宝山区外来流动人口管理及公共服务需求研究

上海市宝山区社会管理创新课题组^[1]

一、宝山区外来流动人口发展现状

（一）宝山区外来流动人口发展现状及其基本特征

宝山区外来流动人口呈现出如下特征:一是外来流动人口增长率较高，总量趋于上升，常住外来流动人口增长速度趋于下降。二是外来流动人口已婚率较高，出生性别比偏高。三是外来流动人口文化程度较低，呈现“中间大、两头小”的特点。四是外来流动人口以从事制造业为主，交通运输业所占比重相对较高。五是“经济型”外来流动人口比重相对较小，婚嫁迁入等社会型比例呈上升趋势。六是外来流动人口地域分布相对集中，来自长江流域的安徽、江苏、四川等三省的外来流动人口数居前三位。

（二）宝山区外来流动人口剧增的原因

流动人口流量逐年增多、规模日趋扩大，究其原因，一是外省农村经济难以吸收大量剩余劳动力。城市的职能多、服务面广，随着宝山区快速城市化发展，对劳动力的需求更加迫切。二是社会经济的活跃和政府优惠政策的吸引为人口流动创造了契机。商品经济的发展，使社会经济区域间的横向联系范围日益扩大。另外，用工制度的变革，开放集贸和劳务市场等政策的实施，尤其是国家一系列发展第三产业的优惠政策，对农村劳动力很有吸引力。三是本市中心城区产业的转移和本区招商引资力度的增大。经济的高速发展就会形成较多的就业机会和较高的工资率，形成对外来劳动力的巨大吸引力，加速了人口的集聚，也加快了城市化的进程。四是房地产开发的影响。近几年，随着地铁1号线延伸段、3号线延伸段、7号线的陆续建成，给宝山区房地产开发带来极大的机遇，有利的区位和便捷的交通使常住人口规模迅速增加。五是近几年来，随着我区的经济快速增长，对社会事业的投入不断增加，社会事业得到了很大发展，对外来流动人口开展均等化服务水平不断提高，使工作生活在宝山的外来流动人口得到便捷优质的服务。

二、宝山区外来流动人口公共服务供给现状

（一）外来流动人口享有公共服务资源现状

1.外来流动人口子女享受教育资源状况。一是外来流动人口子女已能够享受免费义务教育，公办学校接纳的比例较高。本区义务教育阶段农民工子女进入公办学校或民办小学就读并享受免费义务教育的比例高达98%，公办学校吸纳比例不断提高。二是外来流动人口对子女享有免费义务教育的满意度较高，但对民办小学教育质量的满意度普遍不高。

2.外来流动人口享受医疗卫生资源状况。公共医疗卫生已经做到“本外”同管理、同服务、同宣传。目前，外来流动人口在医疗报销、医保卡的使用等医疗保障方面与户籍居民仍有较大差别，但是在公共医疗卫生方面，本区已实现了同管理、同服务、同宣传的一视同仁模式，外来流动人口能够在疾病预防、妇幼保健等方面享受公共卫生服务。

3.外来流动人口的人口计生服务管理情况。坚持“属地化管理、市民化服务”原则，全面推进宣教服务、优生优育、药具服务、生育政策服务、生育关怀等“五位一体”的均等化服务。

（二）公共服务资源供给过程中的主要问题

1.外来流动人口子女入学难的问题尚未完全得到解决。一是学前教育资源紧缺，外来流动人口子女入园难；二是义务教育资源难以满足外来流动人口子女需求；三是外来流动人口无序流动和难以预测，增加了义务教育管理以及教育发展规划制定的难度；四是相关的统计制度尚未建立，适龄农民工子女学生数量不明，难以对这类学生的入学率、巩固率等进行监测。

2.看病贵、看病难的问题在外来流动人口中也同样存在。外来流动人口一方面医疗卫生服务获得率比较低，局限于疾病预防和计划免疫等公共卫生服务项目，另一方面获得水平比较低。主要表现在:一是外来流动人口的医疗保障覆盖率远远低于城市户籍人口；二是外来流动人口医疗保障水平低；三是非法行医现象屡禁不止；四是外来农民工职业健康难以保障。

3.外来流动人口就业和社会保障权益受侵犯的现象仍时有发生。永久居留上海的外来流动人口希望获得和户籍人员一样的就业权益保障。目前还存在劳动合同签订率低、工资歧视、超强度劳动、用人单位不按相关规定缴纳“城保”以及“四期”特殊保护难以落实等情况。

4.人口计生公共服务体系需要进一步完善。流动人口计划生育基本公共服务体系还需进一步完善，服务内涵还需进一步拓展，社会参与还需进一步加强。

三、“十二五”时期宝山区外来流动人口发展趋势判断

（一）外来流动人口未来发展的数量估算

宝山区发展方式转型及产业结构调整将对本区的劳动用工及人口分布产生显著影响，城市化的加速将引发人口的进一步集聚，房地产开发尤其是全市保障性住房建设项目在宝山的落地不仅将加速中心城区人口向本区导入的速度，而且也使本区来沪人口的流动性进一步加大。据此判断，“十二五”乃至更长时期内，宝山区外来流动人口总量将继续保持上升的态势，2010—2015年宝山区外来流动人口将持续稳定增长，如不加强调控，外来实有流动人口数量预计从2010年的80万增至2015年的106万，年均增量达7.27万。(www.daowen.com)

（二）外来流动人口构成、居留空间分布及影响因素分析

1.外来流动人口的构成将发生显著变化。随着宝山区发展战略的调整以及产业层次的提升，宝山区外来流动人口的构成也将随之发生变化。外来流动人口流迁将会带来三种积极的效应:一是替代效应，即高素质人才对低素质劳动力的替代；二是置换效应，大量低素质劳动力在退出宝山劳动力市场的同时，也将离开宝山；三是补充效应，外来流动人口的主体是年轻劳动力，数量的稳定有利于缓解宝山区日益加剧的人口老龄化，获取更多的人口红利。

2.外来流动人口的空间分布将受制于产业布局和公共服务资源的配置格局。一是产业布局与就业机会。未来三年，本区将对滨江地区、南大地区、吴淞工业区、共富地区和轨道交通沿线地区的危化企业和仓储行业进行重点调整，主要目标为发展服务业、住宅和生态环境建设，劳动力也将发生空间转移。二是城市发展规划与新区建设。大型开发建设计划和旧区改造项目常常创造大量的就业机会，同时吸引外来流动人口重新选择住所。就本区而言，杨行地区和顾村地区属于新兴的开发区域，商业设施的开发将导致居住在该区域的来沪从商和服务人员大量增多。三是教育、学校的分布。四是租金的变化。

（三）宝山区外来流动人口管理和调控的对策建议

1.科学界定外来流动人口调控目标，正确认识外来流动人口调控手段和功效。一个地区人口过快增长必然会对社会管理和资源配置带来严重挑战，因此，从管理角度出发，政府部门应该对外来流动人口这一人口的主要增量因素进行调控，但这种调控必须以科学的人口调控目标和有效的调控手段为前提，两者缺一不可。以“五普”数据预测，宝山区2015年常住人口规划值在160到168万之间，实有人口估计在200万左右。但由于外来流动人口是个外生变量，这个调控目标的实现与未来外来流动人口的“供应状况”、地区间吸引力的比较以及调控手段的有效性密切相关。外来流动人口调控首先要抑制速度，然后再寻求稳定总量，同时兼顾调整人口结构和分布，实现“适度增长、优化结构、合理布局”的多元目标。

2.继续坚持“以业调入，以房管人”的思路，着力建设“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”的人口间接调控机制。“以业调入”就是要抓住经济增长方式转变和产业结构调整这个龙头，按照“十二五”产业发展功能定位，坚持调整存量资源与加快发展现代服务业相结合、优化产业布局与提升城市功能相结合、改造提升传统产业与加快发展高端产业相结合，有序推进重点区域、重点行业和重点企业调整，促进产业结构优化升级。政府应该加强对企业的用工监管，包括检查工人的身份证件、技能标准、健康状况、企业用工是否符合劳动法规定等，促使企业落实员工待遇，增加其用工成本，从而达到缩减用工总量的目的。“以房管人”就是要强化私房出租管理，控制和逐步拆除违章搭建，制定并严格执行私房出租的面积、安全、卫生条件等标准。同时要帮助房东转变观念，提高房租不仅可以有效减少居住人数，而且会提高租房总收入。

3.系统管理，协同运行，确保外来流动人口管理和人口宏观调控的措施取得实效。人口宏观调控管理是一个系统工程，产业升级、用工规范、租房监管三个环节要环环相扣，缺一不可。政府、企业、居民和外来流动人口四个行为主体必须密切配合，才能取得实效。对用工企业和房东的管理首先要遵循市场规律，通过利益导向和利益补偿机制对其行为进行引导，其次要树立法制意识，让他们在法律法规的框架下运行。在政府方面，相关管理部门在管人、管业、管房三个方面既要分工明确，又要密切配合，特别要强化人口办的综合协调作用，同时调动人口计生、卫生、工商等部门协同管理，发挥街镇社区和村居委会在信息采集和住地管理方面的功能，并发动行业协会参与企业用工的监督管理，条块结合。

4.坚持以居住证制度为核心手段，透过均等化服务和差别化激励机制，不断完善外来流动人口的服务和管理，破解人口新二元结构。为外来流动人口提供服务管理，既要有利于“控量”和“提质”，又要适应外来流动人口量多质低的客观现实。一方面，加快建立城乡统一的公共服务制度，着力推进基本公共服务均等化发展，重点解决外来流动人口最关心、最现实、最直接的民生问题，包括子女义务教育、技能培训、就业服务、基本社会保障、基本医疗服务、计划生育等方面的公共服务。另一方面，在推进基本公共服务均等化的同时，要着力形成差别化的利益导向激励机制。“基本公共服务均等化”不等于“所有公共服务雷同化”。差别化激励要以提升素质为主要导向，根据贡献和能力的大小来提供，以达到素质提升和结构调控的目的。此外，要坚持以证控人，强化“一证通”制度，规范迁居行为。一方面要进一步严格《居住证》的办理标准，要将居住在本区合法房屋作为前置条件。另一方面人保、卫生、教育、计生、民政等相关部门要加强协调，将《居住证》的办理情况作为享受基本公共服务的前置条件，建立促使外来流动人口合法居住的诱导机制，确保在本区正常生活的外来流动人口的合法权益。

5.继续推进“两个实有”，进一步完善外来流动人口统计，建立信息共享机制，提高对外来流动人口的综合管理服务水平。首先，继续推进“两个实有”全覆盖管理长效机制建设，进一步提高人口、房屋基础信息质量。通过细化工作方案，明确工作职责，切实加强相关信息的录入和核查工作。其次，要进一步完善外来流动人口统计。一是人口信息采集部门要摆脱工作本位思想，将信息采集对象覆盖所有外来人员，特别是儿童、家庭妇女和老人等非经济活动人口。二是要对流动性的时间和方式作出具体界定，避免高估流动性。对于临时或短期返乡的外来流动人口，不宜作为流动次数的统计。三是各职能部门的信息进行有效的整合、维护，实现管理信息的全面、实时。

6.建立科学合理的人口调控考核机制。要探索通过调控目标（主要是“十二五”时期外来流动人口规划值）分解，建立人口调控目标与街镇、相关职能部门的政绩考核挂钩制度。由相关职能部门牵头，组织有关部门研究制定具体的考核指标，实施区域外来流动人口总量控制考核工作制度和核查制度，并将考核结果纳入区政府对各街镇的年终考核内容。如:流动人口信息采集维护考核，既要对外来流动人口的流入信息采集进行考核，又要加强对变更和注销登记管理的考核，确保信息数据的及时、完整、准确，并以此作为对各街镇的年终考核依据。此外，要在“两个实有”信息采集、汇总、分析的基础上，探索建立“人口综合预测预警系统”，一旦发现人口规模超过或未达到人口发展的战略目标时，应该及时采取措施加以调控，以确保本区的人口规模能够朝着可持续的方向发展。

（四）外来流动人口共享公共服务资源的对策建议

从供需双方出发，适当控制外来流动人口的增长速度，加大公共服务资源的投入是未来工作的关键所在。鉴于调控、管理和服务外来流动人口是一个长期、复杂的过程，从总的调控思路及具体的各项公共服务层面，试提出以下政策建议:

1.依托区域功能转型和产业结构调整，控制外来流动人口的增量，提升外来流动人口的整体质量，减轻本区公共服务资源的压力。一是推进“以业控人”的步伐，减缓外来流动人口导入的速度，优化空间分布；二是重视对高素质人才的引进，提升外来流动人口的整体质量。通过鼓励“白领”型从业人员在本区工作和居住、重视第二代移民的教育、优化劳动力的配置和素质等方面，为人才创造良好的发展环境，促进人口质量的潜能转化，增加高素质外来流动人口的比重。

2.以均等化与差异化为理念，优化外来流动人口创业的政策和公共服务环境。一是突破政策设计和规划思路，构建以“融合”为主线、以常住人口为基数的公共服务资源供给模式。二是确立公共服务均等化与差异化相结合的服务理念，构建差异化的外来流动人口政府公共服务供给机制。提供均等化和差异化相结合的分层供给模式。第一层为免费、均等化、无差别供给的公共服务资源。第二层为有差别供给，适用的资源类型为高中教育、养老医疗保险和住房保障。这种差异化公共服务既存在于外来流动人口群体内部，又表现为与户籍居民有差别，依据本人需求与社会贡献，确定相应的公共服务重点，是实施的基本原则。

3.加强卫生保健，引导合理的医疗消费，提供适宜的医疗服务。一是明确和坚持公共医疗服务体系建设的均等化目标，为外来流动人口提供更加便利和更有保证的正规医疗服务。建议在外来流动人口的聚居区，加强社区共建，特别是应建立起外来流动人口用工单位和邻近医疗服务机构的更紧密联系。二是针对本市艾滋病发病率增加、流行性疾病形势严峻等客观现实，必须进一步重视及加强对外来流动人口尤其是外来流动人口集聚区域的卫生保健与疾病预防工作。提高外来孕产妇的建册率、产前检查率、产前诊断率和产后访视率，保障母婴安全。三是进一步形成合力，打击非法行医。要加大宣传力度，充分利用新闻媒体揭露非法行医的危害性，共同抵制非法行医；加强对出租房的管理，解决非法行医场所租赁问题。

4.规范与整顿相结合，探索构建外来流动人口就业与社会保障体系。一是构建健康公平的劳动力市场，切实解决外来用工荒；二是依据区域发展的定位，对政府倡导的相关产业的外来流动人口开展就业培训；三是逐步建立适合不同层次外来流动人口的居住安置服务保障体系，改善其工作和生存环境。

5.依据本人的需求，结合服务内容的重要程度，为不同层次的外来流动人口提供相应的计划生育、生殖健康服务指导。一是构建人口公共服务的信息共享平台；二是为不同层次的外来流动人口提供相应的计划生育、优生优育、生殖健康服务指导；三是因地制宜切实解决好街道、镇流动人口计划生育公共服务的平衡发展问题。

【注释】

[1]课题组成员:尹有良，王建，张健，赵其麟，高健。