创新社会管理与完善治安辅助机制

章明昌^[1]

创新社会管理、深化平安建设，旨在借助改进原陈旧社会管理机制的契机，逐步拓展平安建设的内涵和外延，探索推进平安建设新举措。要建好、管好、用好治安辅助队伍，最大化提升其治安辅助能力，为打造“平安上海”提供强有力的治安辅助支撑。

一、治安辅助队伍的现状及主要职能和重要作用

1.治安辅助队伍的现状与主要职能。按性质分类，上海市现有治安辅助队伍大致可以划分为四大板块，分别具有以下主要职能。其一，专职治保类。共涉及三方面四支专职治安辅助队伍:一是按照《中华人民共和国宪法》第111条规定，隶属居（村）委自治组织及企业单位，按编制配备专职治安保卫干部（俗称“治保主任”）组成治安保卫委员会（下简称:“治保会”），其主要职能是组织和带领群众“协助维护社会治安”。据2010年12月底统计数显示，全市城镇、农村和单位内部7 467个治保会组织，都至少配备1名“治保主任”。二是由地方政府聘用、组建综治部门和公安机关管理、指导、使用的专职治安辅助力量。即目前由各区县、街镇统一招聘组建的社区综合协管员队伍（全市现有13 581人）和社区保安队伍（全市现有34 000余人，其中治安社保队员28 000余人、综治社保队员6 000人）。这两支专职治安辅助队伍的主要职能，是协助公安机关开展社区“两个实有”基础管理、维护社会治安秩序、加强社会面防控，以及协助综治部门开展基层综治工作和平安创建工作。三是由地方政府聘用，综治部门和司法部门主管、指导的“禁毒、阳光、矫正”社工队伍（全市现有1 800余人）。其主要职能是协助有关部门开展社区禁毒、青少年事务、安帮矫正工作。其二，志愿义务类。指以街镇、居（村）委为主的基层自治组织和单位，运用多种形式动员群众热心参与社区安全防范工作的志愿义务性治安辅助力量。本市每个居（村）委社区几乎均有多支人数不等的“护楼队”、“夜巡队”、“日防队”等群众志愿义务性治安辅助队伍。尽管这些治安辅助队伍的组织形式和管理机制相对松散，没有相应辅助治安的工作指标，但在基层党政组织强有力的社会动员机制优势作用下，全市形成了一支以54 734个基层治保小组的18万人治安保卫人员（以下简称“治保”）为骨干，以离退休居家群众、单位职工和其他社会志愿人士为主体，规模达百万之众，志愿性、义务性程度较高的庞大治安辅助队伍。其三，内部安保类。作为辅助公安机关加强工企单位内部治安保卫和服务行业（居住物业、商贸市场等）所辖社区安全防范之需的特定治保力量，在社会主义市场经济条件下，随着企业经营机制的调整、重组后市场经济的快速发展，以及房地产为主的服务性行业的迅速崛起，内部安保队伍也迅速发展壮大。全市工企单位和服务性行业为了维护自身内部生产管理秩序和对外经营服务、安全防范之需，自建（自招）的内部治保组织，目前约有18余万名内部治保人员。其中居住物业安保（又称“秩序维护员”）占据65%左右的比例，约12万人人左右。其四，专业保安类。是正规保安服务公司（行业）所属的职业化且专业化程度较高的保安员队伍。在公安机关的业务监管和指导下，经过20年苦心经营，逐步发展、壮大起来的现有50余家专业保安服务公司，已基本顺应社会经济发展过程中保安服务市场需要。全市目前有70 000余名保安队员。这支职业化且专业化程度较高的治安辅助队伍，在特别安全需要领域（武装押运）、重要敏感行业（娱乐派驻）、大型赛事活动（安全保卫）以及技防设施推广运用、重要单位目标守护等方面发挥了公安机关民警、相关行业和地方部门治安辅助力量无法替代的特殊安保职能作用，大大减轻了公安机关在此方面的安全保卫、侦查破案和处置突发事件的工作压力。

2.治安辅助队伍发挥的重要辅助作用。长期的治安实践证明，本市治安辅助队伍在缓解公安机关警力不足矛盾、夯实综治基础工作、加强社区安全防范、严密社会面防控、营造良好社会治安环境、维护社会稳定、预防和减少犯罪等方面，均发挥了辅助治安的重要作用。仅以2010年的工作成果来看，就令人刮目相看:全市治保会干部和治保人员发挥人熟、地熟、情况熟的优势，发动和依靠社区群众（单位员工），年内共提供各类线索协破各类刑事案件1 129起，协查治安案件3 244起，助抓获在逃人员和逃犯266名，扭获各类违法犯罪嫌疑人1 451名。全市社区保安队员则在综治干部和公安民警的带领、指导下，围绕世博安保、平安创建、社区稳定等中心工作，年内共协助抓获各类违法犯罪嫌疑人63 357名（其中刑事拘留17 255名、行政拘留37 584名），协破各类刑事案件13 536起，协查治安案件30 734起。开展安全防范检查100多万人次，发现各类防范隐患39 524处，落实整改措施34 215条。为上海世博会的“成功、精彩、难忘”举办，作出了重要的贡献。

二、目前治安辅助队伍在建管、使用中的问题

目前治安辅助队伍建管、使用的现状，与当前治安形势和治安辅助机制的要求相比，还存在五个方面的相关问题。

1.队伍管理多头，职能作用弱化。本市治安辅助队伍的日常管理使用和培训指导，涉及综治、公安、人保、财政、房管等政府职能部门和众多企业单位。然而，自上而下缺少强有力的日常监管协调机制，至今尚未形成齐抓共管的整体合力。市级层面，缺少部门领导定期会商协调机制；区县层面，缺少“一口”统揽的日常监管指导机构；街镇及行业层面，队伍力量虽然不少，却因管理使用多头，犹如散沙一盘。如今，治保组织发动群众的“号召力”已严重弱化。社区保安队除了综治办、公安机关分头管理、使用外，还有派出所、刑侦队、治安队直接管理、使用和被挪作他用的；有些市郊经济富裕地区村委会自费招聘的联防队（护村队），则游离于“公权力”管理、使用之外；行业、场所和企业单位自招或聘用的内部安保、专业保安及物业安保（秩序维护员）队伍，由于相关部门及领导重视程度不一，或监管不到位，此类治安辅助队伍的作用发挥有限，不仅难以形成整体合力，而且极易演变为“家丁”或违法经营的“保镖”和恶势力。

2.队伍年趋衰退，总体素质不高。一是治保会组织衰退。受这些年体制改革、精简机构影响，基层治保会专职干部（治保主任）普遍由居（村）委书记或主任兼职。然而，由于书记或主任事务繁忙，实际“兼而不管”的现象相当普遍，专职“治保主任”的缺失，也是导致基层治保会组织及动员、带领群众参与作用衰退的重要因素。二是社区保安队伍衰退。由于社保队员聘用受“4050”再就业用工规定限制，过多强调要与“万人就业项目”相结合，以致队伍老龄化问题年趋严重（50至55岁的占70%左右），队员体弱多病、力不从心，“跑不过、打不过、说不过”坏人，因公殉职、意外伤亡，以及因脑溢血和其他突发性疾病倒在值勤岗位上的现象也年趋增多。三是社区综合协管员及社工队伍也因为收入待遇不高，同样面临素质相对好些的人员招不到、用不好、留不住的困惑，目前在岗人员不安心本职岗位，缺少工作责任心和没有工作积极性的问题比较突出。

3.法制建设滞后，缺乏辅助依据。一些治保规定早已过时，与现阶段社会的治保需求严重不相匹配。社区保安队作为治安辅助队伍中的“主力军”，也只有1999年市委办公厅和市府办公厅批转的《上海市社区保安队暂行规定》作为管理、使用的依据。当时社会管理历史现状所确定的部分职责任务、经费保障渠道等规定，与目前社会管理的实际状态，发生了较大的变化。其他群众志愿、义务性治安辅助队伍，亦只有中央领导的有关“群防群治”工作的讲话精神作为参考依据。治安辅助队伍因无行政执法资格，被投诉“非法协勤”的问题越来越突出。(www.daowen.com)

4.基本保障缺失，制约队伍壮大。首先，是必需经费保障缺失。本市治安辅助队力量多而不强，辅助维护社会稳定和治安秩序的作用大而有限的状态，与经费保障缺失有着密切的关系。一方面，由于各区县、街镇领导重视程度不一，政府部门用于治保工作的经费预算比例也不尽相同。本市从2004年起正式取消治安联防收费后，原本可弥补的各区县治保工作经费不足部分的资金缺口也越来越大。另一方面，在当前经济收入分配结构中，治安辅助从业人员低迷的月工资净收入及增幅，始终徘徊在“最低工资”线上（社保队员平均1350元左右，物业安保每月1 280元左右），显然吸引不住基本素质相对较好的人员从事治安辅助工作，同时，过低的福利待遇和较高的安全风险倒挂，严重挫伤了治安辅助人员的工作积极性。其次，本市治安辅助人员的聘用受现行社会劳动用工体制限制，从属于非正规就业的“社会协管”大类，队员主体只能从下岗再就业和“协议保留劳动关系”的老弱病差、失业人员中招聘，况且此渠道可招聘人力资源也已趋枯竭。

5.治安赋权过头，队伍监管不严。基层公安机关在管理和使用治安辅助队伍过程中，既存在为缓和警力不足矛盾，安排部分素质相对较高的社保队员替代民警“越位”履职；或为增加治安辅助力量在执勤中的威慑力度，或有意放任不管，或配备仿警服和警用装备，混淆“视觉”，打“擦边球”等问题。也存在相关职能（主管）部门和自招保安的单位，为片面追求最大化的经济效益，而忽视治安辅助的社会效益，忽视对此类专职治安辅助人员的教育培训和日常监管，从而导致队伍纪律作风涣散，缺乏辅助治安的责任性，滥用辅助职权谋取私利及侵犯公民人身权利等现象渐趋增多，负面新闻报道也不时成为社会焦点。

三、治安辅助队伍建管、使用及机制完善之建议

近几年来，中央主要领导和中央政法委、中央综治委及公安部，也始终把加强群防群治工作放在相当突出的位置，作为创新社会管理、推进平安建设、构建和谐社会的主要内容，在各种场合和工作中反复提出并予以强调。2005年5月胡锦涛总书记在全国综合治理先进表彰大会上提出:“要坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，大力推进社会治安防控体系建设，深入开展基层安全创建和平安建设活动……努力形成各方面齐抓共管，共同维护治安秩序，维护社会稳定的良好局面。”2005年11月，中央办公厅和国务院办公厅批转中央政法委和中央综治委《关于深入开展平安建设的意见》，也要求各地“着力整合群防群治力量，形成人人参与治安防范的工作格局”。党的十七大，明确将加强社会治安综合治理、深入开展平安创建活动，作为完善社会管理的重要内容，强调“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十七届五中全会又进一步强调，“加强社会管理法制、体制、能力建设，完善社会管理格局，切实维护社会和谐稳定”的要求。现今，应当紧紧抓住全国正在试点推进之中的社会管理创新工作契机，扎实奠定建管、使用治安辅助队伍及完善治安辅助机制的基础。

1.清理整合重塑，奠定加强治安辅助队伍建设基础。针对本市治安辅助队伍目前存在的问题，应当本着重点整合、加强街镇专职治保类，着力巩固、壮大社区群众义务类，联手整顿、规范单位内部安保类，积极扶持、发展正规专业保安类的原则，结合2004年9月公安部下发的《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》要求，在清理整顿的基础上，着力构建以基层治保会为基本组织架构、社区保安队和综合协管员为重要骨干力量，社区平安志愿者和社工为重要依靠力量，企事业单位内部安保及专业保安服务公司的保安人员为主要补充力量的治安辅助队伍体系，积极探索并落实以下几方面举措:第一，按照治安辅助力量职业化的要求，积极探索和着力加强专职治保类治安辅助队伍建设的新模式。治保会组织，是党和政府动员组织群众维护社会治安秩序的桥梁和纽带，也是坚持专门工作与群众路线相结合的重要组织形式。建议地方政府结合新基层自治组织换届选举，配齐、配强专职治保干部。为确保专职治保干部的素质，还应当建立“治保干部聘前审核”制度，须由所在地公安派出所推荐或提出把关意见。第二，按照治安辅助力量社会化的要求，积极探索和着力完善多层面社会动员机制的新途径。在当前社会主义市场经济和全方位对外开放条件下，一要注重发挥推进和加强社区警务的警民合作效应。通过密切警民关系、警民协同联防的形式，组织动员社会各界和广大群众参与群防群治，引导社区居民群众自觉参与到社区防范事务中来。二要注重发挥基层自治组织的社会动员机制作用。尽可能召集、发动社区内更多的群众关心、支持和参与社区治安巡防、邻里守望、信息集报等治安辅助工作。三要注重发挥社会企业事业单位主动承担社会治安责任的积极性。重点要督促、鼓励、引导原游离于政府部门监管之外的“两新”组织主动参与到社会治安综合治理及平安建设中来。第三，按照治安辅助力量市场化的要求，积极探索和着力改进政府购买安全防范服务的新形式。一要树立“好事要做好、投入要到位”的观念，提高政府扶持社会公益性治安辅助岗位的标准。通过提高收入标准和改善待遇，切实扭转当前社工及其他专职治安辅助人员因收入待遇差、地位低下而不安心本职工作的困境，形成吸引基本素质好、工作能力强的人士加入社工岗位。二要树立“购买社会服务、承包指定防范”的观念，实行特定区域专业保安服务的市场化运作模式，扩大政府购买社会保安服务公司及物业单位的承包式保安服务范围。三要树立“突破陈规束缚、创新用工体制”的观念，改进政府将社区保安岗位与解决就业挂钩的做法。重点要将社区保安队完全剥离现行“万人就业项目”及公益性、照顾性用工体制，跳出“40、50”人员非正规再就业招聘渠道限制，参照企事业单位的正规用工体制，创新社区保安、综合协管队员的社会化用工渠道，并实行企业化运作管理模式，提高队员个人的基本素质和队伍的整体战斗力。第四，按照治安辅助力量规范化的要求，积极探索和着力完善社区平安志愿者队伍建设的新举措。一要注重总结、提炼、延续世博会期间平安志愿服务工作经验做法，并固化为可行、有效的常态化工作制度或规定；二要注重扶持、调整、整合社区内各种类型、名称的群众义务性治保力量，纳入平安志愿者队伍范畴管理，统一部署调派、规范有序运作；三要注重建立和完善平安志愿者队伍的管理机构，落实分管领导责任制和管理人员问责制，加强教育培训和业务指导；四要注重延续世博会期间“项目化”、“分担化”、“站点式”等工作模式，扩展世博后社区平安志愿者服务网络的覆盖面。真正形成“各界支持、大家关心、人人参与、共享平安”的良好群防群治局面。

2.理顺体制关系，奠定规范治安辅助队伍管理基础。针对当前治安辅助队伍数量虽多却体制不一、管理多头却难成合力的问题，应当借鉴近几年外省市和本市各区县整合治安辅助队伍的经验做法，注重在市、区县两级党委、政府的组织领导下，理顺治安辅助队伍管理体制，密切辅助队伍之间协同关系，奠定“一个机构统管、两个部门督导、三类职能保障、四项管理机制”的良性治安辅助队伍管理基础。“一个机构统管”:指由综治部门牵头，公安、财政、人保等职能部门参与，建立市、区县两级“治安辅助队伍建设协调领导小组”（小组成员由各部门负责人兼任），下辖负责日常治安辅助事务工作的“治安辅助队伍管理办公室”（下简称“辅助办”），归口统筹管理全市的治安辅助队伍。下辖“街镇社区保安队”、“社区群众志愿者”、“居住物业安保”三条主线（专业保安自成管理体系），分类加强指导、管理。辅助办成员以综治部门和公安机关为主，财政、人保、法制办及房管部门确定联络员。通过定期召开“联席工作会议”，通报情况、协商解难，形成管理合力。同时，建议将辅助办设在市公安局和分县局治安部门（市公安局治安总队现有设在基层指导处的“群防群治科”编制，可实行“两块牌子、一套班子”运作模式）。辅助办的职能是:重大事项的组织协调、常态工作的布置落实、业务工作的培训指导、履职状况的考评奖惩、工作进展的督促检查。“两个部门督导”:指综治部门和公安机关治安部门分别在各自职能和业务工作范围内的督导职能。综治部门承担治安辅助队伍的总体保障性事务及统筹与协调牵头职责，并具体负责社区内“治保会”、“社工”、“平安志愿者”、“综治社保”队伍管理和业务工作督导；公安机关治安部门承担总体治安辅助业务的指导、培训等职责，并具体负责“治安社保”、“综合协管”、“物业安保”队伍管理和业务工作督导。企事业单位内部安保及正规保安服务公司的专业保安，则分别由公安机关“内保处”和“保安处”专业监管。“三类职能保障”:主要指“财政、人保、法制”三大类保障。一是各区县政府（辅助办）应当按照辖区人口数量、地域面积大小、治安复杂状况（系数），测算确定专职治安辅助队伍（重点是三类社工、社区保安、综合协管员）人数规模和测算治安辅助经费总开支。建议按照“求精不滥”的原则，总人数规模可低于现状，经费则要略高于上年度全市平均工资10%以上标准。二是各级财政部门，应当按照“分担统筹”的原则落实治安辅助经费。建议在各街道镇治安辅助队伍前三年经费平均总开支，以及原支付渠道的基数上，由区县财政实行集中统筹、统一调配使用，不足或需增加部分经费由区县财政负责托底，确保治安辅助经费足额到位。三是市、区县人力资源和社会保障部门，要针对社区保安队具有较高安全风险、劳动强度及体能要求，区别于一般协管类队伍的特性，解除社保队员招聘与原来“万人就业项目”挂钩的限制条件，在提高工资待遇的基础上实行“职业化”聘用机制，吸收年轻、体壮、基本素质高的人员充实社区保安队伍。四是市、区县法制部门，应当在立法保障治安辅助工作方面给予支撑。随着国家法制建设的日趋完善和市民群众的法制意识日益增强，治安辅助队伍因无行政执法资格被投诉“非法协勤”的问题越来越突出，亟需通过地方政府立法，尽快制定出台符合治安实际的《上海市群众性治安辅助队伍管理条例》，赋予有限的治安辅助工作权力，保障治安辅助工作顺当进行。“四项管理机制”:一是履职督查机制。重点要加大对社区保安、综合协管队员的协勤状态的督查力度。发现在岗协勤期间有违纪、违规和违法执勤苗头的，应在当场查纠的基础上，当面开具“抄告单”送达所属地综治办和公安派出所。同样，督查中发现有突出成绩和良好表现行为的，也应提出表彰奖励建议。二是激励保障机制。引入“前位评先”和“末位告诫”的激励机制，既要及时兑现奖惩政策，激励治安辅助人员的斗志和工作积极性，也要高度重视治安辅助人员多系生活困难群体的特殊现状，在力所能及范围内多为他们排忧解难，以稳定队伍。三是阶段考评机制。坚持“月积累、季考核、年评先”的阶段考评制度，增强治安辅助人员的岗位危机感和职业使命感，促其尽心尽职。四是教育培训机制。要把好新聘队员“进门关”，确保基本素质的基础上，既要把好“上岗关”，确保经过岗前培训并考试合格后持证上岗；还要把好“轮训关”，注重老队员至少每年度开展一次岗位技能轮训暨同步进行专题或专项纪律作风教育活动，以增强队员岗位责任意识，提高治安辅助工作能力和水平。

3.优化运作机制，奠定提升治安辅助工作成效基础。要提升治安辅助工作成效，必须在夯实“平安载体”综治基础、优化“警辅协同”治安巡防、“诸防合一”联动互补等运作机制上下功夫。据此，各级综治部门和公安机关必须重视以下三方面问题:首先，是夯实“平安载体”综治基础问题。要注重将完善治安辅助机制融入当前街镇“综治工作中心”、居（村）委“综治工作站”（社区警务室）建设和创新社会管理工作中。立足“平安建设”载体，依托治安辅助力量，做实、做大、做强“综治工作站”（社区警务室）。通过扩展和延伸治安辅助人员为主的综治基础信息触角，在第一时间了解社情民意及群众关心、聚焦的社会热点、难点问题，深入排查、及时掌控、主动报告社区内各类易遭侵害、易藏污纳垢、易滋生犯罪、易诱发事故隐患的“人、地、物、情、组织”苗头性、不安定、动态性情况，夯实地区重点人员管控、重点目标防控、单位内部治保、安全隐患防范、矛盾纠纷化解、治安问题整治及开展系列平安创建活动等综治基础工作。其次，是优化“警辅协同”治安巡防机制问题。“协同”一词，在汉语词典中的表述是“各方互相配合”。即甲方协助乙方或双方协力做某件事，军事上指各军兵种协同作战。顾名思义“警辅协同”治安巡防的概念，不难理解为是公安民警与治安辅巡力量之间紧密配合，一起共同维护社会治安。新时期优化“警辅协同”治安巡防机制的关键，在于树立、创新社会化治安巡防理念，于立足公安巡逻民警与辅巡力量“扬长避短、优势互补”的双赢绩效角度，利用法律赋予公安民警的行政执法权优势，弥补辅巡人员没有执法权的劣势；用辅巡人员力量上优势，弥补公安派出所巡逻警力不足的劣势，以此打造中国特色的社会化治安巡防“共同体”，将有限的公安巡逻警力与无穷的社会辅巡力量融为一体，着力提升本市“警辅协同”治安巡防工作的合力。再次，是优化“诸防合一”联动互补机制问题。要注重在“三防”优势互补及诸治安辅助队伍整体联动互补方面做好文章。一要以派出所民警为主导，将辖区内各类专职治安辅助力量与群众志愿性、义务性平安志愿服务力量紧密整合在一起，努力编织真正意义上“点、线、面”专群结合的群防群治网络；二要主动协调有关社会职能部门和单位，在易发、多发案件及易滋生治安问题的区域和易遭侵害的重点单位、部位安装图像监控、自动报警等物防、技防装置，构建与辖区派出所监控指挥中心和社区网格化管理综合信息平台预警联动机制联网、配套的治安巡防网络；三要舍得投资，为社区保安等专职治安辅巡人员配备通讯、防卫、定位等协勤必需的基本装备，确保公安派出所监控指挥中心能随时掌控、指挥策应街面和郊外治安辅助人员，并提供即时查询违法嫌疑服务，提高治安辅助工作效率；四要严密多方巡防联控。立足街面与小区巡防衔接，综治社区保安与治安社区保安协作联动，毗邻街镇社区结合部之间越界联防，所队、队队、班组之间协同联勤，监控视频网巡与街面实兵巡逻紧密结合，进一步创新和完善“多方联动、警辅协同，人机结合、优势互补”的社会面整体巡防机制。

【注释】

[1]作者单位:上海市公安局治安总队。