上海中心城区实有人口发展趋势与管理工作创新路径探析

王勤康^[1]

面对创新驱动、转型发展的新一轮战略机遇期，世博之后的上海将“城市，让生活更美好”这句口号付诸实施仅仅只是开始，其能否成为一个国际化大都市，人口管理能力的提高是一个重要因素。随着“十二五”规划的推进和本市第三产业的进一步培育、发展和成熟，人口流动迁移势必进入更加活跃的历史时期，特别是对于人口高度密集的中心城区来说，实有人口管理模式更趋向动态开放式方向发展，并具有流动性强、不确定因素多、容易出现管理盲区等难点。对于新形势下如何承续世博成果，主动应对城市管理和公共服务的新需要，探索具有中心城区特点的实有人口管理新途径，已成为政府工作和公安管理的重要课题。本文试以中心城区实有人口发展趋势为着眼点，结合对当前实有人口管理工作现状及问题的逐一分析，就如何创新管理工作提出几点粗浅的想法，旨在为进一步推动此项工作提供借鉴。

一、本市中心城区实有人口发展趋势分析

人口发展趋势主要指未来人口的变动趋势，它包括未来人口的规模、结构和分布。上海实有人口发展趋势特别是中心城区实有人口的发展趋势对今后上海经济、社会和人口政策以至整个发展进程都会产生重要的影响和作用。随着社会、经济的快速发展，本市中心城区实有人口的规模、结构、分布也出现了巨大变化，正确把握实有人口发展趋势是政府创新工作思路，有效开展实有人口管理的重要前提。为确保调研工作开展的准确性和统计数据的精确性，笔者立足于上海中心城区之一的徐汇区，并以徐汇区为样本，在对该样本进行科学分析的基础上，对本市中心城区实有人口的未来发展趋势作出科学判断。

（一）实有人口规模始终保持不断增长态势

近年来，徐汇区依靠政治、经济、交通、教育、文化、体育等方面长期积淀下来的优势，在户籍人口数量保持稳定的同时，外来人口、境外人员数量出现了明显的快速增长。来沪人口及境外人员数量增长已经成为刺激实有人口规模不断增长的主力军。据统计，截至2010年12月31日，全区实有人口1 033 249人，其中户籍人口735 784人，来沪人员273 659人，常住境外人员23 806人，来沪人员及常住境外人员占实有人口数量比重为28.79%。对比2009年12月31日实有人口底数951 186人增加8.63%，其中户籍人口减少0.13%，而来沪人员增加37.77%，常住境外人员增加50.25%，来沪人员及常住境外人员占实有人口数量比重增长6.24%。

2009年实有人口组成

2010年实有人口组成

随着上海城市建设的不断扩张，郊区生活配套设施的逐步完善，伴随着户籍人口逐步向郊区迁移，徐汇区户籍人口数量增长速度将逐步减缓。与此同时，由于徐汇区大量服务产业对劳动力的需求，不断吸引外来人口涌入，来沪人员及境外人员数量将继续保持激增态势。

（二）实有人口结构呈现“两入一出”趋势

1.“一入”:外来人口大量涌入，数量持续增长。一是户籍准入门槛的降低吸引高层次外来人口不断来沪落户。2010年8月至2011年1月期间，上海相继出台了《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》、《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口若干问题的处理意见》、《留学回国人员来沪工作申办本市常住户口实施细则》等一系列户口准入政策、细则，户籍准入门槛的进一步降低势必加速有落户条件的高层次外来人口总数的不断增长。二是大量的就业机会不断吸引外来人口来沪就业、创业。随着上海经济快速、持续发展所产生的就业岗位将吸引大量外来务工人员。以徐汇区为例，2010年来沪人员数量较2009年增长率达37.77%，来沪人员数量已占全区实有人口总数的26.49%，且这该类人员大部分工作稳定性不强，流动性大，流动频率快，为实际管理工作带来一定难度。三是因跟随父辈长年在沪务工而留沪就业的“新生代农民工”逐年增加。2010年中央一号文件中首次提出了“新生代农民工”概念，其人数约占农民工总数的60%。“新生代农民工”是指出生于20世纪八、九十年代的青年农民工，和父辈一样，在拥有农村户籍的同时却远离土地，选择进城务工维持生计。该部分人群因长年跟随父辈在沪务工、读书，已不具备相关务农技能，且普遍具有一定文化程度，职业期望值较高，并已逐渐习惯城市生活方式，对上海的心理认同感甚至超过了家乡，因此其成年后大多选择留沪生活、工作。

2.“二入”:境外人员入境总数逐年增多。随着经济发展的全球化以及2010年世博会的成功举办，上海正以其良好的投资、人居环境吸引着越来越多的境外人员选择将其作为投资、考察、访问、留学、旅游的目的地和进行科技、文化交流的大本营。而凭借与国外相近的居住环境、完善的生活配套设施以及驻沪领事馆、商务中心、外资企业相对集中的特点，绝大多数境外人员选择工作、居住、生活在徐汇、静安、黄浦、卢湾等中心城区。从长远来看，中心城区的境外人口总数的逐年增加必将成为长期趋势。一方面，因经济快速发展，高学历、高技能、高层次境外人员纷纷选择在沪就业、学习、生活，并大多担任各类外资企业的高级管理、技术人员，或在各大高校留学、学习，此类人员整体素质较高，且总数逐年增加。以徐汇区为例，2009年全区常住境外人员15 844人，2010年全区常住境外人员23 806人，增长达50.25%；另一方面，随着改革开放的不断深入，上海亦吸引了一大批境外人员中的“冒险家”来沪“淘金”，此类人员素质参差不齐，在沪无固定、正当职业，缺乏主动、及时进行住宿登记的意识，且少部分来沪境外人员中存在非法入境、非法居留、非法就业等“三非”违法现象，甚至极少数境外违法犯罪分子藏匿其中，对此类境外人员的管理将成为中心城区实有人口管理工作中将长期存在的难点。

徐汇区登记常住户籍人口结构图

3.“一出”:中心城区流出户籍人口不断增加，人户分离现象严重。目前来看，本市中心城区户籍人口中的人户分离情况很普遍，且大多属人口导出区。以徐汇区为例（数据统计截止到2010年12月），目前登记常住户籍人口共911 784人，其中人户一致的户籍人口513 503人，占常住户籍人数的56.3%，空挂户39 648人，户在人不在358 633人，流出外区人口占户籍人口总数43.7%。

而流入徐汇区的户籍人口（即人在户不在）222 281人，人户分离流出和流入比例1.8∶1。

数据显示中心城区户籍人口实际居住地向外区、向次中心城区导入的情况已逐渐成为趋势，原因主要有:一是社会资源使用过程中的“户籍地原则”导致此趋势。上海目前除宝山庙行、大场，嘉定马陆、安亭以及杨浦五角场等三区五镇试点居住地管理之外，其他地区仍执行以户籍为门槛的指定医院医保和就近入读中小学政策，而中心城区在教育、医疗等社会资源分配上的明显优势，导致部分郊县居民寻求各种机会将户口迁入中心城区，从而出现大量“人户分离”的现象。二是各类现实情况导致此趋势。市场经济社会背景下，人、财、物处于不断流动的状态之中，房屋买卖租赁导致的搬迁、工作变动而户口仍挂于原单位集体户口中、子女结婚成立独立家庭，以及部分人群拥有多套住房等实际情况下，越来越多人的户籍与居住地不再一致。此外，在面临中心城区房屋动拆迁时，为追求利益最大化，部分居民将户口集中迁入可能面临动拆迁的房屋中，使“人户分离”现象逐渐增多。随着户籍附加利益功能的逐步淡化，“人户分离”现象将呈现逐年加剧的趋势。三是心理认同感的暂时不适应导致此趋势。随着本市中心城区基础建设的发展和旧区改造范围的不断扩大，特别是2009年12月上海率先在闵行、徐汇两中心城区推行经适房以来，大批中心城区居民住进近郊新建小区。部分居民从原先的“市中心”搬迁到“郊区”，对新迁入区在心理和感情上缺乏充分的认同感，纷纷寻求各类机会将户籍保留在中心城区，导致人户分离现象的加剧。

（三）实有人口分布呈现出“聚集型”、“坡度型”流动的趋势

实有人口分布情况与城市功能定位、产业布局以及基础设施等因素息息相关，而中心城区的实有人口分布更具有其自身独有的显著特点。以徐汇区为例，全区13个街道（镇）按照经济发展水平可以划分为南、北两片。北片的湖南、天平、徐家汇等地区经济发展水平较高，充分具备中心城区的基本特征；南片的漕河泾、长桥、华泾等地区在具备部分中心城区特征的同时，还兼具城郊结合部甚至部分郊区特征。因此，笔者试以徐汇区为样本，分析中心城区实有人口分布的变化过程中呈现出的趋势，为中心城区实有人口管理制度的创新提供借鉴。

总体而言，徐汇区等中心城区实有人口分布呈现出较为明显的“聚集型”和“坡度型”流动趋势。一是“聚集型”流动趋势。徐汇区北片的湖南、天平、徐家汇等地区，外国领事官邸、驻沪机构、外资公司企业较多，经济水平发达、生活设施便捷、环境档次较高，一直以来都是境外人员工作、居住、生活较为集中的地区。但因地处市中心，包括房屋买卖、租赁价格等在内的一系列生活成本均较高，除了原先居住在此处的户籍人口外，只吸引了部分具有扎实的经济基础和较高工作收入的人群向该片地区不断聚集，呈现“聚集型”流动趋势，而不具备相当经济条件的人群则逐渐离开该片地区。同时，由于该片区域第三产业的不断发展，也吸引了部分来沪务工人员在该区域从事服务业，呈现出外来人口的“聚集型”流动趋势。二是“坡度型”流动趋势。徐汇区经济发展水平相对具有“北高南低”的特征，南片地区房屋买卖、租赁价格等生活成本相对较低，且徐汇区公共交通等基础设施发达，部分外来人口因经济原因白天在徐汇区北片等经济较为发达的地区工作，晚上则回到南片乃至更远的近郊、郊区居住、生活，外来人口分布由经济发展水平高的区域向经济发展水平低的区域流动，呈现出“坡度型”流动趋势；同时，随着近年来对中心城区开发力度的不断加大，部分原先居住在徐汇区北片等中心城区的户籍人口因动迁等原因流动到了南片乃至远郊，亦呈现出了显著的“坡度型”流动趋势。

二、目前实有人口管理工作的存在的主要问题和原因分析

多年来，上海市政府一直在探索一套适应经济发展，顺应形势变化，具有上海大城市特点的实有人口管理模式，并于2009年专门成立了上海市实有人口管理办公室，着力推进“两个实有”全覆盖管理工作。经过两年多来的实践证明，本市“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、社区实施”的“两个实有”体制符合管理工作要求，在特大型城市实施人口服务和管理中发挥出了极大作用。但从目前情况看，包括中心城区在内的本市实有人口管理工作虽已在科学发展之路上稳步前行，却仍然面临一些问题亟待加以解决和改进。

1.政策层面——法律支撑力度仍旧不足，人口信息登记缺乏有效源头制约。目前，针对实有人口管理工作，上海市政府出台了《上海市实有人口服务和管理若干规定》（市府20号令），对常住人口登记、暂住人口登记、房屋租赁中出租人、承租人等相关人员的责任和义务都作了明确的法律规定，但是存在着文件法律地位不高，未对实有房屋管理进行规范，施行期较短，对当事人违反义务的制约性条款不尽完善等问题。同时，针对户籍管理、人口登记和房屋租赁相关法律和地方性法规如:《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国居民身份证法》、《上海市居住证暂行规定》、《上海市居住房屋租赁管理实施办法》、《上海市常住户口管理规定》、《公安派出所外国人住宿登记管理办法（试行）》等，对于用人单位、职业中介服务机构、市场和超市的经营管理者、房地产中介服务机构、房屋出租人等违法或者不履行相关条款的行为没有明确的制约和处罚依据，缺乏一定强制力和执行力。在实际工作中，部分居民出于种种原因，对工作人员上门核查、采集信息工作不配合，特别是一些空置房信息采集困难；一些居民对人口信息采集工作不理解、或因避税等原因不愿进行信息登记；特别是在来沪人员的信息管理中，对于《上海市临时居住证》的义务制约性规定和附加优惠待遇都不明显，当事人办证的实质性利益少，因而主动申办的意识较差，往往是工作人员多次上门宣传且送证上门才予以办理；而中心城区境外人员较多，如遇境外人员对相关信息采集工作不配合时，亦缺乏相关法律法规的有效支撑。这些情况和因素造成了采集人员反复多次上门，给采集工作带来较大难度，消耗了大量时间和精力。

2.体制层面——成员单位之间的协同联动尚待强化。近年来，上海先后在体制、机制上对全市人口管理工作进行了调整和改革，把实有人口管理纳入了综合管理范畴，公安机关及一些行政部门诸如民政、教育、劳动保障、计划生育等部门的日常工作也因与实有人口管理工作息息相关，对实有人口管理也做出了诸多努力，建立了相关管理系统。但是目前各部门仍处在条块分割、各自为政的状态，实有人口管理工作相应地处在相对独立、相对封闭的状态，信息共享、综合管理的局面没有真正形成，致使管理效能较低。同时，现有规定对许多新情况、新问题的定性及处理意见不明确、不具体，各职能部门出台的措施都局限于各自的业务范围，造成部门间互不相关或互相抵触，职责不清，无法整合力量进行各项人口管理事务，部分人认为对人口的治安管理只属公安机关一家职责，于是无形中对公安工作提出了更高的要求，使公安机关陷入孤军奋战、单打独斗的尴尬局面。

3.机制层面——信息变动发现机制还不完善。因尚未形成必要、完备的约束机制，居住信息的申报还没有成为当事人自觉主动行为，当前对实有人口、房屋信息变动的发现途径，主要来自于居委会、楼组长和物业公司等方面提供的信息，以及社区综合协管员逐户上门核查等，但是这些现有途径受到较多因素制约:一是各居委会、楼组长的积极性和责任心存在差异；二是售后公房等旧式居民区和商品房小区的居委会、楼组长、物业公司等及时掌握信息变动的能力也有差异，旧式小区主要依靠居委会和楼组长的力量，而商品房住宅因居住环境相对独立、居民间了解程度较低等因素，则主要依靠物业公司发现和提供信息变动情况；三是综合协管员重复上门核查信息引起居民的反感，配合程度相应逐次降低；四是房屋租赁信息较之房屋买卖信息的及时发现具有更大难度，而类似“短租房”、“群租房”的大量出现较之房屋整体出租的信息掌握难度更大。由于目前各类信息变动发现机制的人为影响因素过多，导致信息发现的滞后性和不完整，与动态长效管理的要求存在较大差距。(www.daowen.com)

4.操作层面——人口流动量大、信息变化快。1982年第三次人口普查时，我国流动人口总数为657万，占总人口的0.65%；1990年第四次人口普查时，我国流动人口为3216万，占总人口的2.80%；而在2000年第五次人口普查和2005年1%人口抽样调查时，我国流动人口已分别高达1.44亿和1.56亿，占总人口的11.60%和11.90%；随着国家组织开展的第六次人口普查，这一数字必将又有所突破。而以中心城区徐汇区为例，2010年全区来沪人员和人户分离人员的变动量较大，尤其是来沪人员变动率达143%，充分反映本市中心城区实有人口信息变量大、变动频率高，实际工作中实施全覆盖的动态长效管理面临较大挑战和考验，尤其是一些闲置厂房、日租房、短租房、农夹居、沿街商铺等流动人口变动频率大的“落脚点”，实有人口信息采集率一直低于平均值，这些特定房屋或区域已成为实有人口管理的难点。

5.保障层面——社区综合协管队伍规范化建设和基础保障有待加强。社区综合协管员队伍是负责信息采集并落实实有人口长效管理的专职力量和主要力量，这支队伍的综合素质和规范化建设水平，将直接影响实有人口动态长效管理的成效。上海世博会期间，全体社区综合协管队员和公安派出所民警一同全勤奋战，用超常规的工作状态投入于实有人口信息采集和“落脚点”专项整治工作中，面对人口信息采集困难多、压力大、群众的不理解，大部分协管队员辛勤付出，群策群力，为确保实有人口信息实时、实效做出了积极贡献。应该说，这支队伍是落实实有人口管理，参与社区管理和服务不可或缺的重要力量。目前本市中心城区已基本实现一个居委有一名社区综合协管队员的配置，但是与上海市政府每1 000到1 500名实有人口需配备1名社区综合协管员的要求相比，各区综合协管队员在人员绝对数和配置比例上都偏低。此外，当前协管队员普遍年龄偏大，男性队员年龄在50岁以上、女性队员年龄在45岁以上占据相当大比例，且由于待遇等因素，人员招录工作存在一定难度。部分协管队员感到工作压力大、工作节奏快，造成人员流动性大、稳定率低。

6.管理层面——部门间人口信息资源共享机制还不完备。在这一过程中，尚有诸多环节需要改进和优化。一是管理主体有待明确。人口信息应用和管理服务的主体是各级政府及其组成部门，但目前只由公安部门掌握和维护相关的信息系统；二是“上海市房屋（人口）基础信息采集系统”本身设置有待完善，如来沪人员的信息主要通过“上海市社保卡暨居住证管理系统”的导入，即使派出所民警采集到其居住地址的变动信息等动态情况，也无法在信息库中进行人工操作修改，原有陈旧、过时信息得不到及时删除更新，影响了数据参考价值的发挥；三是信息采集、核对等过程中的职责分工还不十分明确，责任也未完全落实到位，社区民警、居委会、社区综合协管队伍等各方面力量所肩负的职责不够清晰；四是对采集到的信息和数据的保密工作还未能引起足够重视。由于负责信息采集的综合协管员日常办公主要在居委会，对于人口信息的基础表格和文档实行保密管理还缺乏硬件保障；五是对实有人口信息的应用还未得到充分关联和开发。目前，信息采集表尤其是本市户籍人员和房屋的信息表式设计较为简单，信息系统所覆盖的内容有待近一步扩展。同时，由于当前实施社会管理和服务的主要依据还是人员的户籍，实有人口的相关信息还没有真正成为政府行政和社区管理决策的依据和支撑。

三、创新过程中必须注重的几个关键性问题

管理手段的基本原则应该是简捷、高效、实用，并确保始终在正确的方向上朝着管理目标不断迈进，从而实现管理效能的最大化和最优化。对于实有人口管理工作来说，不管管理方式如何创新，都应当以实现最终的管理目标为根本，并始终与党的路线、方针、政策相适应，与“十二五”规划发展大局相适应，与保障民生的根本目标相适应，与区域发展目标及其特点相适应。因此，笔者认为，面对本市中心城区日益扩大的人口基数，各级政府部门在创新实有人口管理工作过程中，必须牢牢抓住管理工作中的关键点和薄弱点，针对不同人群的自身特点，分层次、分步骤，宏观与微观并用，因地制宜地开展工作，从而确保管理目标“又快、又稳、又好”实现。

1.管理工作创新的目的，在于以人为本，提高服务质量。“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，这是胡锦涛总书记在2011年2月19日省部级主要领导社会管理及其创新专题研讨班上发表的重要讲话中对社会管理的一句精辟概括。通过实有人口管理工作创新，以管理带动服务，以服务促进管理，推进基本公共服务均等化，完善社会管理，对实现社会公平正义、维护社会稳定具有重要意义。

2.管理工作创新的难点，在于如何实现人员信息的动态化，保证信息快、准、全。像目前本市中心城区一些传统意义上的居住区，人口房屋密集，人员流动性大，房屋租赁市场活跃，在未实现全民自主申报信息的情况下，对于管理对象的基本信息数据是否能够全面及时的掌握，是创新的难点。

3.管理工作创新的重点，在于来沪人员的信息采集与管理。当前来沪人员规模大，教育、就业等情况参差不齐，使得加强对来沪人员、境外人员的信息采集和管理，成为当前创新工作的重中之重，既要公平对待、做好服务，又要加强管理、提高成效。

4.管理工作创新的关键，在于“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、社区实施”原则的有效贯彻和多方协同配合。实有人口管理工作是一项综合性、全局性、系统性的基础性管理工作，涉及社会管理的多个部门和方方面面，必须依靠政府各相关部门的协作配合以及全社会的广泛参与。

四、创新实有人口管理工作的路径

实有人口管理工作创新是新形势下社会管理方式创新的基础和前提。在前期较为充分的调查研究基础上，笔者认为，当前和今后一个时期，本市中心城区实有人口管理工作应在“两个实有”全覆盖的基础上，通过在对以下三种创新管理模式的探索和实践中，不断探寻新的上升空间。

（一）把目光由静态户籍管理模式投向以居住地管理为主的动态管理模式，将是创新管理工作的必经之路。随着社会经济建设的不断发展，静态的户籍管理模式已经与形势的发展不相适应，并或多或少带来了一些问题。在现有政策、体制之下，必须建立以居住地管理为主的实有人口管理新模式，使户籍人口和非户籍人口同管理、同服务。

1.应逐步由户籍管理向证件管理转化。对于户籍人口，在现阶段不能完全消除人户分离现象的情况下，全市各级政府部门之间要相互配合，形成合力，本着“尊重自愿，逐步实现”的原则，充分运用法律的、行政的、经济的手段进行综合治理，通过定期户口整顿、抽样调查等工作消除一批“空挂户”、“袋袋户”等情况，并逐步将求学、就医、社会保障等户籍附加利益与户籍所在地相分离，打破区界之分，对人户分离人口实行现住地管理的办法。同时，要进一步扩充居民身份证、社会保障卡等证件的功能，在进一步简化管理手续并确保户籍所在地和居住地信息交互畅通的基础上，实现人户分离人员的“流而不乱，流而不失”。

2.应进一步增加居住证“含金量”，实现“一证挂钩”。对于非户籍人口，应坚持“合理引导、公平对待、完善管理、搞好服务”的方针，通过公安、教育、人保、房管等部门的政策衔接，认真解决来沪人员在中心城区就业、就医、定居、子女入托入学等方面的实际困难，进一步增加居住证的“含金量”，推进基本公共服务均等化，真正将其纳入服务对象的范畴中来，从而增强来沪人员办证的驱动力，使其有更多的机会参与社区建设，分享社区公共资源，实现社会公平正义。

3.应增强实有人口信息在政府部门制定政策、规划、决策中的参考作用。政府部门应进一步调整服务管理的思路及模式，不仅要掌握在本地区居住的户籍人口及房屋信息，还应该关注了解在本地区实际居住的人口信息，并将上述实有人口信息作为行政管理和服务的重要依据，使社会决策和管理真正实现科学化、动态化、合理化。一是实有人口信息应切实成为政府科学决策的依据，如根据实有人口分布现状，合理规划和调整交通、医疗、教育等社区公共基础设施，确保社会资源的普遍享受而不浪费。二是实有人口信息应切实成为民生保障的基础，如根据有关人口信息和数据，科学提供就业、优抚帮困、计生等公共服务，并为商业网点的设置提供参考建议。三是实有人口信息应切实成为社会管理的支撑，如在掌握本地区境外人员、来沪人员和租赁房屋实数的基础上，及时落实相关管理责任和措施，对发现的问题及时开展联合执法整治。四是实有人口信息应切实成为维护社会稳定的抓手，比如加强信息的比对和关联，及时掌握地区内重点人口、吸毒人员、精神病患者、社区闲散人员、高危人群、境外“三非”人员的底数及动态信息等，便于落实责任，从源头上预防和减少犯罪。

（二）把实有人口信息管理方式由传统意义上单一的、独立的方式向多元的、关联的方式转变，将是创新管理工作的必行之路。信息采集的目的在于应用，而是否能够全面及时的掌握服务管理对象的基本信息数据，是应用的关键。为此，要加强实有人口管理信息化建设，重点是要在公安、民政、卫生、教育、社保等部门之间建立统一、关联、互通的信息资源库，并不断提高实有人口信息的相对开放度和相对透明度，使相关人口信息的采集变动情况在信息资源库中及时体现、及时更新。

1.重视系统关联开发，提高信息应用程度。进一步探索建立政府部门间人口信息共享机制，实现互联互通和动态更新，进一步拓展人口信息系统在业务工作中的应用广度和深度，使各部门都能迅速、有效地共享各类人口信息。同时，应进一步加强人口信息的有效整合和系统分析，充分挖掘人口基础数据在服务社会管理方面的潜在价值，拓展人口发展决策咨询功能，加快人口宏观管理与决策信息系统建设，促进城区在基础建设、社会福利、公共服务、资源合理配置等方面的合理化布局和结构优化。

2.实施绩效管理考核，提升信息采集效能。应注重调动实有人口管理流程中各方面力量的积极性，建立考核和奖励制度。一是应加强对社区综合协管队伍的考核管理，对协管员在信息采集回访、工作台账、组织纪律等各方面进行综合考评，促进综合协管队伍规范化、组织化建设。二是应强化对信息采集工作的抽查监督，工作绩效纳入对居委会的考核，同时对物业公司、楼组长、治安积极分子等主动及时提供有效信息的进行奖励。三是应优化社区综合协管队伍的考勤模式，充分发挥协管队员的主观能动性，针对售后公房、商品房小区等不同社区的人员特点，实施信息采集分类管理方式，实行弹性工作制度，以进一步提升信息采集工作的效能。

3.健全基层基础网络，优化信息管理流程。针对随时变化的动态化实有人口和房屋信息，既要做到“采集快、反馈快、录入快、更新快”，确保信息鲜活准确，同时又要保障信息安全，加强信息规范管理。一是应以社区为核心架构，进一步健全社区“多方参与、相互联动”的“金字塔”式信息采集网络，并强化责任落实，加强信息发现、报告、核查等工作环节的时间约束。二是应进一步做好信息传递，严格保密责任。规范信息采集、核查、录入等各个工作环节，确保信息传递及时、准确，同时通过加强对相关人员的保密意识培训、实施分级分权管理、加强硬件设备配备、完善保密管理制度和加强泄密责任追究等措施，防止泄密事件的发生，确保信息安全。

（三）把实有人口管理主体由“政府单方主导”模式向“多方主动参与”模式转变，将是创新管理工作的必由之路。人口管理工作是一项社会系统工程，需要在政府的引导下，整合多方力量，引入社会协同管理、居民自主管理机制。

1.统筹协调社会力量，加强行业自律管理。应进一步强化社会责任意识，广泛动员社会各方力量，积极参与实有人口管理工作。一是建立房屋信息更新报备机制，加强对地区范围内房屋中介组织的动员和管理，由房管、工商、税务等部门牵头组织，动员各房屋中介组织及时将辖区内房屋买卖租赁变动情况报备，并组织人员定期上门走访核查，同时通过改善政府服务提高中介组织及时报备信息的积极性。二是建立行业协会自律管理机制，通过发动地区内商会、旅馆业协会、建筑业协会、市场协会等行业协会组织，加强对“单位人”的落地管理，促进信息的主动及时申报。

2.提高居民参与意识，变被动登记为主动申报。在实有人口管理过程中，社区居民的主动配合是关键。一是应逐步探索建立居民自主申报机制，通过新闻媒体等渠道进行广泛的社会宣传和动员，形成良好的社会氛围，从而以点带面，提高居民尤其是来沪人员对实有人口管理工作的知晓程度，鼓励其主动申报登记，并通过电话热线、网络以及在居委会、物业公司设申报点等途径为居民申报信息提供便利。二是进一步规范上门采集核查信息的操作流程，通过手机短信等形式事前公示告知、征询上门时间，并统一工作人员着装，统一佩戴标识，改善仪表和举止，以提高居民的信任度，提升信息采集效率。三是探索推出人性化鼓励举措，对于积极配合做好信息采集、核查的居民，提供统一制作的实用小纪念品等以示感谢和鼓励，从而不断提高居民的支持配合程度。四是加大处罚和举报奖励力度，对于违反相关规定逃避申报义务，隐瞒、谎报信息的行为依法给予相应处罚，对于经核查属实的举报人给予相应奖励。

【注释】

[1]作者单位:上海市徐汇区公安分局。