深化预防和减少犯罪工作体系建设探索特殊人群社会化预防管控新模式

徐根发　朱维水^[1]

长宁区地处上海的西部，是虹桥国际商务区和虹桥交通枢纽区的所在地。上海市委统一部署和区委的高度重视和有力支持下，以科学发展观为指导，紧紧围绕维护重要战略机遇期社会稳定的总目标，充分依托“两级政府、三级管理、四级网络”现有体制和“条块结合、以块为主”等成功经验，以积极构建深化预防和减少犯罪体系为抓手，开展特殊人群服务管理的理念创新、机制创新、制度创新、手段创新，理念人性化、机制社会化、手段信息化，解决了一系列长期困扰特殊人群服务管理的源头性、根本性、基础性问题，特殊人群管控状况、生存环境得到明显改善，社会秩序逐年好转，人民群众的满意度逐年提高。

一、用创新的思路破解难题

1.树立新理念。我们在特殊人群服务管理中引入社会专业工作，坚持“平等”、“尊重”、“以人为本”等社会工作理念，把特殊人群看作是“暂时丧失或缺失社会功能”而需要帮助的服务对象，整合优化多方资源，以“助人自助”等人性化方法激发特殊人群自我改变的内动力，摒弃政府强势行政、包办包揽的传统管理思维，努力实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理转变，由严格监管为主向服务与管理并重转变，从根源上消除对立情绪。

2.培育新队伍。以政府购买服务形式组建了禁毒、矫正、青少年事务三支专业社工队伍，社工按照社会专业工作的理念和方法，协助相关职能部门开展禁毒社会工作、社区矫正和刑释解教安置帮教社会工作、闲散青少年服务管理社会工作。由于社工身份的中立性、工作方法的专业性等优势，不嫌弃、不抛弃、不放弃，使工作对象少了距离感、抵触感，多了亲近感、信任感，扭转了“你管我烦”、“你帮我闹”、“你找我走”、“你打我躲”的困局，在工作对象和政府之间架起了一座沟通联系的桥梁，发挥了社会稳定的“润滑剂”、“安全阀”、“减压阀”作用，成为了特殊人群服务管理不可或缺的力量，得到了工作对象及社会的广泛认同，并涌现出一批上海市优秀共产党员、市新长征突击手、市劳动模范、全国优秀共青团员等先进典型。青少年事务社工徐斌因工作卓越，被增选为团中央候补委员。2009年6月，中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志和国务委员、公安部部长孟建柱同志亲临我区司法社工站点视察，对社工的出色工作给予了高度赞扬和肯定。

3.践行新使命。培育社工、扶持社团参与社会管理是各级党委、政府义不容辞的责任。我们把预防和减少犯罪体系建设作为综治维稳部门的工作职责，作为综治维稳工作科学发展的重要课题，与其他综治维稳工作一起同研究、同部署、同考核，为预防和减少犯罪工作体系建设专业化、职业化、社会化方向发展提供人、财、物等坚强保障。我们在区级层面建立区预防犯罪协调小组及其办公室，负责体系建设的整体推进和综合协调，明确区禁毒办、区司法局和团区委分别为三个社工站的业务指导部门；在街道（镇）层面推行预防犯罪工作“周例会、月协调、季反馈”制度，及时解决体系建设中遇到的问题。并聘请专家指导，以多种形式鼓励干部学习社会管理工作理论和实务技巧，不断提高政府主导推动的意识和能力。通过7年的实践探索，建立了社工与相关职能部门衔接的、覆盖全区182个居（村）委会的工作网络，搭建了“两级网络、三级衔接”预防和减少犯罪工作平台，宣传了社工，优化了资源，理顺了关系，完善了政府购买服务，并指导督促社团加强社工绩效考核、薪酬管理、职业晋升等内部治理制度，初步形成“政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”协调发展的工作格局。

二、用创新的方法提升效果

我们借鉴社会专业工作的个案工作、小组工作、社区工作等方法，为特殊人群提供更加科学化、精细化的服务，为传统的特殊人群服务管理增添了活力，有力地改善了特殊人群的生活水平、生存发展环境。

1.开展滚动排查、动态列管，确保底数清、情况明。把握特殊人群的基本背景及其需求情况是工作的前提。我们按照吸毒人员1∶30、矫正对象1∶50、刑释解教对象1∶100、闲散青少年1∶150的比例和居民小区分布情况分配置社工，通过社工上门探访、社区走访、职能部门询访等方式，及时掌握对象的基本背景和需求，建立服务对象数据库，为每名服务对象建立档案，并及时进行信息更新。由于社工工作特有优势，我们发现了一大批隐性对象，并坚持世博安保期间依托“两级网络、三级衔接”信息共享网络和“两个实有”数据库所创建的“日排查、周分析、月统计”做法，进一步加强了特殊人群的动态排查列管工作。同时，区职能部门、各街道（镇）和社工站对社工服务对象的建档、更新进行统一规范，并把“四知”一口清作为社工的基本功，纳入常态、长效考核（“四知”即知服务对象底数、知服务对象问题、知服务对象需求、知服务对象动态），确保服务对象底数清、情况明，为开展服务管理奠定了基础。截至目前，我区登记在册吸毒人员总数1 847名，五年内刑释解教人员1 216名，社区矫正对象242名，16—25周岁社区闲散青少年977人，在册各类精神病人合计4 451人，全部建立“一人一档”，建档率100%。

2.开展“一人一案”、“一人一组”，实行专业化个案服务。社工按照社会专业个案工作有关要求，针对不同的对象问题，对每名对象逐一制定个性化服务方案，逐一成立由居委干部、志愿者等组成的帮教小组，社工督导负责个案审批并指导社工开展专业化的个案服务。如18岁的中学生蔡某因寻衅滋事被判处缓刑，社工通过调查摸清了他犯罪的起因在于交友不慎和重“江湖义气”。在与其父母沟通、建立家庭支持系统的同时，与他建立了对口帮教关系，并切断了他与社会上不良朋友的交往渠道。社工平等的态度，真诚的关爱，亲和的话语，细致的方法，如春风细雨润物，使蔡某深感社工“像自己的哥哥姐姐一样”，鼓起了重扬人生风帆的信心，并产生了重回学校继续学习的愿望。但学校却因蔡某触犯刑律不愿接纳他。于是，社工主动与社区相关部门联系，齐心协力做学校的工作，最终帮助蔡某实现了继续上学的愿望。蔡某不仅十分珍惜来之不易的重新学习机会，还通过刻苦努力考上了大学。大学毕业后，蔡某被一家公司录用。但是，试用期满后，公司在政审时发现他有犯罪前科，不同意签订正式聘用合同。社工知道后，马上与公司负责人联系，全面介绍蔡某近年来的现实表现情况，并主动提供担保，区司法局和街道司法所也积极配合，使单位消除了顾虑，正式聘用了蔡某。他发自内心地说:“没有社工对我的帮助，就没有我的新生！”此后，蔡某还成了社区一名热心的志愿者，以自己的经历“现身说法”，热诚帮助失足青少年。(www.daowen.com)

3.开展小组工作、社区工作，扩大服务覆盖。随着实践深化和社会工作者的专业水平提升，小组工作和社区工作得到运用。小组工作借用团体动力改善服务对象，比个案工作覆盖面更大，也更有效率。七年来，我区预防犯罪专业社工开展了一系列的人际沟通技能提高、就业面试技巧训练、职业生涯规划辅导等学习成长类小组，以及心理及情绪治疗的小组、针对家庭关系的亲子并行小组、针对特殊对象的“同伴自助小组”，如:关爱涉毒人员未成年人的“成长之旅”小组、“涅槃重生”同伴教育辅导、“美宁湾”美沙酮维持治疗同伴小组、“彩虹家园工作坊”、“青春心语工作坊”、“阳光就业加油站”、“网动青春驿站”、“蒲公英之家”、“小雨点工作室”、“上海一家们”等极大丰富了传统的工作方法。其中，禁毒社工开展的“成长之旅”小组活动，从关爱涉毒人员未成年子女出发，起到了“小手牵大手”把涉毒人员的心牵回家的效果。其做法在今年3月31日联合国儿童基金会官员和国家禁毒办领导视察我区的禁毒和戒毒康复工作时，被予以了充分的肯定；青少年社工开展的旨在帮助家长解决亲子沟通障碍的“彩虹家园工作坊”，被市评为重点社会专业项目；矫正社工开展的“小雨点工作室”，将关爱之情像一滴滴的小雨点，滋润和浇灌那些在刑在教未成年人子女的心田，促进家庭支持系统不断得到修复，有效提高服务对象转化成效。同时，预防犯罪专业社工还以社区活动为手段，积极参与综合治理宣传、禁毒宣传等活动，开展了“青苹果”禁毒计划、“青春健康体检伴你行”、“阳光下展翅”等社区工作活动，区禁毒社工还集体创作了《禁毒之歌》，在学校、小区广为流唱，不断扩大服务管理覆盖面和影响力。

三、用创新的举措深化预防管控新机制

在现行法律法规还不尽完善、部门联动有时还不够协调、社会力量参与还不够广泛的情况下，我们以问题、需求为导向，积极从制度层面进行大胆探索，不断促进行政力量、专业力量、社会力量三方的快捷联动及区、社区、居民区三级的高效协调，努力构建全覆盖的常态化的预防管控新机制。

1.优化资源保障。我们把依托社区联动机制的配合与社会资源的支持，作为开展帮教转化工作的重要保障。为形成特殊人群服务管理工作合力，不断理顺职能部门、街道（镇）行政工作与社会专业工作之间的关系，取得行政工作、社会工作互为补充、相得益彰的效果。如区公安分局、区司法局于2006年联合在全市首推刑释解教人员集体户口制度，解决长期困扰的部分刑释解教人员“入户”难问题；区民政、人社、卫生等部门跨前一步，不断出台一系列政策，为解决特殊人群救助、就业、就医等实际问题提供有力保障。其中，我区在全市首创的“四医联动”机制，为生活困难特殊人群就医提供了托底保障；在公、检、法、司及青保办、团区委等部门的密切配合及预防犯罪社工的参与下，我区青少年司法保护“一条龙”特色工作如虎添翼、锦上添花，“涉罪未成年人社会调查”、“合适成年人”等特色工作进一步深化，2008年以来，创建了全国第一个“涉罪未成年人心理矫护体系”，成立了由18名国家二级心理咨询师组成的“迷途少年心理护航队”和“新起点”爱心谈话室，完善了“就地观护、跨区协作、异地委托”立体式涉罪未成年观护体系，形成了涉罪未成年人司法全过程的人性化保护工作机制。今年我区加大投入，对预防和减少犯罪工作信息共享平台进行增能升级，一个集帮教、管控、惩处及就业、救助、就医等动态信息为一体的特殊人群信息平台正在建立之中，这个平台将于近期建成，必将在我区特殊人群服务管理工作信息化建设上得以跨越性提升。

2.拓展服务领域。7年来，特别是通过去年世博安保工作的实践，预防和减少犯罪体系建设已从原本的意义向防范社会危害风险的范围延伸。我们在服务对象范围上已经从原来的吸毒人员、社区矫正对象、刑释解教人员、失学、失业、失管社区闲散青少年“四类”对象，拓展到精神病患者以及有暴力倾向可能铤而走险等“9类危险人员”，并从本区户籍人口拓展到实有人口，从帮教特殊人群本人拓展到关爱其未成年人子女及其家庭成员。同时，在服务领域上不断向学校、向服刑在教场所、向就业单位等拓展和延伸，建立了所社、校社无缝衔接机制，建立了对象就业、就学的后续跟踪服务等机制，形成了全方位、多层次、全覆盖的工作体系。

3.壮大帮教力量。在以社工为骨干的基础上，广泛动员和依靠社会力量共同参与，不断夯实特殊人群服务管理的社会基础，是预防管控新机制的一项根本性、基础性工作。我们以社团为载体、专业社工为引领，推动志愿者组织化、经常化、专业化和制度化建设，不断拓展社会参与渠道、整合更多社会资源，有效服务更多工作对象。在区及街道（镇）分别建立“众扶”社会帮教志愿者协会、禁毒志愿者协会、青少年帮教工作志愿者协会及其分会，建立了57个过渡性就业基地和培训基地，发展“禁毒妈妈义工服务队”6支禁毒志愿者团队和8 000多名各类志愿者，形成了覆盖全区的工作网络，发挥着不可估量的作用。如成立于2005年的“周桥街道禁毒妈妈义工服务队”，以“守护家庭，构建和谐社区”为宗旨，以“一对一”结队为主要帮教形式，以慈母般的大爱挽救一个个在毒海中挣扎的吸毒人员。5年来，“禁毒妈妈”帮教的26名吸毒人员，无一人复吸，5人戒吸3年，6人戒吸2年以上，12人已戒吸1年以上。

加强社会管理最根本的是人的管理。特殊人群的服务管理是一项长期、持久的任务，不可能毕其功于一役。面对国际风云变幻的形势和我国深刻变化的社会格局，我们要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，认真贯彻落实全国社会治安综合工作会议的精神，虚心学习借鉴兄弟地区的先进经验，切实增强加强社会建设、创新社会管理的责任感和紧迫感，锐意进取，扎实工作，进一步完善全覆盖的常态化的预防管控新机制，建设让党中央放心、让人民高兴的“平安长宁”、“和谐长宁”！

【注释】

[1]作者单位:上海市长宁区委政法委。