一般社会群体与特殊社会群体管理创新
——以上海市罪错青少年管理创新为例

上海市社区青少年事务办公室^[1]

2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大社会报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。

为深化上海平安建设，创新青少年社会管理，结合当前上海市青少年事务社工发展，近来年，先后在上海阳光社区青少年事务中心、闵行区等单位、地区开展重点和罪错青少年教育管理的工作探索和实践，确立了政府主导、社会合作、项目推进、专业发展的整体思路，着重在重点社区青少年源头管控、罪错青少年过程介入和未成年人教育考察等司法保护等方法进行了思考。

一、加强源头控制，突出重点社区青少年管控

为加强社区青少年的帮教与管控，落实预防工作措施，有效预防社区青少年违法犯罪，树立“确保重点，兼顾一般”的指导思想，坚持融入社区、提前预防、遇事协调，把社区青少年重点人员的管控列入日常工作，开展社区青少年重点人员排摸，做到“底数清、情况明”。设立管理机构，建立应急机制，进一步加强对重点人员的管控，形成以青少年事务社工服务、帮教为主体，全社会参与的管理模式。2010年结合世博安保要求，重点管控人数为1 859名，其中:一类重点关注对象117名，二类重点关注对象489名，三类重点关注对象1 253名，共计服务一类重点关注对象3 178人次，累计服务2 915.33小时，服务二类重点关注对象13 679人次，累计服务8 163.95小时，累计服务三类重点关注对象33 479人次，累计服务15 564.05小时。期间处理各类危机干预10次。

1.建立分类管控机制。根据排摸到的重点青少年名单，以“户”为单位建立家庭档案（家庭档案内容包括:直系家庭成员基本信息、联系方式、其他社会支持系统状况、目前需求、已开展的服务内容等），将重点人员分为不同类别，建立预警机制。

2.建立等级管控机制。对重点人员根据社情、舆情和个人情况采取分级管制，重点做好“接触”（以面谈或者家访的形式获得服务对象近期的思想动态、心理活动等重要信息）和“了解”（是指利用电话、网络以及其他渠道获得服务对象的有关信息的工作方式）

3.建立沟通合作平台。以预防和减少青少年违法犯罪工作领导小组办公室为主导，积极主动地加强与公安、检察院、法院、青保办、各街镇等部门的信息共享和人员协同，多方协作，完善预防青少年违法犯罪工作核心指标体系，合力做好重点人员管控工作。指导区县团委和阳光中心，依托各区（县）工作站主动联系相关职能部门，及时掌握共享信息，做好相关信息的核实、反馈工作，并实施分类管理及时建立服务档案并提供相应的服务，对不属于服务范畴的重点人员，建立信息汇总表并转介给相关部门。及时跟进工作，主动加强在日常走访中与居委会、社区民警的定期信息沟通，第一时间掌握重点人员的名单及情况，并争取街镇、派出所的支持，共同做好重点人员的管控工作。

4.整合发挥志愿者力量。在世博安保期间，重点青少年管控过程中，积极整合和运用志愿者队伍作为有效补充力量，发挥志愿者的各自专长，专才专用，合理配置。并根据《志愿者培训计划》，对志愿者进行管理和培训。实现管理工作科学化、制度化、规范化。注重志愿服务理念、知识及有关技能等方面的培训，提高志愿者的个人综合素质，期间共有志愿者3 077人，累计为社区青少年提供服务4 196人次，6 484.75小时，取得较好成效。

二、注重过程教育管理，及时有效介入罪错青少年管控

随着预防和减少青少年违法犯罪工作体系建设的不断深入，为进一步帮助罪错青少年有效矫正转化，闵行区首创“拘留所青少年社会关护”工作，主要指青少年社工进驻拘留所，运用社会化、专业化理念，联合拘留所民警，对22周岁以下具有违法行为的被行政、治安拘留的青少年开展社会特别关护的探索和实践。

2010年1—10月，闵行区驻所社工访谈人数129人；提供所内访谈221人次；出所回访31人；转介43人；解决出所后遇到各种危机31个；所内求助6人，提供访谈18人次；驻所青少年社工跟进8人，提供跟进访谈18人次；项目组督导跟进1人。共开展15次问卷抽样工作，完成心理调查数据采集387人，计1 007份调查问卷。通过问卷分析，进一步认识到拘留所内青少年的形态特点:学历低，文化程度不高，普遍缺乏赖以谋生的一技之长；犯罪多以参与赌博活动和盗窃为主（行为依赖性、成瘾性）；用于学习、阅读和从事文化活动的时间较少，多数人从小养成了不良的学习和生活习惯。

在实际案例服务中主要开展以下工作:1.拘留所所内求助。驻所社工自4月起接受6起拘留所在押期间的求助个例，主要有情绪问题——劳资纠纷、失恋、家庭分离情绪疏导问题等，实时危机干预——拒绝进食个例。其中有一例是因扰乱公共秩序而被拘留——小军（化名）因失恋要跳高速公路立交桥，社工介入后通过面讯与小军建立专业关系，同时以面质、引导、聚焦的专业手法分析小军的非理性情绪；通过在所内的4次面谈，基本稳定了小军的情绪并使其对事件有了一个新的认识，对自身有了一个定位。小军出所后，驻所青少年社工通过出所回访的2次面谈进一步稳定了小军的情绪，同时协助小军学会从事件中的成长，重新规划自我人生。之后小军离开上海，现在南京百事可乐公司上班。2.实时跟踪服务。通过社会资源的整合解决了3名因盗窃入所青少年的就业问题，其中1名青少年经由司法促进会安排进入司法促进会理事单位工作，1名青少年在区人大代表的关心及团区委的适时介入、协调下进入一家500强企业工作，1名在社工的帮助下找到工作；协助2名青少年整合自身有利资源找到工作并落实住宿；协助1名青少年脱离不良群体并协助其整合资源找到工作。同时，借助拘留所及相关部门力量，帮助1名因盗窃入所的青少年顺利返还原居住地。3.所内即时服务。小H，1989年3月生，辽宁人，今年4月与朋友一起来上海。因知晓了父亲得了肺癌，突然感觉自己的压力变大了，想多赚点钱，为父亲治病，替家里分担经济压力。来上海后，偶尔会和朋友去游戏机房打游戏，也通过这些途径知道了很多人靠这个（赌博机）发了财。虽然自己很清楚给赌博机上分是捞偏门的活儿，但还是抱着搏一下的心态，想通过这个多赚点钱。通过和社工的面谈，对此次的事件有了一个全新的认知，虽然现在身陷囹圄，但是也让自己有时间静静地回想一下过往，反思一下自己的成长经历。社工在访谈中发现对象的言行表现出内心的冲突及焦虑，对事件的认知停留在消极的一面。在与外界失去联系的状态下，非理性的情绪侵占了他的大脑。社工耐心地对事件进行了剖析并引导对象学会从积极的角度来看待消极的事件或是所处的逆境。访谈接近尾声时，对象希望社工能与其女友通个电话，报声平安。简单的要求，曝露了对象内心冲突的焦点——对外界信息的不确定及对女友的担忧。为了能缓解对象的焦虑情绪，社工就对象情况及其是否能会见家人与管教有了一个交流，在管教的答疑解惑及积极帮助下，安排对象与其女友会见。通过这次会见强化了对象对违法事件的积极思考，对象与女友约定出所后，一起先回老家看父母，再重新规划自己的职业生涯，并想以义工的身份投入到社会志愿活动中。

为有效实施过程介入，提升罪错青少年过程管理成效，一是进一步要完善家庭、拘所、社会“三位一体”的预防网络。驻所社工要与所外社工有更紧密的合作，依托司法、劳动、街道等加强资源整合，逐步减少并消除回归社会的障碍。二是加强对拘留所罪错青少年的心理干预。来自离异家庭、单亲家庭的青少年、父母放弃监管约束责任的“流浪少年”犯罪是拘留所中比较突出的现象。绝大部分青少年违法行为动机中或多或少存在心理扭曲因素。驻所社工针对拘留所青少年违法行为产生的个体因素采取的特殊预防措施，可以从违法行为产生的个体原因出发，提供一段时间的思想教育、心理辅导、行为纠正等，使之消除犯罪心理结构，修正行为模式。同时做好出所后的服务衔接，帮助所外的社工做好跟进工作，为对象提供情感支持；随时掌握对象的思想动态和工作生活情况，鼓励他们多参与有益的社会活动，逐渐远离原来的生活圈子。三是进一步加强与拘留所之间的合作，针对不同违法群体的特质及共性引入戏剧治疗因素开展行为治疗小组工作及宣讲系列活动。

三、深化青少年司法保护，不断推进青少年考察教育实践

上海开展青少年考察教育工作最早始于2005年，主要是针对违法犯罪情节较轻的未成年人在经历行政处罚或刑事诉讼阶段时，坚持“教育、感化、挽救”的基本方针，并依据国家法律的有关精神，由司法机关做出实施考察教育的决定，由社会组织、学校、家庭共同落实开展的工作。社工在涉罪未成年人开展考察教育期间，本着尊重、关爱、保护其合法权益的原则，减少因进入行政处罚或刑事诉讼程序对其身心造成的伤害，对其开展再犯罪可能性评估、悔罪表现观察、心理调试、社会公益劳动教育等一系列服务，考察教育结束后向司法机关提供报告，为司法机关做出最终决定提供依据。考察教育包括:取保候审考察、诉前考察教育、社会调查以及合适成年人参与。

（一）取保候审考察

取保候审考察一般可分为公安阶段和检察院阶段。

1.适用范围:处于取保候审阶段的青少年。

2.实施方式:由司法部门提供考察教育对象的基本信息（考察教育跟踪表），社工根据该信息对考察教育对象开展法制教育、公益劳动、小组或社区活动等方式的帮教工作，预防他在取保候审阶段再次违法犯罪或脱保，培养他的关爱他人的意识及对社会的归属感。此外，社工还会根据个别化的原则，针对不同的情况为考察对象提供情绪疏导、人际交往、解决问题能力及就学、就业等方面的服务。在考察教育期结束后，社工会根据考察教育对象表现填写考察教育跟踪表，并提出对考察教育对象的处理建议供司法部门参考。与公安阶段不同的是检察院阶段的部分青少年在考察前已确定是要被起诉的对象。

3.优点:该项工作能有力协助司法部门做好在取保候审阶段青少年的帮教工作，有了社工的介入，考察教育对象在脱保数量及重新犯罪率上都有了明显的降低。此外在一定范围里可以说（理论上取保候审应该是诉前考察的前一阶段），该项工作是诉前考察的安全简化版，取保候审因为有相关法律规定，降低了风险，保留了社工工作的介入模式，简化了诉前考察中如帮教小组，部分协议和法律文书等内容，不区分青少年类别，增强操作性。

（二）诉前考察教育

诉前考察教育适用于未满18周岁，犯罪情节较轻，社会危害性小，宣告可能在3年以下有期徒刑，并具备有效监护条件或帮教措施的青少年。

诉前考察教育由三个部分组成，其中包括:不捕帮教、不诉帮教以及不捕不诉帮教。(www.daowen.com)

1.适用范围:由检察院提供，未满18周岁，犯罪情节较轻，社会危害性小，宣告可能在3年以下有期徒刑，并具备有效监护条件或帮教措施的青少年。

2.实施方式:在检察院做出诉前考察教育决定后（其中部分为取保候审对象），通过系列的法律文书，根据是否是社区青少年分别委托居住地的工作站或青保办牵头联合当地的派出所、学校或居（村）委以及监护人共同组成考察教育小组，开展帮教工作。并由工作站指派专人针对不同的情况为考察对象提供情绪疏导、提升与人交往、解决问题能力及就学、就业、公益活动方面的管理和帮助，在考察教育期结束后，社工会根据考察教育对象表现填写情况报告，供检察院参考，并做出相应的诉前决定。

3.优点:全市各区县都有开展，有利于加强和预防犯罪的监控，较大程度上保护了青少年的合法权利。

（三）社会调查

1.适用范围:列入司法部门社会调查名单的青少年。

2.实施方式:通常由司法部门提供嫌疑人基本情况（情况调查表），上面有基本姓名、家庭地址和犯罪情况，社工对该名青少年进行外围（如居委和民警）和家庭访谈，并将社区表现、就学情况、家庭情况等真实记录，并及时反馈，其中部分属于社区青少年范围的服务对象，将由社工进行个案辅导。司法部门在接到反馈情况后，将结合青少年的犯罪情况进行处理，其中一部分符合教育考察条件的青少年将转由社工进行帮教服务。

3.优点:该项工作有利于社工及时掌握青少年的违法犯罪情况，为帮教和跟进工作提供信息和资源，成为个案工作来源之一。

（四）合适成年人参与

合适成年人参与制度可适用于公安、检察院和法院三个阶段。涉罪未成年人进入司法程序后，如监护人不能到场或不能有效履行监护责任时，办案机关可申请社工提供服务。社工在接到办案机关申请后，将以合适成年人身份参与，承担起一部分监护人职责，在疏导涉罪未成年人的抵触、恐惧情绪同时，也参与保护其诉讼过程中的合法权益。

1.适用范围:其监护人无法履行监护职责的涉罪未成年人。

2.实施方式:司法机关在提审或审判嫌疑人时，由社工作为该名未成年人的合适成年人参与提审或法庭审判过程，保护该名未成年人的合法权利，确认该名未成年人的口供，并签字。

四、做好青少年犯罪预防系列平台和体系的构建工作

为进一步从源头上预防和减少青少年违法犯罪，提高青少年犯罪预防工作的针对性和有效性，上海专门委托相关领域的专家学者成立课题组，研究提炼并初步建立了预防青少年违法犯罪工作核心指标体系。目的在于通过核心指标体系建设，有效监测青少年违法犯罪情况，分析青少年违法犯罪的特点和原因，有针对性地采取预防青少年违法犯罪的有效措施，促进承担预防青少年违法犯罪工作的各职能部门之间的协调联动。

1.构建核心指标体系

核心指标体系围绕青少年涉罪率这一核心指标构成。青少年涉罪率是指年度每万名青少年中犯罪嫌疑人人数，以公安机关查获青少年犯罪嫌疑人人数为数据基础，其计算公式如下:青少年涉罪率＝年度青少年犯罪嫌疑人人数/年度青少年人口数×万/万。同时，还包括公安机关查获未成年犯罪嫌疑人人数、检察机关批捕青少年犯罪嫌疑人人数和未成年犯罪嫌疑人人数、青少年被告人人数和未成年被告人人数、人民法院判决青少年罪犯人数和未成年罪犯人数，［实有人口指在本地区居住6个月以上的本市户籍人员、外省（自治区、直辖市）户籍人员，青少年指已满14岁周岁不满25周岁的实有人口，未成年人指已满14周岁不满18周岁的实有人口］。核心指标体系可以有效检测上海市青少年违法犯罪的现状及其发展变化状况。

2.建设预防青少年违法犯罪工作信息共享平台

发挥市、区两级综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组的牵头协调作用，明确综治、公安、检察、法院、司法（矫正办）、教育（青保办）、团委等各成员单位工作职责、对预防青少年违法犯罪工作信息进行沟通共享。建立联络员数据年报、季报制度、分管领导定期沟通制度、重大事项上报制度、优秀信息员评选等保障制度。

3.建立区县青少年违法犯罪工作对象数据库

由各区县综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室牵头，青少年事务社工站具体负责，以本区县实有人口中已满14周岁、不满25周岁的青少年为对象，收集公安、检察、法院、司法（矫正办）、教育（青保办）等单位掌握的有关青少年违法犯罪数据及具体情况，建立数据库，并实现数据的及时更新。

4.建立健全后续跟踪服务体系

各区县综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室指导青少年事务社工站安排社工对当季数据进行排摸，通过实地走访、上门访谈、向相关部门了解等多种形式摸清情况，社工站将社工上报的数据进行整理并反馈给综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室，其中属于青少年事务社工服务对象的由其跟进服务。属于矫正、禁毒、青保服务对象的，通过工作信息共享平台及时将信息移送至相关部门并由其提供跟进服务。

通过上述工作的推进，旨在推动青少年违法犯罪实有人口信息平台的建立，通过核心指标体系，能切实掌握实有人口中高危人群的基础数据，特别是来沪青少年高危人群的基本数据。下阶段我们将以核心指标体系建设为工作抓手，推进对犯罪高危来沪青少年群体的全覆盖管理，针对上海目前外来人员犯罪高发的现状，有针对性的进行工作拓展，进一步做好青少年的犯罪预防工作。

【注释】

[1]课题负责人:蔡忠；课题组成员:张漪，杨峻，霍井轶，陈超，金璠，吴凯铭，刘庆元，范惠娟。