典型，大力倡导无偿奉献精神，增强志愿者服务社区、服务群众的奉献意识。要将志愿者队伍建设的必要经费列入专项预算，改变直接向志愿者发放服务津贴的做法，可采取发放慰问品、为志愿活动提供必要的活动经费等方式加以激励，使志愿活动回归公益的本色。(www.daowen.com)

3.拓宽党建联建领域，创新联系群众方式。确保世博平安和社会稳定的基础是群众。根据市委的指示精神，在世博期间全区积极探索依托“党建联建”，发挥党组织在园内、园外“两个战场”的作用；通过“两代表一委员”进社区，畅通社情民意的反映渠道，对发动和依靠群众、确保世博各项任务落到实处，起到很好的效果。延续这一行之有效的做法:

一要深入开展社区“党建联建”活动。深入推进区域化“大党建”，继续完善社区党建“1＋3”模式，进一步健全组织构架，落实工作力量。街道党工委要强化地区领导核心和统筹协调作用，加强与社区单位党组织的联系对接；社区行政党组要积极协调政府职能部门派出机构，深入开展“零距离服务”，从源头上解决老百姓的急难愁盼；社区综合党委要根据“两新”组织特点，发挥其在平安楼宇建设、市容卫生门责制等方面的积极作用；居民区党委要积极组织退休党员、地区党员参与社区事务管理，夯实维稳工作的社会根基。世博会后要继续以“创先争优”教育活动等为抓手，通过完善相关制度，共同开展活动，充分发挥社区内各党组织在参与社区建设、服务基层群众、化解突出矛盾、疏导群众情绪等方面的积极作用，形成党建联建工作新格局。

二要完善“两代表一委员”联系群众的方式。“两代表一委员”联系群众应当做到常态化和制度化。首先，要明确联系对象。根据党代表、人大代表和政协委员的不同职责和特点，明确各自的联系对象，避免交叉和重复，并在区级层面明确具体的机构负责安排联系。其次，要完善工作制度。包括建立定期联系制度，持续开展联系基层和群众的活动；建立社情民意上报处理制度，在区的层面明确意见建议受理机构，督促相关职能部门认真处理“两代表一委员”反映的人民群众的意愿和利益诉求；建立办理反馈制度，将办理结果及时回复群众，切实使“两代表一委员”联系基层和群众的制度成为倾听民意、化解民忧的“直通车”。

4.完善防控“台帐制”，掌握维稳工作主动权。世博安保工作开展以来，全区紧紧围绕最大限度过滤不安全因素这一目标，创造性地建立了社会面防控的“1＋8”台帐制度，为及时、准确掌握动态的不稳定情况及有针对性地化解或缓解突出矛盾奠定了基础。在今后相当长的时期内，突发事件出现的可能性依然存在，掌握维稳工作主动权，需要进一步完善防控工作台帐制度:

一是立足居民区依靠群众做实防控工作。平安建设的关键在基层，居委会是社会的细胞，生活在居民区的群众最熟悉最了解身边的人和事。只有基层反映的情况是及时的、准确的，区的层面掌握的情况才可能是及时、准确和全面的。要继续紧紧依靠居民区的楼组长、块长和居委会干部，充分调动和发挥居民群众的积极性，及时发现和掌握基层存在的各种安全隐患和不稳定因素，以台帐的形式记录反映好小区内应当防范和控制的人、事、地、物、情等各种信息，为区的正确决策和及时处置提供可靠的依据。

二是加强社区防控台帐规范化管理。世博期间，各街道对居委会台帐的要求总体上是一致的，但是在一些具体项目和内容细化程度上仍有差别，不利于有关信息的统计、整合与利用。建议建立全区统一、标准化的防控台帐，合理制订条目，使采集的信息更全面、完整、有效，便于综合分析和提取利用。世博会后社会面防控工作进入常态化，建议根据实际需要，进一步完善信息分级报送制度，定期上报信息，如遇重要情况变化则急事急报。建议有关部门研究开发电子化台帐，并探索建立覆盖全区的信息综合管理系统，实现内部联网和资源共享，做到成果利用的最大化。

5.探索信访新途径，增强化解矛盾实效。“平安世博”对信访维稳工作提出了很高的要求。世博前，我区采取多层次和互相交叉的矛盾排查方法，对矛盾进行风险评估和预警等级评估。世博期间针对突出的动拆迁矛盾和重信重访案，我区通过区领导接访、下访、包案和组建化解组等方式，化解缓解了一批突出矛盾；区各部门、街道和企业集团实施24小时信访值班制度，畅通渠道，方便来访；集中开展“信访矛盾化解月”活动，落实“一线工作责任制”，采取领导现场办公、会商解决等办法，主动协调，努力化解和稳控矛盾，也取得了一定的效果。立足做好世博后长期、常态的信访工作:

一要继续确立信访维稳的责任意识。当前，在落实信访维稳上，一些单位和部门领导依然存在对信访矛盾重视程度不够、矛盾把握不准、措施跟进不快、责任落实不力等现象，一定程度上加深了矛盾的激化。为此，要严格执行《信访条例》，强调和落实部门、单位领导的“一岗双责”，“谁主管，谁负责”，“谁出问题，谁来解决”，坚决杜绝推诿扯皮、敷衍塞责的现象。要严格责任追究制，对因失责而造成严重后果的领导干部要实施责任追究，确保各类社会矛盾得以事先预防、妥善解决和有效缓解。

二要坚持完善领导定期接访、下访制度。信访部门要坚持从实际出发，进一步完善领导定期接访、下访的具体工作制度，区领导接访应重点协调解决“跨地区、跨部门、跨体制”的疑难信访案件，部门领导要定期参与现场接访，及时协调解决涉及本部门的信访矛盾。要加强对各类信访矛盾的梳理汇总和分析研判，认真总结行之有效的实例和做法，推动面上信访矛盾的化解。各部门、各单位领导要特别重视初信、初访、初查，对群众来信来访做到随接随办，积极寻求解决问题的办法，认真负责地给以答复，切实维护当事人的合法权益。

三要形成化解信访矛盾的新机制。在完善原有信访工作机制的基础上，针对动拆迁等突出矛盾，要搭建第三方参与化解矛盾的平台，通过律师为上访人释法解案、心理咨询师疏导缓释当事人情绪、人大代表和政协委员参与信访接待和听证等，合法合理地化解矛盾；推广基层信访代理机制，建立健全基层信访代理工作流程和工作网络；继续推广社区“法律门诊”做法，倡导法律工作者下基层参与调解纠纷，引导、鼓励群众就近反映和解决问题，努力把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。要推进信访核查的终结机制，本着实事求是的精神，认真深入地梳理诉求无理的信访事项，将相关信访件办成对得起当事人、经得起历史检验的“铁案”。

6.健全应急联动机制，提高处置突发事件能力。世博期间，区级机关、相关部门和街道分别建立了应急机动队、专业应急队、执法突击队等，根据不同安保级别和情况启动不同预案，快速及时地作出反应、有力有效地予以处置，为社会稳定和一方平安发挥了重要保障作用。着眼长远，为有效应对突发的自然灾难和社会事件，应坚持和完善应急联动工作模式，实现应急管理的常态化、机制化:

一是细化完善应急预案。在认真总结世博应急联动实践经验的基础上，进一步分析梳理和调整完善原有的各类应急预案；从区域的实际出发，全面排摸和设想可能发生的各类突发事件，分类别、分地域、分层级细化各种应急预案，包括明确指挥协调机构，合理确定不同情况下所采用的通讯联络手段、协同配合方式、出动队伍的数量以及处置事件的办法等，并定期开展模拟演练，不断提高应急预案的实战效能。

二是加强应急队伍建设。有效的应急联动在于有一支高质量的应急队伍，确保关键时刻拉得出、用得上、打得赢。根据世博后常态化管理的要求和区情实际，凡有应急职责的部门应继续保留应急骨干队伍，包括公安、民防、民兵、城管等必要应急力量；要坚持以选优配强、一专多能为原则，进一步优化区级机关和街道两个层面上的两支应急队伍建设，因地制宜地开展各种教育和培训，全面提高其思想认识、工作作风和技能本领，做到常态工作和应急处置两不误，为城区平安建设和社会稳定提供有力保障。

7.强化“双实有”工作，提升服务管理水平。去年以来，全区依托居委会实施的“实有人口”和“实有房屋”管理制度，为动态掌握本区居住房屋和居住人员的情况打下了良好的基础，也为公安等部门加强世博期间的社会治安管理和流动人口管理提供了较为扎实可靠的数据资料。在一定时期内城市户籍制度不可能根本改变的情况下，强化“双实有”登记对现实的人口管理有着十分重要的意义:

一要坚持管理与服务并重。一方面要继续加大“双实有”管理制度的宣传力度，教育引导群众增强依法做好“双实有”登记的自觉性，促进来沪人员融入社区，增强遵纪守法的意识；另一方面要加强服务。在调研中许多同志反映，“双实有”信息采集工作在初始阶段困难较大，而“世博大礼包”的登记发放为做好这项工作提供了契机。这证明“双实有”管理要从服务中寻求突破，要以为入住居民和来沪人员提供各种公共服务为出发点，在完善办理居住登记相关的权益服务配套措施上下功夫，综合运用法律、行政、经济、教育、医疗等手段，做到寓管理于服务、以服务促管理，营造服务到位、管理有效、流动有序的氛围。

二要进一步提高信息的采集率。据了解，目前全区“双实有”人口管理信息采集率在90%左右，还有提高的空间。要进一步依托居委会工作站和物业组织，充分调动和发挥居民区块长、楼组长以及物业保安、广大居民群众的积极性，视情况提供必要的激励，进一步提高人口信息采集频率和准确率。区住房保障房屋管理局、人力资源社会保障局、人口计生委以及公安派出所等职能部门要积极投入，把管理和服务结合起来，按照职责分工，积极认真地做好本职工作，同时主动支持和协助其他部门做好工作，加快信息共享。要进一步调动人口协管员的工作积极性和责任心，完善考核奖惩机制，使这支队伍切实承担起“双实有”全覆盖的管理和服务职能。

8.注重技防物防投入，加强为民实事工程。近年来，全区每年以完善为民办实事工程为抓手，加大财力投入，不断加强技防、物防建设，认真实施防火、防盗、防事故等专项工程，为消除安全隐患、营造社区居民平安的生活环境作出了极大的努力，受到了群众的广泛好评，同样在世博安保和维护社会稳定中发挥了至关重要的作用。世博后，要继续做好这方面工作:

一是继续为平安建设提供一定的财力支撑。世博期间，区委、区政府在确保世博平安和维护社会稳定上投入了包括人力、物力在内的大量的专项经费，并收到了很好的成效。在调研过程中，广大干部群众反映，世博后社会管理方面的经费投入从市到区都不可能继续保持世博期间的高水平，但还是应当高于世博前的水平。建议本着“尽力而为”、“量力而行”的精神，继续为平安建设提供一定的、合理的财力支撑，纳入财政预算，并加强对投入资金的绩效评估。

二是平安建设的投入要与为民办实事相结合。要根据黄浦老城区的特点，在统筹规划的前提下，继续将平安建设投入与实事工程相结合，包括继续加强对全区技防、物防、人防的投入，安装小区监控设施，增强保安力量等；加强对历年防盗铁门、消防喷淋等设施的维修，确保这些设施能持续发挥应有的作用，消除隐患，惠及百姓，使投入发挥更大的社会效益。

【注释】

[1]本课题组成员有:周永淦，陈金文，倪健，张琦，徐爱仁，朱佳。