从闵行谈破解城市“新二元”结构

上海市闵行区综治办^[1]

计划经济时期，城市与农村截然分开，社会经济城乡“二元结构”分治。户籍、住宅、粮食与副食品供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保障、婚姻、征兵等多种制度，成为判断农民与市民阶层的依据。改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，逐渐打破城乡分割局面，差距明显缩小。但以户籍属地为先决条件的城乡“二元结构”不但没有消失，局部的差距甚至制度化了，如社会保障制度等。在区域间发展长期不均衡的背景下，农村富余劳动力为获得更高的收入和更多就业机会，随着城市化和工业化进程不断加快，纷纷涌入较发达的城市，故而引发了大规模的人口流动。但是，他们与本地户籍居民之间既有的各种差距却始终无法彻底消弭，仍然面临传统“城乡二元结构”下公共服务缺失、合理诉求难以表达、经济政治待遇不平等等各种“老问题”。近十年来，这些问题日益突出，逐渐形成了所谓的“新二元结构”。本报告主要研究狭义的“新二元结构”，重点关注来沪人员在公共服务方面面临的制度性缺失和存在的主要问题。

上海作为标志性的发达城市，以其快速发展的经济和市场潜力，吸引了全国各地大量人群来沪工作、学习、生活。地处上海城郊结合部的闵行区，因对劳动力的需求、便捷的交通运输、繁华的商业贸易以及相对于市区较低的生活成本，成为来沪人员务工、生活的优选之地。但由此吸引而来的大量来沪人员群体，特别是农民工群体及农民工第二代子女，受户籍制度、社会保障制度以及来沪人员自身素质的综合影响，与本地居民在社会地位、福利待遇等方面都存在着明显的差异，无法融入城市。最终，城市形成了“新二元”结构。

一、闵行区“新二元”结构的现状与问题

2010年全国人口普查主要数据显示:闵行区常住人口为242.93万人，同2000年全国人口普查的121.73万人相比，十年间增加了121.2万人，增长99.57%，平均每年增长12.12万人，年均增长率为7.15%。其中，外省市来本区常住人口为120.37万人，占49.55%，同2000年全国人口普查的41.21万人相比，十年间增加79.16万人，增长192.09%，平均每年增长7.92万人，年平均增长率为11.31%。从闵行区人口计生委、人口办等部门对全区来沪人员动态监测分析来看，闵行区来沪人员举家迁移趋势明显，第二代农民工子女所占比重也在逐年增加，他们向往城市生活，扎根上海的愿望非常强烈。同时，与上一辈相比，他们对不平等待遇的耐受能力较弱，利益诉求更多，维权意识更强，更渴望公平发展的机会。

闵行区“新二元”结构的现状如下:

1.来沪人员就业状况。根据调查分析，来沪人员的就业情况，主要呈现出以下特点:其一，文化水平偏低，较多从事体力劳动等低层次职业。全国第六次人口普查数据显示，在闵行区内居住的来沪人员（6周岁以上）受教育程度为:未上过学的占1.45%，小学占11.85%，初中占46.20%，高中占18.62%，大专占9.64%，本科以上占12.25%。文化程度较低，直接影响来沪人员的就业选择，大部分来沪人员主要从事低层次、高强度的工作。其二，工资待遇较低。据调研结果显示，闵行区来沪人员就业主要集中在建筑、零售、餐饮、制造加工、交通运输等劳动密集、低技术水平的行业，其中制造加工业从业人员比重高达41.0%，月均收入在1 500元左右。其三，工作流动性大，稳定性低。低工资、高强度、重体力的职业特质，加上单薄的在沪社会支持网络，导致该群体流动性较高，缺乏较稳定的社区关系和情感联结。因此，以工作为中心的迁徙进一步加大了政府的管理难度，无可避免地会产生社会监督过程中的种种死角。

2.来沪人员就医状况。医疗卫生服务是来沪人员一个非常重要的市民待遇项目，它极大地影响外来人口自身的健康状况。尽管近年来上海公共卫生服务体系已经逐步将流动人口纳入其中，且闵行区的平均门急诊费已与全国城乡平均水平基本一致，但闵行区流动人口医疗服务和医疗保障中仍存在一些问题:来沪人员基本医疗服务的正规医疗资源有限；非法行医现象严重；医疗保险保障水平低、参保率低。

3.来沪人员子女就学状况。受户籍制度的影响，来沪人员子女在学前教育、义务制教育及高等教育三个阶段都存在不少难点，具体表现在以下几个方面:学前教育和义务制教育资源短缺；义务教育后的升学与社会化出路渺茫。

4.来沪人员居住状况。虽然闵行区连续3年将单位租赁房建设作为平安建设实施项目，建设了近60万平方米的单位租赁房，但是由于来沪人员数量过于庞大，仍有相当大的一部分来沪人员面临着住房困难的问题。作为城郊结合部的闵行:在城市化社区，来沪人员住房困难往往表现为“群租”等问题；在“城中村”地区，则表现为违章搭建等问题。

5.来沪人员的自身素质状况。由于大部分来沪人员受教育程度偏低，加上文化、生活习惯的差异，来沪人员在上海的不文明现象屡屡发生。

由于户籍制度的限制，当前闵行区“新二元”结构仍带来很多突出问题。

1.社会公共服务资源和基础设施严重供不应求。由于人口的大量导入，原先按照户籍人口标准建设的公共服务资源和基础设施严重供不应求。在来沪人员集聚的地区，特别是“城中村”地区，学校、幼儿园、医院、就业服务等公共服务人满为患，道路、公交、环卫等基础设施不堪重负。

2.城市管理承受巨大压力。由于社会公共资源和基础设施的不足和来沪人员的实际需求，给各类违法、违规、违章活动提供了生存空间，产生黑车、黑诊所、黑中介、非法办学、违章搭建、无证照经营、群租、四小场所“黄赌毒”、计划外生育等诸多问题。有的“城中村”地区已俨然成为一个“黑村庄”，无证超市、诊所、菜场、美容理发、餐饮、五金切割店等一应俱全。这些违法、违规、违章活动几经取缔，没过多久就会死灰复燃。由此带来的食品卫生、火灾、燃气泄漏、爆炸爆燃等诸多安全隐患令人堪忧。同时，闵行区辖区面积广阔，原本配置的警力、城管、人口管理等管理力量相对薄弱，伴随着来沪人员的大量涌入，社会管理力量的执法监管能力更显不足。

3.社会治安形势异常严峻。从全国各地乃至全世界来看，外来人口的大量导入，贫富差距的拉大以及文化素质的差异，必然会给人口导入地区造成严重影响。以瑞典为例，瑞典是接受难民的国家，也是北欧接受难民最多的国家，每次发生国际战争，大批难民就会涌进瑞典。近几年来，来自伊拉克和波黑的难民大批涌入瑞典，偷抢现象越来越严重，十年前号称“夜不闭户，路不拾遗”的瑞典，如今连教堂都会被偷。大部分来沪人员的法制观念淡薄，往往以地缘和血缘为纽带“抱团”，在外部环境影响下，很容易走上违法犯罪道路。相似地，闵行区来沪人员违法犯罪率始终居高不下，给社会治安带来巨大压力。根据上海市公安局闵行分局的数据，2010年，全区被处以劳教以上处罚的违法犯罪人员中，来沪人员2 393人，占85.2%。

4.群体性矛盾和冲突的隐患初现。近年来，在一些东南沿海地区，外来人口与本地人发生群体性摩擦、冲突的频率明显加快。在这些地区，外地人与本地人数量发生“倒挂”，收入、公共服务和社会福利存在差距，外地人在工作和生活中始终面临制度歧视、意识歧视和管理歧视，这使一些“外地人”逐渐萌发对立情绪，一旦遇到“导火线”，积压在心中的怨气就会爆发。如近来广州增城和潮州发生的大规模群体性冲突就是这种情绪在某一时点的爆发。目前上海来沪人员集聚区域与这些冲突区域的社会形态十分相似，来沪人员与本地居民相互分隔态势已显端倪，各种小型冲突和矛盾也不断出现。2009年底，上海电台某直播节目中主持人对一来沪人员听众说:“请你以一种团成一个团的姿势，然后慢慢地比较圆润的方式，离开这座让你讨厌的城市，或者讨厌的人的周围”，引起了社会各方的强烈反响。

二、闵行往昔缓解“新二元”结构的主要做法

1.建立了一系列来沪人员管理制度。按照2004年颁布的《上海市居住证暂行规定》及《实施细则》，上海在全国率先对来沪人员实施居住证制度。随着来沪人员居住登记管理制度的逐步健全与完善，闵行区探索了“以证管人”、“以房管人”、“以业管人”等各项管理制度，制定了《闵行区来沪人员服务和管理三年行动计划》（2008—2010）。按照“政府搭台，政策扶持，财政托底，购买服务，依法收税，协议收费，市场运作，社会化管理，人性化服务”的工作机制，探索建立房屋租赁委托管理模式（田园模式）；依托闵行区“大联动”机制，充分运用已整合的社会管理力量，探索推行了“以业管人”新模式，强化了用工单位、非正规“落脚点”信息采集，进一步减少本区实有人口信息采集盲区。

2.加强了对来沪人员的公共服务。面对大量涌入的来沪人员，闵行区积极贯彻中央和市里的有关要求，根据来沪人员的实际需求，整合内部资源，不断加大投入，全面加强来沪人员就业、社会保障、医疗卫生、随迁子女就学、改善居住、计划生育、法律援助等公共服务。

不断健全来沪人员的就业服务。2006年3月，闵行区在全市率先建立公益性的区来沪人员就业服务中心，对来沪人员实行免费就业服务。2007年，闵行区来沪人员就业服务中心被原劳动和社会保障部评为“全国劳动保障系统2006—2007年度优质服务窗口”。2008年各镇、街道、莘庄工业区均建立来沪人员就业服务工作站，实现来沪人员就近享受公益性就业服务。建成浦江、华漕、颛桥人力资源中介园区，初步形成“一个中心、三个人力资源中介园区、十三个就业服务工作站”辐射性、多层次的来沪人员就业服务网络。“十一五”期间，全区来沪人员就业服务机构共接待求职登记19.7万人，推荐录用上岗7.5万人。

积极提升来沪人员社会保障水平。“十一五”期间，闵行区基本建立了覆盖全区的社会保障体系，形成了城保、镇保、农保、征地养老和综合保险等各种社会保险并存的社会保障框架，社会保障制度日趋完善。到2010年，共有3.1万户用人单位为45.5万名外来务工人员缴纳综合保险。随着2011年7月1日《社会保险法》的实施，全区34.9万外来从业人员将逐步纳入本市城镇职工基本社会保险制度，享受同等于上海市民的城镇职工基本社会保险待遇。

不断提高来沪人员医疗服务水平。闵行区在来沪人员公共卫生服务方面做了大量工作:一是为来沪适龄儿童提供预防接种服务；二是建立家庭贫困的来沪人员孕、产妇特约分娩点服务；三是以结核病防治为重点，加强来沪人员的传染病防治服务。

千方百计增加和改善来沪人员子女的教育资源供给:一是充分挖掘教育资源；二是大力改善办学条件；三是提升师资队伍专业化水平。

不断改善来沪人员居住条件。闵行区连续3年将单位租赁房建设作为平安建设实事项目。截止2011年8月15日，全区已有23个单位租赁房验收合格并投入使用，总建筑面积达46.9万平方米，可供出租房间12 391间，目前已出租12 203间，入住率达98.5%，但是由于来沪人员数量过于庞大，仍有相当大的一部分来沪人员面临着住房困难的问题，已建成的单位租赁房中居住人数为40 847人，仅占闵行区来沪人员总数的3.5%。今年以来，闵行区开展了“城中村”社区化建设，优化“城中村”环境，改善村民和来沪人员生活质量。

不断加强来沪人员法制教育。“四五”普法后，上海市开始尝试建立外来人口法制培训基地、选拔外来人员优秀学法代表组成法制演讲团巡讲等措施积极开展来沪人员的法制宣传教育工作，得到中央的肯定。“五五”普法开始后，按照“谁主管、谁负责，谁用工、谁负责”和“条块结合，以块为主”为原则，积极着手建立进城务工人员法制宣传教育的长效机制。

同时，推进流动人口计划生育基本公共服务均等。

三、西方社会解决迁入人口问题之参考

西方社会中央政府的基本职能之一，就是通过建立现代税收和预算体制，通过全国范围内的转移支付保障所有国民公平地享有基本公共服务。大多数国家的财政转移都以纵向转移为主，但德国按联邦、州和地方三层次纵向转移支付和按各州人口数量和财力强弱横向转移支付相结合的制度，也很好地保障了各地基本公共服务的均等化。加拿大、美国等的经验表明，大量人口从农业或者矿业为主的地区转移到城市地区从事制造业和服务业，这在一定程度上伴随着人口流出地的经济凋敝。政府通过财政支付，可以很好地保障这些地区人口的基本公共服务。^[2](www.daowen.com)

瑞典政府在安置难民时不但为难民提供居住的公寓，每月为他们缴纳约6 000多瑞典克朗（1人民币＝0.99瑞典克朗）的房租、水电等各项开销，还给予每人每月2 000多瑞典克朗的社会救助，并同瑞典当地人一样，享受免费的医疗和教育福利。^[3]在瑞典，由于客观的房价因素，买房和租房者各占一半，因此政府有针对性地组建了一些法定的住房租赁公司（私人相互租房是违法的）。

德国自19世纪三四十年代开始迈上工业化道路以来，流动人口同样是以进城务工人员为主，尤其是被容克地主剥夺了生产生活资本后无地或少地的大批农民。19世纪中期以来，德国城市政府为了安置流动人口，应对与日俱增的住房压力，一面大面积推倒旧房，一面又兴建大批工人住宅和简易房屋，以解燃眉之急。但即便这样的住房也供不应求，迫使许多租不到房的流动人口只能退而求其次，采取租床轮流休息的方式，于是构成了当时德国社会的独特一幕，兴旺一时的租床市场与络绎不绝的“租床大军”。为了解决公共住房问题，德国主要是从法规和房地产等三个方面入手来大力推行公共住房政策，用以安置包括低端移民人口在内的大量低收入人群:第一，从城市法规上规定，各州要满足公共事业和机构某些方面的局部需要（全德国除巴伐利亚、符腾堡和巴登以外），有相当多的城市能通过监督和检查住宅，影响房地产市场和直接参与住宅市场活动，执行公共住房政策，加速公共住房建筑业的发展。第二，很多城市采取相应措施整顿和监督房地产的开发和利用，在必要情况下，住宅管理机构还负责统计房屋、调查房租情况，以便城市管理机构对住宅市场施加影响，有的城市则利用双方有利的价格，把管辖土地出售给建筑协会，或交出地产继承权，或争取多方面对建筑住宅进行资助或贷款，其前提是，建筑协会或建筑合作社能保证工人住宅问题的解决。第三，公共住宅需要公共机关统一管理，加强公共住房建设的监管和管控，这是推动其良性发展的重要保障所在。房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴。住宅补贴法规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。1986年，联邦德国共有179万户，领取共计33.8亿马克的房租补贴，约占总住户的6%。1998年，有300万个家庭领取了住房补贴，仅联邦政府提供的房租补贴资金就达70亿马克。^[4]

四、社会管理创新中闵行破解“新二元”结构的措施

社会管理创新中，闵行破解“新二元”结构的思路如下:

其一，坚持以人为本。来沪人员是推动闵行城市建设发展的重要力量，为闵行的经济发展做出了巨大的贡献，必须坚持以人为本，切实尊重来沪人员的基本社会权利，及时回应来沪人员的基本诉求，在当前政策范围内，尽力为来沪人员提供均等化服务。其二，坚持以综合管理为核心。仅仅为来沪人员提供优质的福利待遇，让其享受市民待遇，并不能完全解决“新二元”结构带来的问题，反而容易形成“福利高地”，引发人口无序流动。为此，加强来沪人员的综合管理，是闵行区解决“新二元”结构带来问题的重要措施。必须坚持权利与义务对等，把享受均等化服务建立在接受管理的基础上。其三，坚持以社会融入为根本。从“新二元”结构产生的原因来看，要解决“新二元”结构带来的问题，最根本、最直接的途径就是缩小和消除本地人与来沪人员之间的差异，让来沪人员逐步融入闵行，让闵行人民逐步接纳来沪人员，使来沪人员真正成为闵行区的一员。为此，必须加强来沪人员的精神文明建设和素质教育，逐步缩小来沪人员与本地人之间的文化差异，逐步把来沪人员转变成真正的“新上海人”。

作为人口导入的大区，社会管理创新中闵行高度重视解决“新二元”问题，积极探索在全市乃至全国有示范和借鉴意义的经验模式，既要积极改善来沪人员公共服务，促进符合条件的来沪人员不断融入闵行，又要合理控制人口规模，防止产生负面效应，这既是贯彻中央精神、落实国家战略的必然要求，也是有效缓解城市内部不同群体间不平等问题的应有举措。通过进一步解放思想、改革创新、完善制度，从来沪人员的公共服务均等化入手，加强流动人口的日常管理，促进来沪人员融入闵行，有序解决“新二元”结构。

1.完善居住证功能，健全以居住证为核心的人口管理制度。

其一，推进居住证“全覆盖”管理。借助闵行区“大联动”工作平台，进一步落实社区实有人口管控工作，通过开展“两个实有”全覆盖检查，定期通报人房信息系统关联、居住证审批系统管理、实有人口信息实地核对等情况，提高人口管理的整体效能。

其二，落实“一证挂钩”。以“稳定就业、稳定居住”为前提，以居住证为基础，落实“一证挂钩”的配套措施，根据权利义务对等原则，综合考虑来沪人员的来沪年限、工作履历、参保情况、纳税记录、诚信记录、履行法定义务情况等，在对公共服务进行分类分级设置的基础上，向持不同等级居住证的来沪人员提供相应类别和水平的公共服务，切实提高居住证的服务功能和“含金量”，促使来沪人员积极主动地办理居住证，实现寄管理于服务之中。

其三，共享流动人口信息平台。进一步整合公安、计生、民政、教育、社保、税务、卫生、工商、房管等部门的现有信息管理系统，形成统一的来沪人员综合服务和管理平台，将来沪人员在沪就业、居住、教育、就医、纳税、社保以及社会贡献等相关内容全部纳入。

2.优化社会公共服务资源配置，健全来沪人员社会公共服务制度。以实有人口数为标准，进一步健全和完善社会公共基础设施。统筹配置公共服务资源，进一步加强单位租赁房、公共交通、医疗服务、教学资源、就业服务等公共服务资源的建设。在以居住证为前提和载体的条件下，为来沪人员提供各类公共服务。

其一，健全来沪人员公共卫生服务和医疗保障服务工作机制。探索建立在闵行区有稳定居所和固定工作的来沪人员医疗保障机制和管理体系，研究制定与本区经济发展水平相适应的筹资、给付方案。一是探索建立来沪人员常见病诊疗套餐制度。在社区卫生服务中心，推出20元套餐式“门诊服务包”，包含28种常见病和72种基本药品；在村卫生室（即社区卫生服务点）推出10元套餐式“门诊服务包”，包含14种常见病和26种基本药品。二是以促进基本公共卫生服务均等化为目标，进一步提高来沪人员健康管理水平。继续推进流动人口结核病防治、孕产妇管理、计划免疫等公共卫生策略。三是以建立电子健康档案为核心，利用信息化技术提高来沪人员健康管理水平。2012年实现来沪人员电子健康档案建档率达到50%。加大对流动儿童的保健服务，通过“闵行健康网”网上预约、社区卫生服务团队督促定期保健等多种途径，加强与流动儿童家长沟通互动，提高流动儿童健康保健普及性，让流动儿童与户籍儿童享受同等医疗保健服务。

其二，进一步改善来沪人员子女的就学和教育环境。一是继续将进城务工人员随迁子女教育纳入教育事业发展的整体规划。鉴于民工子弟学校仍然是进城务工人员随迁子女接受义务制教育的有益补充，为保障进城务工人员随迁子女的权利，一方面要加强学校的监管和政策引导，另一方面要加快教育资源均衡配置，在师资配备和财政投入上给予扶持，并逐步提高以全日制公、民办中小学为主接受进城务工人员随迁子女入学的比例。二是进一步提升进城务工人员随迁子女教育质量。积极发展学前教育，保障3—6岁常住人口中适龄儿童的学前教育及看护全覆盖，努力解决进城务工人员随迁子女入园问题。在原有公办幼儿园牵手民办幼儿园、公办学校牵手民办小学的基础上实施区教育均衡发展项目，通过对该项目实施的过程性评价和绩效评估，提高民办幼儿园和民办小学的办学水平和教育教学质量。三是加强对来沪人员子女的法制、健康、环保、科普意识教育。积极引导学生进行自我设计、自我教育和自主管理，并办好家长学校，提升来沪人员家长的综合素养和育人能力。建议市财政加大对进城务工人员随迁子女入学入园的统筹管理，加大转移支付的力度。区、镇两级财政创新机制，进一步加大经费投入，以在学区内居住的常住适龄儿童为统计口径，将常住在学区内非户籍儿童纳入政府教育经费政策安排，并有效改善进城务工人员随迁子女学校及民办三级幼儿园和看护点的办学环境，缩小与公办学校各方面的差距。

其三，进一步提升来沪从业人员管理服务水平。一是进一步夯实基层就业服务站建设。加强街镇、莘庄工业区来沪人员就业服务站建设工作，进一步健全体制机制建设，逐步将就业服务触角向村、居委延伸，形成全区来沪人员就业公共服务全覆盖。以“按街镇辖区内服务外来从业人员参加城保人数、比例进行社会保险服务补贴”等方式给予各基层社会保险服务中心在人力、物力和财力上的大力支持；探索采取“购买就业服务成果”或“就业服务奖励、补贴”等措施给予区内三家人力资源中介园区适当的扶持和优惠政策。同时，进一步加强来沪人员的创业指导和扶持，以创业带动就业，拓展来沪人员就业服务站的职能，增加为来沪人员提供创业指导等服务。二是着重提高两类人群就业率。第一类是高中及以上学历流动人口失业人群，一要加强其所学专业与劳动力市场的匹配性，促进就业观念转变，增强转岗就业能力。二要加强职业培训，促进高中以上教育向专业化、技能化、实用化发展。三要对学有所长者，鼓励其创业。第二类是小学及以下学历流动人口失业人群，要加强基本职业技能培训，鼓励其就地就近转移，参加当地的新农村建设和小城镇建设。建议每年从失业保险金结余中安排一定比例用于对处于缴费状态流动人口的职业技能培训。三是加强劳动权益保护，改善就业环境。进一步加大《中华人民共和国劳动合同法》的宣传力度，增强流动人口保护自身权益的意识和能力。督促指导用人单位依法与农民工签订规范的劳动合同；严格按照《劳动保障监察条例》监察用人单位工资报酬、劳动条件、工作时间等，解决流动人口的劳资纠纷、工作环境恶劣等劳动权益问题。建立健全维权机制，如日常巡视检查和举报投诉等制度，督促指导企业按照《劳动合同法》的规定，加强对受雇农民工用工行为的管理。

其四，有序提供住房保障服务。一是加强单位租赁房和廉租房的建设力度。以规划为龙头、挖掘存量土地潜力为重点，通过“政府引导、市场运作、规范管理”，在加大政府投入的同时，因地制宜、因势利导地调动镇、村、工业园区、企业等方面的积极性，支持村公司等集体经济、企业及社会资金投资，推动单位租赁房和廉租房的建设步伐。二是加强“城中村”社区化建设。对“十二五”期间未纳入改造规划的“城中村”，积极推进“城中村”社区化建设，加强“城中村”基础设施建设，改良村容村貌，配齐公共服务设施，改善社会治安状况，改善来沪人员居住环境。三是推进房屋租赁服务与管理工作。按照“政府搭台，政策扶持，财政托底，购买服务，依法收税，协议收费，市场运作，社会化管理，人性化服务”的原则，在街镇层面上，成立民办非企业组织性质的“房屋租赁服务管理所”（或房屋租赁服务管理协会），为房屋租赁双方提供规范化、人性化的委托服务管理，在房屋租赁市场的管理和运作中起到调控作用。

3.进一步加强来沪人员素质教育。主要有两方面:

其一，加强法制教育和法律援助。一是要侧重加强依法维权宣传。对来沪务工人员普遍关心的维权问题，既要鼓励他们敢于维护自身的合法权益，也要指引他们采用合法的方式、通过合法的渠道理性地表达诉求。二是要加强治安防范等方面法律知识宣传。在来沪人员集中居住点，从改善来沪人员居住环境入手，加强交通安全、治安防范等宣传，加强对物业管理人员、保安等治安防范知识的宣传教育。三是要在民工子弟学校中开展家庭式普法工作。做好上海地方教育法规政策的宣传，为举家来沪人员释疑解惑，帮助他们了解政策知识，让来沪人员更好地融入上海，增强社会认同感。同时，通过“法律渗透学科”加强来沪人员子女的法制宣传教育工作，让孩子们“小手牵大手”引领一个家庭共同守法、学法、用法。四是要进一步拓展来沪人员法律援助的工作领域。推进在来沪人员聚集地区人民调解组织的建设工作，逐步扩大基层人民调解组织的覆盖面，不断清除“真空”地带，在来沪人员中吸收具有一定组织协调能力和奉献精神的志愿者加入人民调解组织。建立来沪人员法律援助工作长效机制，完善和规范法律援助分支机构的运作规范，充分发挥妇联、共青团、工会等团体在推进法律援助工作中的作用。

其二，加强来沪人员文明行为培养，提高来沪人员综合素质。充分依托社区学校教育点，为来沪人员搭建良好的学习平台，广泛开展各种来沪人员喜闻乐见的文化娱乐活动，提供丰富多彩、文明健康的文化快餐和文化大餐，充实他们的精神文化生活，营造全社会关爱农民工、尊重农民工，共创共享和谐闵行的良好氛围。推动建设一批新的公共文化设施，以“进一步完善硬件，大力提升软件水平”为导向，不断提升公共文化服务内容的质量和水平，努力实现公共文化服务城乡均等化。进一步加强来沪人员志愿者服务工作，吸纳更多的来沪人员加入志愿者队伍，形成制度化管理，鼓励来沪人员积极参与文明行为宣传等活动。

4.进一步促进来沪人员政治待遇同等化。充分发挥来沪人员在民主政治建设、社区事务建设中的作用，发展优秀来沪人员代表担任村（社区）干部，参选人大代表、政协委员。进一步推进来沪流动党员的党建工作，在来沪人员集中的单位租赁房、“城中村”设立来沪人员党支部，积极发展来沪人员加入党、团组织，引导来沪人员主动融入社会，不断提高来沪人员“自我教育、自我管理、自我提高、自我发展、自我实现”的能力，增强来沪人员对闵行的归属感和亲近感。加强农民工入会工作宣传，充分利用各类宣传阵地倡导全社会为农民工做好事、办实事，力求在全社会形成关爱农民工、农民工积极主动要求入会的良好氛围。精心组织，深入工地、企业、社区和有关部门调研农民工劳动现状，动员各级工会积极发展农民工入会工作，不断扩大工会组织覆盖面，推动来沪务工人员入会和维权工作取得新进展。

5.健全人口管理体制机制，完善来沪人员服务和管理财政保障制度。

其一，建立符合本区发展需求的人口综合服务管理的体制和机制。通过整合人口办、人口计生委等人口管理部门的力量，加强协调各条线职能部门的专业服务与管理职责，统一政策口径，形成人口管理合力。进一步加强和完善基层人口综合服务管理的体制机制，按照年轻化、知识化、专业化的要求，配强、配齐基层人口综合服务管理领导班子，实行专职、专业、专用。

其二，完善来沪人员服务管理的财政保障制度。彻底转变以户籍人口为基数配置公共资源的财政投入方式，将常住人口数作为衡量标准，加大来沪人员服务管理的财政支持力度，并通过动态监测，定期调整财政投入总量。

6.进一步强化和落实人口综合调控的各项措施。根据《闵行区民生指标体系》人口控制目标要求，强化来沪人员调控目标责任制，完善年度来沪人员调控目标的制定以及来沪人员调控目标的分解和责任制考核，充分发挥目标责任制考核对人口调控的导向作用。通过优化产业结构，逐步实现由劳动密集型向技术密集型转变，通过产业升级换代，疏堵结合，引进中高端人才和技能型蓝领，逐步淘汰低端产业。通过改变经济增长方式，增加对高素质劳动力的岗位需求，减少低素质劳动力的大量导入，实现人口数量控制与人口质量提高的双重目标。

【注释】

[1]课题组成员:姜国週，王辉，李萍，王强，吴闵弟，董良骏。

[2]国家人口和计生委流管司:《中国流动人口发展报告2010》，第126页。

[3]《环球网》2010年10月9日。

[4]郑征:《共同的责任多样化的方式——国外中低收入家庭住房政策经验简介》，载《经贸导刊》2006第4期。