保安服务市场双重监管体制的构筑
——强化社会管理、深化平安建设中的一个重要环节

苗伟明^[1]

社会管理的核心是对人的服务，改善民生是创新和强化社会管理的重要途径，而保安服务^[2]恰是对人的安全等重大民生需要的一种服务。平安建设的目的是构建和谐稳定、让民众安居乐业的社会环境，而保安服务市场对于社会和民众的首要功能就是维护社会的和谐稳定以及保护民众安全良好的生活状态。因此，我国《保安服务管理条例》^[3]（以下简称“条例”）的颁行，不仅意味着我国保安服务市场正式步入了规范发展的法治轨道，而且还预示着保安服务在社会管理和平安建设中的特殊性和重要性，亦将随着保安服务市场的日趋规范而愈发明显。然而，立法不是法治的全部，市场的规范发展也不是一部法所能促成。大家知道，自1984年12月我国第一家保安服务企业在深圳诞生至“条例”出台，我国的保安服务市场已在“无法”状态下运行了整整26个年头，很多因市场长期“无法”而积累起来的矛盾和问题，已是严重阻碍市场规范发展的一种顽疾。当然，解决这些矛盾和问题需要立法，但笔者认为，这些矛盾和问题的解决，在很大程度上还取决于保安服务市场监管体制及其运作模式是否科学和有效。

一、保安服务市场现行监管模式的利与弊

在“条例”出台前，我国保安服务市场的监管工作几乎完全由公安机关来承担。客观讲，这种单一的仅由政府主管部门监管市场的监管模式，是与我国保安服务市场的基本特性、成熟程度以及社会管理和平安建设的现实需要基本吻合的。但是，原来那种保安服务企业必须严格遵循“公安批、公安办、公安管”的原则，^[4]却又使我国保安服务市场在“管办合一”体制的影响下，出现了与市场经济规律和要求完全背离的各种矛盾和问题，^[5]而这些矛盾和问题，恰是“条例”施行前我国保安服务市场一直难以规范发展，甚至对社会管理和平安建设产生消极影响的根本原因。

1.保安服务市场现行监管模式的利好预期

应该说，“条例”的施行，对于重建和优化我国保安服务市场的监管体制及其运作模式创造了极为有利的条件。因为，它不仅为理顺公安机关与保安服务市场的关系提供了重要的法律依据，而且还为规范和强化我国保安服务市场具体的政府行政监管行为奠定了扎实的法律基础。如果说，“条例”中关于各级公安机关负责全国和地方保安服务活动的监管工作，以及国家机关及其工作人员不得以各种名义和形式设立保安服务公司，也不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动的原则规定，是理顺公安机关与保安服务市场关系的指导性法律依据的话，那么，“条例”对保安服务市场政府行政监管的主体、对象、方法、信息管理以及违规违法处理；保安服务企业的设立及其内部管理制度建设；保安从业人员的资格、考核及培训；保安服务的具体岗位及装备配置；许可证及上岗证等具体监管环节和内容的详尽规定，^[6]就是规范和强化我国保安服务市场政府行政监管行为的具体的法律基础。

可以预期的是，在“条例”的有效执行中，原来由公安机关组建的保安服务公司，将与公安机关完全脱钩而成为真正意义上的保安服务市场主体；过去既扮演“裁判员”又扮演“运动员”的公安机关，将完全转型为“全职裁判员”而成为真正意义上的保安服务市场政府行政监管主体；以往很多从事所谓“非法”保安服务的企业，均可按律成为合法的市场主体而被正式纳入监管范围；我国保安服务市场长期存在的垄断经营和封闭经营格局，将随着市场主体一元化体制的出局而被彻底打破……总之，一种符合市场经济规律和要求的主体多元、竞争有序、监管有效并能对社会管理和平安建设发挥更大积极作用的现代保安服务市场，将在该市场的法治化进程中逐步呈现。

2.保安服务市场现行监管模式的弊端解析

虽然，我国保安服务市场现行监管模式的利好预期比较确定，但是需要注意是，刚刚诞生的“条例”，在我国保安服务市场政府行政监管的体制建设方面却没有任何实质性内容。这种立法上的缺失，很可能导致我国保安服务市场的政府行政监管出现难以弥补的制度性缺陷。因为，任何一种可行、有效的法律制度都基于其立法的科学性，而立法的科学性则在很大程度上取决于所立之法的完整性。因此，“条例”的这种“残缺”现象，难免造成全国各地公安机关由于没有可资依据的法律规定而在其监管体制建设中出现不同程度的偏差。况且，我国地缘辽阔，各地差异明显，这就又在客观上加大了出现这种偏差的可能性。可以推定，如果我国保安服务市场的政府行政监管体制建设出现偏差且不能及时纠正的话，那么这种偏差将不可避免地在公安机关不同层面的具体监管行为中逐一表现出来，从而最终因其违背“条例”制定者的初衷而再次成为严重影响我国保安服务市场规范发展的消极因素。

更值得关注的是，“条例”对于保安服务市场本身应该具备的市场自我监管及其体制，即我国保安服务行业协会对市场的监管及其体制，竟也没有予以明确而具体的规制。细查“条例”，笔者遗憾地发现，涉及保安服务行业协会的规定仅两条，而这仅有的两个条款竟然还是极为笼统的抽象性规定和非常简单的事务性规定。^[7]这种状况，可能源于目前我国保安协会难有作为的客观现实，也可能基于该协会与公安机关的特殊关系，更可能是受制于原有市场规则、习惯思维和传统观念的一种无奈。^[8]大家知道，任何市场在其发展过程中，都会自发形成一种自律、协调和保护机制，这既是市场规范运行的需要，也是市场健康发展的需要，更是市场走向成熟的标志。其实，在我国某些服务市场领域，如律师服务市场、会计师服务市场等，其行业协会的建设已相当成熟，这些协会在市场中所发挥的自律、协调和保护作用也越来越明显，它们已经成为了政府与市场之间不可或缺的重要中介组织，并在政府监管经济中起到了有效的补充作用。因此，要使我国保安服务市场积极的监管效果最大化、具体的监管行为更规范，就必须从国家到地方尽快建立、健全能真正发挥市场自律、协调和保护功能的保安服务行业协会。否则，我国保安服市场会因其监管体制上出现的“跛脚”现象而使其具体监管行为难以发挥强有力的市场规范作用，从而最终使我国保安服务市场难以呈现立法者和社会各界共同期望的规范发展的良性态势。

二、保安服务市场双重监管体制的定性和定位

鉴于上述我国保安服务市场现行监管模式可以预期的积极效果以及可能出现的新矛盾和新问题，笔者认为，只有同时从政府和市场两个角度来研究构建一种科学有效的保安服务市场监管体制，才有可能促使该市场真正走上规范发展的法治轨道，才有可能引导该市场真正呈现出符合市场经济规律和要求的主体多元、竞争有序、监管有效的良性格局，才有可能保证该市场真正发挥出对社会管理和平安建设更大、更多的积极作用。而这种所谓科学有效的保安服务市场监管体制，就是基于市场经济规律和要求，在市场法治化进程中逐步建立起来的由政府行政监管与市场自我监管互相配合、相互补充、协调发展的双重监管体制。其中，政府行政监管主要是政府行政部门（公安机关）对保安服务市场的监督、管理和服务；市场自我监管则是保安服务市场自发形成的社会组织（行业协会）对市场主体及其行为的自律、协调和保护。

（一）保安服务市场双重监管体制的科学定性

保安服务市场双重监管体制，是政府行政监管资源和市场自我监管资源的有效整合，是由政府和市场两种不同监管力量所构成的有机整体。因此，这种监管体制，既具有明确的行政性，也具有明显的市场性；既有源于市场之外的政府行政部门（公安机关）的外生性监管力，也有源于市场内在的社会组织（行业协会）的内生性监管力；既有行政职能部门（公安机关）的职能，也有市场社会组织（行业协会）的职能；既有政府（公安机关）的监管行为，也有市场（行业协会）的自律行为。总之，这种监管体制不论从性质和功能上看，还是从监督力源和具体监管行为上看，双重性是其最基本、最显然、最本质的特性，其科学性主要表现为“他律”机制和“自律”机制在市场中的有机结合以及这两种监管机制在监管过程中的互相配合、相互补充和协调发展。从动态的角度看，这种监管体制对保安服务市场所实施的监管，就是政府行政部门（公安机关）和市场社会组织（行业协会），为保证保安服务市场的规范发展并促其最大限度地发挥维护社会和谐稳定和民众安全良好生活状态的积极作用而对该市场主体及其行为进行共同监督、管理、服务和保护的动态过程。而这种监管体制的组织形式和监管模式，正是社会管理和平安建设应有内涵的一种体现。

综观西方发达国家市场经济和我国社会主义市场经济的发展历程，在市场中建立由政府行政监管与市场自我监管互相配合、相互补充、协调发展的双重监管体制，既是市场经济发展的必然结果，也是促进市场规范发展的必然选择，更是市场走向成熟的重要标志。因为如果市场仅由政府来直接监管，那么市场中就难免会产生与市场经济相悖的垄断经营、封闭经营、无序竞争、权力寻租等众多矛盾和问题。而如果政府放弃对市场的监管，仅由市场自发形成的民间组织对其进行自律、协调和保护，那么市场也同样会出现偏离法治轨道的各种矛盾和问题。其实在我国市场经济快速发展、日趋成熟的今天，人们对市场双重监管体制的科学性和重要性的认同程度已经很高。我国的很多市场，甚至是原来认为很难开放的比较特殊的市场，如银行、保险、证券、基金管理以及邮电通讯等市场，也都相继建立了这种监管体制并已逐步开放。但是保安服务市场，却由于其涉及社会安全、治安秩序、政府职能以及某些政府部门利益等众多比较敏感问题而迟迟未能真正建立这种监管体制。虽然“条例”在规范和强化该市场政府行政监管功能和行为等方面会带来明显的积极效果，但如果该市场立法不能进一步细化和完善，如果公安机关在其监管体制和制度建设中出现偏差，如果全国的和地方的保安服务行业协会不能建立和完善，那么即使有了“条例”，这种科学有效的双重监管体制还是会停留在理论研究层面而难以付诸以实践。

因此，笔者认为，如果要保证我国保安服务市场的规范发展，要促使该市场对社会管理和平安建设发挥出更大作用，要解决该市场现行监管模式可能出现的各种新矛盾和新问题，我们就应该在充分认识保安服务市场双重监管体制科学性和重要性的基础上，进一步细化和完善我国保安服务市场立法，^[9]并大胆借鉴我国银行、保险、证券、基金管理以及邮电通讯等特殊市场的成功经验，尽早研究构建我国保安服务市场统一的政府行政监管和市场自我监管互相配合、相互补充、协调发展的双重监管体制。

（二）保安服务市场双重监管体制的合理定位

1.保安服务行业协会的特定性质和主要职能

保安服务行业协会属于国际上统称的“非政府机构”，不属于政府的管理机构系列。^[10]因此它应该是市场发展到一定程度后自发形成的独立的民间组织，不是政府的下属部门，不受政府的直接领导和管理。虽然在市场经济发展初期或保安服务市场成熟之前，政府扶持市场组建保安服务行业协会是符合我国国情的可行做法，但该协会是不会因为政府的扶持组建行为而改变其民间组织的性质，更不会因此转化成政府的一个部门。

既然保安服务行业协会不是政府的下属部门、不受政府的领导，那么其主要职能就不应该仅仅规定为协助公安机关监管市场。虽然我国的保安服务行业协会在组建初期需要政府的行政干预，但由于该协会的性质毕竟是民间组织，因此它最终必然会形成民主的、符合市场经济规律和要求的、由协会自主决定的独立的市场自我监管职能体系。虽然从保安服务行业协会可以根据法定授权“代行”公安机关部分市场监管职权的角度看，该协会确实在协助政府监管市场，但这绝不是它的主要职能，更不是它唯一的职能，保安服务行业协会的主要职能必须是自律、协调和保护保安服务市场。

2.保安服务行业协会的市场角色和地位认同

保安服务行业协会既是政府与市场之间的中介，更是企业与企业、企业与市场、本市场与其他市场之间的中介。由于该协会是一种独立的自律、协调和保护保安服务市场的民间组织，其协调功能也是以中介形式表现出来的。因此，它的市场中介角色以及他的协调功能，不应仅仅表现在政府与市场之间，其更为重要的应表现在企业与企业、企业与市场、本市场与其他市场之间。

既然保安服务行业协会在市场中扮演的是“中介”角色，那么它就必须确立被保安服务市场认同的权威性，而这种地位的市场认同，必须靠其自身发展及其对市场的自律、协调和保护行为来逐步获得和提高。因为任何行业协会都不会因其属于某个政府机关或有某个政府机关的所谓背景而产生被市场认同的权威性。当然，保安服务行业协会可能在“代行”公安机关部分市场监管职能时会快速提高权威性，但是该协会“代行”的前提是其必须具备“代行”的能力，而这些“代行”能力只有在该协会的自身发展中才能逐步形成。况且保安服务行业协会的这种“代行”行为，从本质上说，也是该协会对市场的自律、协调和保护行为。

3.保安服务行业协会与公安机关的关系

市场自我监管与政府行政监管，是市场中同一层面的两种不同性质的监管行为，而承担市场自我监管职能的保安服务行业协会，与承担政府行政监管职能的公安机关，对于保安服务市场而言，也同样是同一层面的两种不同性质的监管主体。因为承担市场自我监管职能的保安服务行业协会，是一种不属于政府管理机构系列、不受政府领导的独立的民间组织，而承担政府行政监管职能的公安机关，则是一种属于政府管理机构系列、必须服从上级机关领导的政府职能部门，它们之间不存在上下地位关系，更不存在行政隶属关系，它们对保安服务市场行使的监管职权也必然存在本质上的区别，即前者是民间行为，后者是官方行为。

因此，承担市场自我监管职能的保安服务行业协会和承担政府行政监管职能的公安机关，只有在充分认清各自的性质、地位、职能及其相互关系的基础上，互相配合、相互补充、协调发展，我国保安服务市场中才有可能真正形成符合市场经济规律和要求的、科学有效的双重监管体制，该监管体制及其监管行为才能对保安服务市场的规范发展产生人们所期望的积极效果，该市场才有可能最大限度地显现出维护社会和谐稳定、保护民众安全良好生活状态的积极作用。

三、构筑保安服务市场双重监管体制的现实思路

鉴于“条例”在保安服务市场监管体制建设方面的缺失，以及我国保安服务市场现行监管模式可能出现的一些新矛盾和新问题，笔者认为，从现实可行的角度看，只有通过具体的制度设计和安排来同时夯实我国保安服务市场的政府行政监管和市场自我监管两个“支点”，才有可能在该市场中真正构筑起科学有效的双重监管体制。

1.厘定政府行政监管体制——政府“支点”的构筑(www.daowen.com)

政府行政监管体制，是支撑起我国保安服务市场双重监管体制的一个重要“支点”。应该说，公安机关作为全国和地方保安服务市场政府行政监管主体是完全必要的，也是符合该市场监管历史延续性的。但是基于“条例”，公安机关监管保安服务市场的理念、方法、手段等必须作出重大调整，而调整后的监管理念、方法和手段等是否科学和有效，则在很大程度上取决于公安机关监管体制是否科学和有效。因此，厘定政府行政监管体制，就成为构筑我国保安服务市场双重监管体制的一个重要环节。

从总体上讲，政府行政监管体制的厘定思路是:在公安机关对保安服务市场的直接管理和控制转变为对该市场的宏观监督、管理和服务的基础上，参照银行、证券、保险等市场监管经验，由公安部组建“中国保安服务监督管理委员会”，简称“保安监管委”；由各省、市、自治区公安厅（局）组建“省、市、自治区保安服务监督管理办公室”，简称“保安监管办”，从而在全国范围内形成科学有效的保安服务市场两级政府行政监管体系。其中必须高度重视并切实解决的关键问题，主要有以下几个方面:

第一，明确保安监管委（办）的特定性质和法律地位，即以立法或其他规范性文件的形式明确:公安部和省、市、自治区公安厅（局）两级公安机关，是对我国保安服务市场实施两级宏观行政监管的主管机关；由公安部和省、市、自治区公安厅（局）组建的适当行政级别^[11]的国家保安监管委和省、市、自治区保安监管办，属于公安部和省、市、自治区公安厅（局）两级公安机关的内设部门，是国家和地方两级公安机关监管保安服务市场的两级执行机构。

第二，确立保安监管委（办）的监管工作体系和内部管理模式，即在制度设计中确立:国家保安监管委为统一监管全国保安服务市场的最高政府行政监管机构，各省、市、自治区保安监管办为统一监管各省、市、自治区保安服务市场的二级政府行政监管机构；国家保安监管委和各省、市、自治区保安监管办，由各自公安机关领导和管理；国家保安监管委对省、市、自治区保安监管办的工作负有指导、协调、监督和检查责任。

第三，确定保安监管委（办）的主要职责，即从制度安排上确定国家保安监管委和各省、市、自治区保安监管办的主要职责。其中国家保安监管委的主要职责是:对各省、市、自治区保安监管办具体监管行为实行指导、协调、监督和检查。国家保安监管委这一原则性职责，主要是通过“研究和拟订保安服务市场的方针、政策和宏观发展规划”；“研究和起草保安服务市场的有关法规并提出制定和修改建议”；“研究和制定有关保安服务市场监管的具体规章、规则和工作办法”；“组织全国性监管保安服务的信息传播活动”；“负责全国保安服务市场的统计与信息资源管理”；“监督、指导全国性保安服务行业协会”；“归口管理保安服务行业的对外交往和国际合作事务”等具体职责来逐一实现的。至于各省、市、自治区保安监管办的主要职责，可以概括为以下9个方面:一是“研究本地保安服务市场规范发展中的重大问题，向有关立法和上级主管部门提出规范本地及全国保安服务市场的立法建议”；二是“审核本地保安服务企业的资格，统一监管本地保安服务市场及其保安服务行为”；三是“按规定对本地保安服务行业协会以及本辖区各地、县（市）保安服务监管机构进行业务指导”；四是“核准本地保安服务企业从事外省市和国（境）外保安服务业务，以及外省市和国（境）外保安服务企业从事本地保安服务业务”；五是“监管本地国有或国有资产控股的保安服务企业以及这些企业的高级管理人员，制定本地国有或国有资产控股的保安服务企业高级管理人员任职资格的管理办法并组织实施”；六是“负责本地保安服务从业人员的注册管理和资格管理”；七是“负责对外宣传、市场发展战略研究，以及本地保安服务市场的数据统计与信息资源管理”；八是“会同工商、税务、社团管理、人力资源和社会保障等政府行政监管部门开展联合检查”；九是“依法对本地保安服务市场中违规违法行为进行调查、处分，并协助有关执法机关对本地保安服务市场中犯罪行为进行调查”等。

2.完善市场自我监管体制——市场“支点”的构筑

从理论上讲，保安服务行业协会作为我国保安服务市场自我监管的主体是没有什么争议的，但是，诚如前述，我国的保安服务协会及其监管体制建设极不完善，根本无法起到市场自律、协调和保护作用。因此，笔者认为，必须在厘定政府行政监管体制的同时，高度重视并尽快完善市场自我监管体制，因为市场自我监管体制是我国保安服务市场双重监管体制中与政府行政监管体制（政府“支点”）平行发展的另一个重要“支点”，即市场“支点”。如果这一市场“支点”缺失，或市场“支点”仅是政府“支点”的“影子”的话，那么两个支点之间的所谓互相配合、相互补充、协调发展也就成为一句空话，所谓双重监管体制的双重性和科学性也就成为一种假设，人们期待的科学有效的保安服务市场双重监管体制也只能一直停留在人们的期待之中。因此，完善市场自我监管体制，实质上是构筑我国保安服务市场双重监管体制的一个非常关键的环节。

总体上讲，完善市场自我监管体制的基本思路是:在充分认识和合理定位保安服务行业协会性质、地位、职能及其与公安机关关系的基础上，借鉴国外保安服务行业协会以及我国其他服务行业协会建设经验，在公安机关、社团管理机关的指导和监督下，依法改革全国性保安服务行业协会，统一组建地方性保安服务行业协会，从而在全国范围内形成科学有效的保安服务市场两级市场自我监管体系。其中必须强调和实施的重要工作，主要有以下几个方面:

第一，政府推动，依法改革全国性保安服务行业协会。虽然我国全国性的保安服务行业协会，即中国保安协会早已建立，全国原来的保安服务企业也都是它的会员，但是该协会不仅由于是由公安部直接组建并由公安部统一领导和管理而使其实质上成为政府行政监管市场的“另一只手”，而且还由于它目前只是从事一些理论上的探索和研究，与全国各地保安服务企业的关系比较疏远、联系也不多，而使其在保安服务市场中缺乏强有力的影响力和明显的权威性。该协会即使想对保安服务市场发挥符合市场发展要求的自律、协调和保护作用，目前看来也只能是一种理想。因此，为了尽快构筑起我国保安服务市场科学有效的双重监管体制，必须利用我国的制度优势，采取政府推动的方式，依法改革现有中国保安协会的组织形式和管理体制，使其能尽早成为既符合市场经济规律和要求，又能充分发挥其市场自律、协调和保护作用的真正意义的市场自我监管组织。

第二，政府扶持，统一改组地方性保安服务行业协会。虽然目前山东、浙江等很多地方都已经组建了地方性保安服务行业协会，但是这些协会不仅由于存在着全国性保安服务行业协会的同样问题而仅仅是地方公安机关监管市场的“助手”，而且也由于无法真正发挥市场自律、协调和保护作用而对市场来说仅仅是一种没有意义的“摆设”。因此，根据我国保安服务市场在社会管理和平安建设中的特殊地位，以及地方保安服务市场自我监管几近空白的客观现实，利用制度优势和政府力量来统一改组建省、市、自治区保安服务行业协会的思路和做法，应该是一种实事求是的选择。因为这种选择不仅能在政府推动下，使各地保安服务市场在比较短的时间内形成一种比较完善、基本统一的市场自我监管功能，并促使新的符合市场经济规律和要求的地方保安服务行业协会在市场中发挥有效的自律、协调和保护作用，而且也能尽早促成各地保安服务市场的双重监管体制，并使其尽早发挥真正科学有效的监管作用。

第三，政府指导，确定保安服务行业协会的主要职责。一般来讲，组建保安服务行业协会的宗旨是:教育会员单位维护宪法和法律的尊严、忠实保安服务事业、恪守保安服务职业道德和执业纪律、尊重市场规律、遵守市场规则；维护会员单位的合法权益，提高会员单位的服务质量；加强行业自律，促进保安服务市场健康、规范、有序发展。根据这一宗旨，笔者认为，保安服务行业协会应在政府行政监管机构的指导下确定其主要职责。具体可概括为以下10个方面:一是“研究保安服务市场规范发展中的重大问题，向有关政府部门提出规范保安服务市场的对策建议”；二是“探讨市场经济条件下保安服务行业的发展对策，推进保安服务企业的各项改革”；三是“研究制定行业规范标准，开展行业认证工作，指导保安服务企业建立和完善现代企业管理制度，维护保安服务企业和保安从业人员合法权益”；四是“组织保安服务企业和保安从业人员的培训，指导保安教育培训工作”；五是“总结、交流保安服务经验，开展相关信息咨询服务”；六是“开展保安服务企业和保安从业人员职业道德和执业纪律的教育、检查和监督”；七是“制定保安服装产品技术标准，组织保安服装产品生产供应，规范保安服务着装”；八是“协调保安服务企业关系，调解保安服务活动中发生的纠纷”；九是“开展对外宣传和国际交流与合作，发展同国外保安服务组织的友好往来”；十是“法定授权，代行政府行政监管部门部分监督管理职权”^[12]等。

第四，必须注意的两个问题。由于现实和制度需要，我国全国性保安服务行业协会的改革以及地方性保安服务行业协会改组，都可能会有政府的推动和扶持，而根据我国组建行业协会的以往经验，政府的这种推动和扶持很可能产生过多的行政干预，从而使完善保安服务市场的自我监管体制面临窘境。因此，政府在推动和扶持保安服务行业协会的改革和改组时，应特别注意以下两个问题:一是“强调政府宏观主导，避免政府直接参与”，即政府在推动和扶持保安服务行业协会的改革和改组时，应该努力引导该协会向符合市场经济规律和要求的方向发展，尽量避免过多的政府行政干预。特别需要指出的是，该协会可以有政府宏观主管部门参与管理，但绝对不能挂靠某一政府机关；该协会主要领导层成员和主要工作人员，可以向社会公开招聘，但绝对不能由在职或退休的政府机关领导兼任，或由政府机关直接任免、选派；该协会的所有经费来源，包括协会工作人员薪水、协会办公和活动费用等等，必须与政府机关脱钩。此经费可以从该协会为市场的有偿服务中解决。二是“保证民主性、市场性和企业直接参与性”，即政府在推动和扶持保安服务行业协会的改革和改组时，应该强调该协会的民主性、市场性和保安服务企业的直接参与性，特别是在该协会领导班子的组成、专职工作人员的招聘、具体自律、协调和保护工作的方法和程序等方面，更应尽力保证其民主性、市场性和各类保安服务企业的直接参与性。只有这样，我们才能促使该协会在其市场自律、协调和保护功能不断完善和有效发挥的过程中，逐步与政府行政监管部门，即保安监管委（办）形成互相配合、相互补充、协调发展的科学有效的双重监管体制。

3.双重监管体制的现实构架——抽象图示

关于保安服务市场双重监管体制的现实构架，本文拟以“我国保安服务市场双重监管体制抽象图”来表示，文字表述略。需要说明的是，图中“实线”为直接关系，包括领导管理、审批监管等；“虚线”则为间接关系，包括业务指导、监督检查等。（参见下图）

我国保安服务市场双重监管体制抽象图

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]现代保安服务市场中的保安服务，是指保安服务企业及其从业人员，为维护社会治安和社会安全的需要而向社会提供的各种有偿性服务行为。这种有偿性服务行为，在市场经济的条件下，则是一种可以在现代保安服务市场中进行交换和流通的商品。

[3]我国《保安服务管理条例》于2009年9月28日经国务院第82次常务会议通过，自2010年1月1日起施行。它是我国规范保安服务行为以及保安服务市场运行的第一部行政法规。

[4]参见《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》第二、第三条，2000年印发；《政法机关保留企业规范管理若干规定》第十八条，中办发（1999）17号。

[5]原来我国保安服务市场最严重的矛盾和问题主要是:所谓合法的保安服务企业由于产权不清、政企不分而成为实际意义上的政府部门或官办企业；保安服务市场由于“独此一家、别无分店”的主体一元化体制而造成市场垄断经营、封闭经营；很多从事所谓“非法”保安服务的企业和组织由于其主体性质不明而难以对其进行有效监管等等。

[6]参见《保安服务管理条例》，第一章第三条，第二章第九、第十、第十二条，第三章第十四条，第四章第十六、十七条，第五章第二十三、二十八条，第六章第三十三、第三十四、第三十五条，第七章，第八章第四十九条，第九章第五十条，中国法制出版社2009年10月版。

[7]现行保安条例第一章第三条只是笼统地规定:“保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动。”第五章第二十七条也只是简单地规定:“保安员服装由全国保安服务行业协会推荐式样，由保安服务从业单位在推荐式样范围内选用。保安服务标志式样由全国保安服务行业协会确定。”

[8]目前，我国的保安服务行业协会建设还很不完善，并没有真正发挥其自律、协调和保护功能。虽然，中国保安协会早已建立，很多省（区）也已建立了地方性保安协会。但是，这些协会不仅由于是由公安机关直接组建并由公安机关统一领导和管理而使其实质上成为政府行政监管市场的“另一只手”，而且还由于它们目前只是从事一些理论上的探索和研究，与保安服务企业的关系比较疏远，联系也不多而使其在保安服务市场中缺乏强有力的影响力和明显的权威性。因此，该协会即使想对保安服务市场进行符合市场发展要求的自律、协调和保护，目前看来也只能是一种理想。

[9]如果修改“条例”存在客观困难的话，笔者建议可以在各地拟定“保安服务管理细则”等地方性行政规章时，根据“条例”的基本精神对保安服务市场的政府行政监管体制建设以及行业协会建设等问题予以细化和完善。

[10]行业协会在我国《民法》中规定为“社团法人”，法国《行政法》中规定为“同业公会”，在德国和我国台湾地区《行政法则》中规定为“公法社团”。

[11]国家保安服务监管委员会可以是正厅级政府职能部门，地方保安服务监管办公室可以是正处级政府职能部门。

[12]在保安服务行业协会建立并基本成熟后，政府行政监管部门，即保安监管委（办）可以将一些监督管理职权通过法定授权的方式来委托该协会代为行使，比如:对保安服务市场主体资质和保安从业人员资格的审核与颁证；对保安服务企业管理人员职称的评聘与颁证；对保安服务质量的评定与奖惩；对保安服务企业和保安从业人员一年一度的总结与表彰活动等等。保安服务行业协会代为行使政府部分监督管理职权，不仅可以提高该协会的权威性，并据此增强其市场自律、协调和保护功能，而且还可以减少政府监督管理工作的负担，以便公安机关及其保安监管委（办）能集中精力做好其他更为重要的监管与服务工作。