治安顽症类犯罪刑事政策论

王宗光　龚　雯^[1]

一、治安顽症类犯罪刑事政策研究的意义

1.治安顽症类犯罪的含义与特征

党和国家一直高度重视打击各类违法犯罪活动，维护社会稳定，保障人民安居乐业。然而受地理环境、人文素质等多种因素的影响，部分地区的治安环境还面临着严峻的形势，扒窃、抢劫、抢夺、零包贩毒等现象屡禁不止，已成为长期影响、制约该地区社会治安稳定和经济协调发展，破坏人民群众安全感的热点和难点问题。这些人民群众最为关心、反映最为强烈且解决困难的社会治安问题，我们称之为“治安顽症”，而对于其中依法构成犯罪的刑事案件，即“治安顽症类犯罪”。

治安顽症类犯罪相比其他类型的犯罪，通常具有以下三个特性:1.群众关注度高。此类案件虽不像杀人、放火等刑事案件那样性质严重，但是由于侵犯的对象是不特定的社会公众，加之发案率较高，严重影响了群众的切身利益和安全感，因此历来是群众关注的热点和焦点。2.各罪之间的关联度大。治安顽症类犯罪，通常在各罪之间存在千丝万缕的联系，比如盗窃案件必然与赃物犯罪有关，贩毒案件必然与非法持有毒品、容留他人吸毒有联系。有些案件虽然本身危害不大，却容易诱发重罪案件，亦不容忽视。3.顽固性。可以说，“顽”是此类犯罪最显著的特征，由于“两抢一盗”、收、销赃等的犯罪成本极低，导致此类案件屡打屡犯，对相关地区的社会稳定和经济协调发展产生了极为严重的困扰。

2.研究治安顽症类犯罪刑事政策的意义

社会稳定是构建和谐社会的基础，而治安顽症类犯罪不仅败坏了社会风气，损害了人民群众的切身利益，严重影响人民群众财产和人身的安全感，甚至还可能使人民群众对党和政府的执政能力产生质疑。如果我们不能对其进行严密的防范和有效的遏止，就会进一步导致社会治安的混乱，成为制约地区经济社会协调发展、影响社会和谐安定的治安“瓶颈”问题。

“刑事政策是指国家打击和预防犯罪而与犯罪作斗争的各种手段、方法和对策。它不仅包括以直接防治犯罪为目的的各种刑罚政策，还包括能够间接地防止犯罪的各种社会政策。”^[2]打击和预防犯罪是刑事政策的直接任务和首要目标。治安顽症类犯罪，当然应当被纳入刑事政策的防控范围，而且从效果看，重视和加强对治安顽症类犯罪的防控，不仅有利于减少治安顽症类犯罪案件的发生，也有利于防止重罪案件的发生，对整体犯罪的防控能够产生事半功倍的良好效果。因此，着眼于治安顽症类犯罪的基本态势，以惩治和预防此类犯罪为目标，对正确地制定、理解和运用治安顽症类犯罪刑事政策进行研究，以做出最为科学的决策，具有积极的现实意义。

刑事政策还可以分为刑事立法政策、刑事司法政策和刑事社会政策，其中刑事司法政策是指司法机关以预防犯罪、减少犯罪以至消灭犯罪为目的，对危害行为定罪及对犯罪人适用和执行刑罚时所采取的政策。^[3]人民法院作为以刑法惩防治安顽症类犯罪的重要环节，研究和把握好治安顽症类犯罪刑事司法政策，对提高法院打击和预防此类犯罪的水平，在当前就显得尤为重要。

二、现阶段闸北区治安顽症类犯罪及特点

治安顽症类犯罪的基本态势是治安顽症类犯罪刑事政策制定、实施和调整的事实基础与现实依据。因此，在探讨治安顽症类犯罪刑事政策时，首先必须了解特定地区治安顽症类犯罪的相关情况，这样才能更为精准地制定出有关惩治和预防犯罪的具体措施。

2008—2010年，闸北法院刑庭审结的“两抢一盗”、零包贩毒、出售非法制造的发票等治安顽症类刑事案件从走势上看，件数和人数均呈逐年下降趋势，但是从总体上看，治安顽症类犯罪案件占三年刑庭审结案件总数的37.67%，所占全部刑事案件的比例仍维持在较高的水平。具有以下特点:

一是案件类型相对集中。闸北区治安顽症类犯罪的类型主要集中在盗窃及零包贩毒两类案件上，共占此类案件总数的66.17%。而扒窃案件又是盗窃案件中最为高发的案件，其他相对较为高发的案件为“两抢”、出售非法制造的发票及收、销赃案件。

二是被告人以流动人口为主。从被告人的身份情况看，外地人员有351人，占被告人总数的83.18%，而这些人中，仅有10人有相对稳定的工作，无业率高达97.15%。

三是被告人的整体文化程度不高从被告人受教育的程度看，仅有13.74%的被告人受过中专以上教育，45.50%的被告人为初中文化，小学及以下文化程度的占40.76%。

四是区域性特征明显从案发地点看，闸北区特殊的地理环境，使火车站及周边地区成为治安顽症类犯罪最为高发的区域，约有65%的案件发生在该区域。其中，南广场及轨道交通上海火车站站的交通枢纽是扒窃案件的高发区，而零包贩毒案件则更多地集中于北广场附近的中华新路、普善路等处。

五是重复犯罪率较高。

治安顽症形成的成因有:

1.社会层面

第一，由于闸北区地理位置特殊，外来人员的集聚性、动态性和复杂性问题突出，使得火车站及周边地区等处成为无业人员、盲流人员的集散地，导致治安问题错综复杂，“两抢一盗”、涉毒涉黄等案件十分突出。

第二，城乡结合部的基层组织还不健全，控制薄弱。由于历史遗留问题和流动人口增加，区内部分地区尤其是彭浦等城乡结合部地带棚户区、出租房较多，常规的人口管理工作难以跟上实有人口变动的节奏，同时也缺乏相对应的基层组织，因此对流动人口的管理存在难度，法制宣传相对滞后。

2.个体层面

第一，贫富差距拉大导致的心理失衡。由于被告人大多没有稳定工作，面对艰难、恶劣的生活环境，再加上近年来人与人之间收入差距越拉越大，使不少人产生了巨大的心理失衡，既羡慕他人出手阔绰的生活，但又无法通过诚实劳动迅速实现大富大贵，于是便将他们快速致富的梦想寄托在违法或犯罪手段上。

第二，被告人文化程度不高，法制观念淡薄。不少被告人尤其是第二代农民工未读完初中，就走上社会，这部分人本身文化素质低，又没有接受过专门的普法教育，精神空虚，头脑简单，法制观念淡薄，辨别是非的能力不强，因此往往禁不住诱惑，学习影视剧中的抢劫、盗窃等犯罪，闯入法律的禁区。

3.法律层面

第一，法律应对手段较为单一、机械。各办案部门之间往往就案办案，缺乏沟通协调；注重短期打击的成效，而长期防范的意识不强，导致打击不力。

第二，现有法律规定存在缺失，缺乏抑制重复犯罪的有效措施。如现行刑法对聋哑人犯罪的，只规定了法定从轻、减轻的内容；对怀孕妇女犯罪的，也没有特殊的刑罚手段，致使这些特殊人群很多存在“即使被抓也处理不重”的侥幸心理，重复犯案率一直居高不下。

三、治安顽症类犯罪刑事政策评析

1.“宽严相济”的刑事政策

宽严相济的刑事政策，是目前我国的基本刑事政策。2004年12月22日，罗干同志在全国政法工作会议上第一次提出“宽严相济”刑事政策，指出:“正确运用宽严相济的刑事政策，对严重危害社会治安的犯罪活动严厉打击，绝不手软，同时要坚持惩办与宽大相结合，才能取得更好的法律和社会效果。”2006年，“宽严相济”作为刑事司法政策正式写入党的十六届六中全会决议。同年11月，全国政法工作会议亦提出:“在和谐社会建设中，各级政法机关要善于运用宽严相济的刑事司法政策，最大限度地遏制、预防和减少犯罪。”在2006年“两高”报告中，也明确规定我国现阶段实行“宽严相济”的刑事政策。

有人认为，“宽严相济”的刑事政策是对以往“严打”政策的否定，这种观点有失偏颇。坚持“宽严相济”，要求我们必须具体问题具体分析。“不审时，即宽严皆误”，因此需要根据不同的犯罪类型和不同时期的犯罪态势对具体犯罪作出区别对待。总的来讲，治安顽症类犯罪刑事政策与职务犯罪、黑社会性质犯罪等其他犯罪的刑事政策一样，都要受到基本刑事政策的指导和制约，以反映基本刑事政策的总体要求。但是，犯罪是一个十分复杂的社会问题，由于各领域犯罪的情况各有不同，为了在各自相应的犯罪防范与控制领域中更好地发挥作用，他们各自的刑事政策在运用上必然也有所不同。对于“宽严相济”的刑事政策，在“宽”与“严”的选择和侧重点上必然就会存在差异。治安顽症类犯罪直接关系到广大人民群众的生命和财产的安全，如果不及时进行惩治，不仅会影响安定的治安环境，而且容易使广大的人民群众对社会产生敌对情绪，丧失对我们的党和政府的信任，稍有不慎，就容易形成新的不稳定因素。因此，在处理此类案件时，首先必须坚持“严打”的方针，通常在法定刑的范围内，量刑时考虑适当从重，给予这类犯罪分子（尤其是重复犯罪的犯罪分子）必要的严惩以遏制其嚣张的犯罪气焰。

当然，对治安顽症类犯罪的“严打”并不是要不加区分地一味从重或者多杀重判，更不是要实行严刑峻罚。这里的“严打”更多地是要求司法机关在相关的人力、物力和财力上加大投入，严密法网；进一步提高司法办案水平和效率，严肃执法。在此基础上，再根据各案的具体情况把握好“当宽则宽、当严则严，宽严适度、不偏不倚”的尺度。

2.“综合治理”的刑事政策

打击犯罪与预防犯罪，是一个问题的两个方面，二者相互联系、相互促进。打击犯罪，是针对已经发生的犯罪，依照国家法律进行惩治。它不仅对犯罪有压制作用，对犯罪分子本人有惩罚、教育作用，而且对可能实施犯罪行为的人有一般预防作用，即警戒、恫吓作用。但是刑法本身具有滞后性，它只是对已经发生了的犯罪发挥直接作用，并不能够直接预防和遏止治安顽症类犯罪的蔓延。如果说打击犯罪是“治标”，那么预防犯罪则是“治本”。只有在“治标”的同时，大力进行“治本”，才能从根本上解决犯罪问题。日本学者曾说:“刑罚不是犯罪对策的全部，从刑罚中心的传统刑事政策到以追求更多样的犯罪防止为目的的犯罪政策的发展是不容忽视的”。^[4]犯罪的产生是多种因素相互联系、相互结合、相互作用的结果，产生犯罪的原因是综合性的，为了预防、减少犯罪，更有效地同犯罪进行斗争，必须针对多种因素采取综合治理的方针。^[5]治安顽症类犯罪也不例外，它是由各种社会因素造成的，要从根本上消除这类犯罪行为，必须动员社会各方面的力量，采取多种多样手段，从各个方面抑制、削弱以至消除产生犯罪的原因和条件，努力净化社会发展的大环境，实行综合治理，才能收到良好的防治效果。

其实，综合治理作为预防和减少犯罪的刑事政策，在我国早已推行。1991年2月19日，中共中央、国务院就做出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，指出“社会治安综合治理是中央总结历史经验提出的正确方针，它是解决我国社会治安问题的根本出路，是加强社会主义法制建设的重要措施，是新形势下坚持专门机关工作和群众路线相结合原则的新发展，是具有中国特色的解决社会治安问题的新路子”。同年12月12日，最高人民法院也下发了《关于进一步加强人民法院参与社会治安综合治理工作的意见》的通知，要求全国各级法院认真贯彻执行，积极参与社会治安综合治理工作。通过长期的实践，人们已经认识到“社会治安综合治理，是指综合全社会的力量和各种手段预防和减少犯罪的一项刑事政策，是实现社会长治久安的根本出路。”^[6]甚至还有人认为，社会治安综合治理“作为一项社会和刑事政策，成为我国一项基本的刑事政策，它在预防、控制犯罪体系中处于主导地位。在我国刑事政策体系中还具有一种基石范畴的地位。”^[7]

从近几年闸北区开展的社会治安综合治理工作看，由于各级部门和领导高度关注，通过完善制度和机制，多管齐下，对遏制治安顽症类犯罪的发生，起到了积极的作用，成效明显。从统计数据上看，闸北区治安顽症类犯罪的数量连年下降即是最好的例证。但是在取得成绩的同时，也需要继续关注工作中存在的两方面问题:一是在思想观念上，要避免传统的以“打击”为中心的工作理念，简单地以打压作为追求稳定的唯一手段，这种做法忽视了犯罪的客观规律和社会的现实状况。因此，在实践中必须注意治标治本相结合，坚持把保障民生、服务民生作为重要着力点，着力解决影响社会治安的深层次社会矛盾，做到“打击、预防、疏导”三位一体。二是要避免社会治安治理工作口号化、运动化。有些在会议上提出的方案、措施，听上去可能十分有效，但在实际工作中却缺乏可操作性，难以落实。因此，各部门之间应当进一步加强沟通协调，积极主动地开展调研，根据当前治安顽症类犯罪的基本态势，制定出符合具有闸北区特点的综合治理具体操作细则，把这项“民生工程”真正落到实处。

3.“社会支持”的刑事政策(www.daowen.com)

从统计分析看，外来流动人口是治安顽症类犯罪主体的绝对多数，在法庭上，他们处于被告人的地位，要接受国家法律的制裁，但是他们又是这个社会中的弱势群体。他们之所以走上犯罪道路，虽有其自身法律意识淡薄等因素，但也离不开其赖以产生的复杂的社会背景和社会环境。“贫困是外来流动人口犯罪的最主要的内在动因”^[8]、“制造犯罪者是社会，引诱人并将其推向犯罪的社会”^[9]。因此，在惩罚犯罪之外，我们有必要对这些弱势群体人员的生存、发展给予更多的关注和支持。这对于社会的稳定和可持续发展，对于有效地预防治安顽症类犯罪的发生，无疑具有重要的现实意义。

从社会支持角度看，预防和减少弱势群体犯罪的关键在于构建社会支持系统，提升弱势群体的社会地位，保障他们生存和发展的基本人权。^[10]从我国国情及闸北区的区情看，目前应当建立一个以政府为主导，社区支持和个人支持为补充的多元化社会支持系统。首先，政府要突破传统的以打击为主的预防犯罪模式，建立一套行之有效的社会保障制度，必要时可以与非政府组织建立合作伙伴关系，以社会化、职业化模式，通过政府购买非政府组织（社团）的服务来加强对“高危人群”的管理，从源头上预防和减少犯罪。如闸北区以购买服务的方式，在铁路上海站及周边地区设置73个“钉子岗”，就是政府支持的具体表现。其次，充分整合社区资源，培养一批专、兼职的社区服务人员，开展群防群治，以切实提高社区自治程度和实有人口服务管理水平。最后，针对闸北区外地来沪农民工较集中及农民工往往老乡情结较重的心理因素等情，充分发挥包括血缘关系、亲缘关系、地缘关系等在内的个人支持网络的作用。由政府、单位等指导、监督和扶持农民工建立起他们的自治管理组织，通过加强相互关心和照应，对有犯罪倾向的人，及时进行疏导和教育，提前将犯罪意识扼杀在萌芽状态。

四、人民法院贯彻治安顽症类刑事政策的具体举措

（一）立足审判本职，切实贯彻“宽严相济”

1.坚持“两个基本”

对于治安顽症类犯罪，在定罪时要坚持“两个基本”，即“事实基本清楚，证据基本充分”。基于治安顽症类犯罪的社会危害性及作为“顽症”短期内难以根治的特性，法院在案件定罪证据要求上，既要坚持证据标准，又要体现证据标准对于此类案件的适应性，以体现对此类案件的打击决心。“迟来的正义非正义”，要防止某些案件纠缠于细枝末节，久拖不决。如果忽视效率，案件无法在在合理期限内结案，就难以达到保护被害人及潜在受害人（不特定的社会公众）的目的。

2.灵活运用量刑规则

“刑事政策指导量刑活动是刑事政策指导全部司法活动的核心部位”^[11]，正确量刑是落实宽严相济刑事政策的重要表现。被告人是刑事政策的适用对象，只有针对各种不同被告人的不同情况，有针对性地采用不同的手段，才能收到预期的效果。如对“两抢一盗”案件的被告人，目前还是选用传统的监禁刑对遏制犯罪较为有效；而对于贩卖假发票、收销赃、开设赌场等案件的被告人，则要加大罚金刑的适用力度，依法剥夺其非法获利和再次犯罪的资本，以降低再犯可能性，达到惩罚和预防的双重效果。

3.提高整体打击力度

在处理治安顽症类犯罪时，绝不能机械地就案办案，应当注意到它们与其它犯罪的关系，要有整体打击、整体防控的意识。以“两抢一盗”案件为例，在打击时对于相关赃物犯罪，必须加大打击力度；对于引发“两抢一盗”案件的赌博、容留他人吸毒等犯罪行为，也要加大整治力度，从而形成对此类犯罪的整体打击力度，提高刑法的威慑力。

（二）延伸审判职能，积极参与综合治理

1.积极参与社区矫正

法院要严格按照缓刑的相关规定适用缓刑，宣判前，对有条件监管的被告人，认真核对户籍、住所，确定是否人户分离，进而明确列管地，和监管的司法所取得联系，办理好监管的交接手续；对住所不固定、无法落实监管的被告人则要避免适用缓刑。宣判后，应当建立完善的缓刑犯登记制度，加强与公安、检察及司法所的衔接监管工作，防止缓刑人员脱管、漏管，并采取集体回访和个别回访的形式适时组织对缓刑犯回访。

2.高度注重法制宣传

在审理案件的同时，法院应注重采取多种形式进行法制宣传教育，在打击犯罪、震慑潜在犯罪分子的同时，使人民群众进一步增强法律意识和防范意识。比如对于典型案例，及时联络新闻媒体以网络直播、电视播出的形式予以及时报道；对于闸北区扒窃、零包贩毒等案件高发的现象，要适时前往相关的重点区域，在现场开展各种形式的法制宣传活动；在办案中发现有关单位存在影响治安稳定和综合治理的问题，及时向该单位发出建议，帮助他们堵塞管理上的漏洞，以起到消除隐患、防患未然的作用。

3.努力“深挖”犯罪线索

在审理治安顽症类犯罪案件的过程中，法院还要特别注重与公安机关的配合，共同搞好“深挖”犯罪的工作，通过“兑现政策”公判会等形式，向在押人员尤其是治安顽症类犯罪的被告人进行法制宣讲，鼓励他们交代余罪或检举立功。

4.研究反馈“顽症”规律

犯罪是一个十分复杂的社会问题，在不同的地方，犯罪特征各有不同，在不同时期，犯罪特征也在发生变化。只有认真研究犯罪，才能针对现实的需要，积极提出适合本地区的社会治安综合治理的预防措施，达到实现预防的结果。因此法院要对高发类型的治安顽症犯罪案件，加强分析研究，把握“顽症”的运行规律，积极向有关部门献计献策，提出合理化建议，为辖区有关部门的科学决策提供法律支持。比如从闸北区当前的实际情况看，不少治安类顽症犯罪案件出现了新特点，尤其是网络犯罪有大幅提升的趋势。如赌博案件，传统的大多为斗蟋蟀、“二八杠”等，而现在利用网络赌博牟利的案件屡有发生。2010年审结的13件开设赌场案中，有7件系网络赌博，占该类案件的53.85%；又如售卖假发票的案件，除了传统的沿街叫卖，现在也出现了先在网上联络好交易对象，再在线下交易的新情况。对此，建议相关部门应对此早做研究，加强防范。

（三）探索审判创新，努力服务社会支持

1.建立社会治安档案制度

社会支持系统的构建，离不开对被支持对象信息的收集、统计和分析，法院可以充分利用办案过程中掌握的信息，积极保持与公安、司法及各政府相关部门的信息共享。通过整合多方材料，建立相应的社会治安档案，并及时更新，以利于提前发现问题、解决问题。比如对怀孕、哺乳妇女犯罪的管理上，可以开发此类对象违法犯罪方面的管理信息系统，一是防止某些妇女利用假身份和非亲生孩子作案，逃避法律制裁；二是可以对她们的违法犯罪行为进行累计处理，消除其侥幸心理；三是便于有关部门建立对触犯刑法的怀孕、哺乳妇女进行集中审查与教育的专门场所，以解决这些对象屡抓屡放的老大难问题。

2.尝试被告人心理分析与辅导

法院在审理治安顽症类犯罪案件时，可以尝试引入心理分析和辅导机制，与社区社工合作，探求被告人走上犯罪道路的原因，形成综合的分析报告，以便为其今后的服刑和社区控制提供参考。同时，还要注重对被告人的心理辅导，通过设计特定程序，让法庭教育、亲友教育、社工教育相结合，使被告人感受到来自社会、亲友间的温暖，以消除其对立情绪，缓和社会矛盾。

攻克治安顽症类犯罪，意义重大，任务艰巨。归根结底，这项“民生工程”离不开各级党委和人民政府的坚强后盾，离不开系统科学的指导，更离不开各个单位的全力配合。根据系统论的原理——整体之和大于各部门简单相加，刑罚预防系统要想发挥最大的预防与控制犯罪的功效，则必须保持系统内部的协调、统一。在当前，人民法院要充分发挥自身优势，与相关部门密切配合，真正运用好治安顽症类刑事政策，努力确保社会的长治久安。

【注释】

[1]作者单位:上海市闸北区人民法院。

[2]王牧:《犯罪学》，吉林大学出版社，1992年版，第379—380页。

[3]《中国刑事政策学》，马克昌，武汉大学出版社，1992年版，第74页。

[4]［日］森本益之、赖川晃、上田宽、三宅孝之:《刑事政策学》，戴波、江溯、丁婕译，中国人民公安大学出版社，2004年版，第4页。

[5]《刑事政策论》，杨春洗主编，北京大学出版社，1994年版，第197页。

[6]何秉松:《刑事政策学》，群众出版社，2002年版，第399页。

[7]唐永军:“社会治安综合治理是刑事政策的基石范畴”，《人民检察》，1997年第8期。

[8]方建中:“流动人口犯罪实证研究”，《探索》，2003年第6期。

[9]夏丽萍:“略论防治青少年犯罪的社会支持系统的构建”，《青少年犯罪问题》，2002年第6期。

[10]汪明亮:“以一种积极的刑事政策预防弱势群体犯罪——基于西方社会支持理论的分析”，《社会科学》，2010年第6期。

[11]《刑事政策论》，杨春洗主编，北京大学出版社，1994年版，第49页。