社会管理创新视角下社区矫正制度在我国的适用

马姗姗^[1]

社会管理创新的重点在于社会管理内容的创新，一方面要全面创新社会管理体系，一方面也要深入构建和完善基础性和根源性的问题。推进特殊人群帮教管理创新，是社会管理创新需要解决的重点问题之一。社区矫正制度在我国的适用和完善有利于优化对特定犯罪人进行改造并使其顺利融入社会，从根本上化解矛盾，对推动社会管理根本目的的实现有着重要意义。

发源于欧美发达国家的社区矫正制度代表着刑罚由严厉走向宽缓的趋势，是现代刑罚发展的潮流。自2003年在我国试点以来，社区矫正工作已开展7年。实践表明，社区矫正有利于克服监禁刑的弊病，使罪犯能够顺利回归社会，有利于缓解监狱拥挤，节约国家资源，有利于实现刑罚轻刑化、非监禁化，促进我国刑罚执行体系的完善。但是，由于多方面原因，社区矫正制度在我国试行中还存在一些问题，制约了其重要作用的发挥。欲使社区矫正制度适应我国国情从而充分发挥积极作用，为社会管理创新助以一臂之力，需对其展开深入分析，发现问题，解决问题。

一、社区矫正概述

（一）社区矫正的概念

社区矫正，英文为Community correction，也被称为社区矫治或社区处遇，是与监狱矫正相对应的一种矫正形式，与监狱矫正这种封闭型矫正形式相比，社区矫正不使罪犯与社会分离并利用社区资源对罪犯进行教育改造，是一种开放型矫正形式。对于社区矫正，目前尚未有一个统一的定义。

西方关于社区矫正的定义的观点，比较有影响的有以下三种:（1）美国犯罪学者福布斯认为，社区矫正是指发生在社区，运用社区资源并具有补充、协助和支持传统犯罪矫正功能的各种措施。^[2]（2）美国学者桑德福认为，社区矫正是指发生在社区之中所有犯罪矫正活动。（3）美国学者哈恩则认为，社区矫正是指任何能够降低使用机构处遇以减少机构监禁时间，或可借以缩短犯罪与正常社会距离的措施。福克斯将缓刑和假释排除在社区矫正范围之外；桑德福的定义范围则相当广泛，涵盖了传统的缓刑和假释制度；而哈恩将社区矫正的本质特征描述为“矫正系统的设计是否具有减少与整体社区疏离的功能”，着重从功能的角度定义社区矫正这一概念。

在我国，2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，这一文件对社区矫正做出了具有相当的权威性的定义——社区矫正是指将符合社区矫正条件的犯罪置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。根据这一定义，社区矫正在我国的适用范围主要包括管制、缓刑、监外执行、假释和刑满释放后继续被剥夺政治权利这五种情况。

通过对上述概念的分析，可以得知我国社区矫正具有以下几个特点:第一，社区矫正是一种刑罚执行活动。社区矫正以具有法律效力的司法判决为依据，其对象是经过法院判决的罪犯，矫正对象的刑事司法性质决定了社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动。第二，社区矫正以特定的罪犯为对象。根据“两院两部”联合印发的《意见》，社区矫正的对象为被判处管制、被宣告缓刑、被暂于监外执行、被裁定假释，以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。第三，社区矫正在社区中进行。我国大中城市的社区建设快速发展，逐步形成了社会事务社区化管理模式，客观上为对罪犯进行社区矫正提供了可能。

社区矫正是一种开放型的刑罚执行方式，它更加注重对罪犯的改造效果。与传统的刑罚执行方式相比，更加有利于社会管理目的的实现，具有较大的优越性。对于我国来说，社区矫正的优势主要有以下三点:

1.社区矫正有利于犯罪人更好的改造和回归社会，以人为本的价值取向明显。正如我国学者所指出，行刑人道主义的最高层次是使罪犯的人格得到改造并健康发展，实现其作为人的价值。^[3]社区矫正制度是致力于引导被帮教人员顺利回归并融入社会的机制制度，有利于帮教管理从根本上化解矛盾这一核心目的的实现。

2.社区矫正有利于缓解监狱拥挤，节约国家资源，有助于提高社会管理的经济效益。我国长期使用以监禁刑为主导的刑罚执行方法，导致监狱拥挤，监狱行刑压力越来越大。以全国百万罪犯数字计，我国每年对犯罪矫正方面的投入达500多亿。^[4]推行社区矫正可以有效降低行刑成本，因为其本身的经济成本一般不超过监狱运行成本的20%。^[5]

3.社区矫正有利于实现刑罚轻刑化、非监禁化，完善我国刑罚执行体系，推进社会管理制度的健全。自清末确立以徒刑为主的刑罚制度以来，自由行的执行方法相当单一，监禁刑始终处于中心地位。^[6]而社区矫正制度将符合条件的罪犯置于社区之内，由国家机关在社会团体和民间组织及志愿者的协助下共同执行，符合世界现代刑罚文明化、轻缓化、人道化的发展趋势，有助于完善我国的刑罚执行体系，有助于社会管理产生理想的社会效益。

（二）社区矫正的产生与发展

1.社区矫正在国外的发展

18世纪末至19世纪初的美国建立了一系列国家监狱和州监狱，以通过将犯罪与社会隔离并进行教育矫治来对其进行改造。但是，虽然监禁罪犯对其进行教育改造有助于罪犯改邪归正，但很难实现回归社会的目的。被监禁的犯罪人出狱后很难融入社会，所以重新犯罪的现象非常严重。对监禁刑负面作用的反思促使了社区矫正制度的出现。

一般来说，社区矫正制度的萌芽来源于英美国家中的“中途之家”、假释、缓刑三种制度。“中途之家”作为19世纪初出现于美国的一项具有社区矫正意义的社会处遇，其目的在于通过对社区资源的充分运用，对少年犯或者初出狱的犯人进行矫正，从而使其更好地适应社会。“中途之家”具有教育、咨询、工作及就业指导等功能，对少年犯等特殊犯罪人的矫治和预防其再次犯罪具有良好的效果。假释是对被监禁的犯人实行有条件释放的一种刑罚执行制度。这一制度通常被认为发源于澳大利亚，作为英国的殖民地，很多英国的犯人被流放至此。1853年英国废除了流刑，在本土适用假释制度。美国早在18世纪就认可法院在刑满前释放犯人及附条件恩赦，经过多年的不断发展，美国于1947年成立了全国假释和缓刑协会，假释成为是犯罪与社会结合的重要制度。缓刑是指在司法中促使犯人积极改造并尽早回归社会的一种刑罚方法。英国早期的“具结保释”与缓刑最为接近，这一制度传入美国，成为美国缓刑制度的法律渊源。1878年美国的马萨诸塞州从法律上确立的缓刑制度，后来在美国各州逐渐推行开来。

“中途之家”为社区矫正提供了观念上的准备，而社区矫正制度的实践经验则来源于缓刑和假释制度。20世纪60年代末至70年代初，社区矫正制度被美国的每一个州普遍运用，广泛适用于审前释放、缓刑、假释、居住方案和重新回归方案等方面，同时，社区矫正的方式方法也是多种多样的。虽然社区矫正的效果曾经遭受过怀疑，但是社区矫正作为一项改造和矫治罪犯的制度依然被延续下来，被其他国家广泛借鉴适用，不断发展至今。如今，西方许多国家适用社区矫正的犯罪人一般都超过半数以上。社区矫正不再被视为监禁刑的附属品，而是在恰当的时候优于监禁刑的刑罚执行方式，后者已被认为是“最后的选择”。^[7]

2.社区矫正在我国的发展

从社区矫正在西方国家的产生和发展来看，作为刑罚制度发展到一定阶段的产物，社区矫正除了惩罚性以外，注重在政府机构的引导下利用社会力量的参与，实现对罪犯的改造和矫治，促进犯罪人更好地回归并融入社会。与传统的监禁刑相比，社区矫正更具有伦理性、文明性、有效性和经济性，是现代社会惩治犯罪、矫正犯罪并最终实现预防犯罪这一目标不可缺少的刑罚措施，对社会管理创新具有积极意义。

对于我国来说，建国初期我国的法制主要仿效前苏联的法律，没有重视社区矫正制度。尽管建国初期没有系统的刑法典，但缓刑和假释制度在一系列单行法中有明确规定，并在司法实践中得以运用。

“法律是一种文化的表现形式，如果不经过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”^[8]虽然社区矫正早已在西方国家施行，但是作为一个成熟的制度模式，我们不能不加选择地拿来使用，要充分考虑我国的国情，积极探索适合我国实际情况的社区矫正制度，实现在我国的社会管理创新。最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部于2003年7月10日联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，对社区矫正的适用范围及工作任务，相关职能单位和部门如何开展社区矫正工作作出了明确的指示。2005年1月20日，“两院两部”在总结第一批试点省市社区矫正工作经验的基础上，又联合印发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，规定了第二批社区矫正试点地区。至此，社区矫正试点范围从东部沿海至中部、西部和东北部逐步推广。此次我国《刑法修正案（八）》将社区矫正正式写入刑法，使得“社区矫正”一词第一次正式出现在我国的刑法条文之中。这是对社区矫正工作在我国试行七年以来积极意义的肯定。将社区矫正写入刑法，从立法上全面肯定了社区矫正重要作用，必将推动我国社区矫正制度建设的不断发展和完善。

二、我国社区矫正工作现状

（一）我国社区矫正工作取得的成果

我国的社区矫正工作大致经历的两个阶段，第一阶段主要是刑罚执行机关在司法实践中探索适用社区矫正性质的工作方法，第二阶段则以2003年“两院两部”联合印发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》为标志，社区矫正工作有了法律依据，正式确立的社区矫正试点工作，并在2005年、2009年联合下发扩大试点工作的通知，将社区矫正工作逐步在整个大陆地区推行。2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》将社区矫正正式写入刑法。经过七年以来相关国家机关和社会各界的共同努力探索，我国的社区矫正工作已取得一定成果。

首先，明确规定了社区矫正的适用对象。根据“两院两部”联合印发的《意见》，社区矫正的对象为被判处管制、被宣告缓刑、被暂于监外执行、被裁定假释，以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。其次，明确规定了我国社区矫正工作的主要任务。如加强对社区矫正犯罪人的教育矫正、监督管理和帮困扶助，加强社区矫正工作制度化、规范化建设，完善社区矫正工作的工作机制和领导体制等等。第三，明确规定了社区矫正的实施主体及其工作职责。公、检、法及有关机关和社会团体各司其职，如司法行政机关负责组织有关单位和组织开展社区矫正工作；公安机关负责对犯罪人进行监督考察等等。第四，配套的相关规章制度逐步形成。在2003年“两院两部”印发了《通知》以后，各部门、各地区均根据自己的情况配套建立的相关规章制度。最终形成了较为成熟的模式。试点工作以来，我国产生了北京模式和上海模式，前者注重政府主导，后者强调社会力量的参与^[9]，对全国社区矫正工作产生较大影响。

（二）我国社区矫正工作存在的问题与不足

经过七年来社区矫正试点工作的深入展开，各地区在实行中的积极探索，我国社区矫正工作取得初步成效。但是，社区矫正工作在实践过程中也暴露出许多问题和缺陷，制约了社区矫正应有的积极作用的发挥。下面笔者将展开分析。

1.我国传统的重刑主义观念严重制约了社区矫正工作的推进。一方面，由于“人们把死刑以及惩罚性、严厉性仅次于死刑的监禁刑当做对付犯罪问题的首选对策，认为只有这样隔离排害才能保卫社会公众安全，而认为非监禁刑的惩罚性、严厉性都太轻，都不足以达到威慑犯罪人和降低犯罪的目的。在这种观念的影响下，无论是决策者、立法者还是具体的办案人员，都会把重刑、监禁刑当做对付犯罪的最主要手段，而忽略或者根本不愿意考虑和使用非监禁刑处理刑事案件。”^[10]近年来，我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%。^[11]可见，由于受到重刑主义观念的影响，我国司法机关适用社区矫正并不积极。另一方面，在自古以来我国的重刑主义观念的影响下，人民群众过于重视监禁刑的威慑功能。复仇意识根植于人们心中，导致社会公众认为犯罪就要坐牢，对其严惩不贷。因此，由于重刑主义文化的影响，社区居民很难积极参与社区矫正工作。并且，“实际上，犯罪人之重返原居住社区，经常遭到当地居民之强烈反对。无论对于犯罪人之恐惧（或愤怒）是否充满着理性，老百姓大多相信居住在犯罪人之邻里很可能再次成为受害人”。^[12]这使得犯罪人受到“犯罪标签”的影响，不利于其在社区得到有效的改造和矫正。综上，我国的重刑主义观念已经成为制约社区矫正工作推进的一个重要因素。

2.我国社区矫正工作缺乏强有力的法律依据。自1973年美国第一部社区矫正法诞生于明尼苏达州以来，国际上推行社区矫正制度的国家和地区基本上都颁布了相应的法律规定。我国社区矫正工作目前最基本的依据是“两院两部”联合印发的《通知》和《意见》，二者仅具有司法性质的规范性文件的性质。在试点工作中，各地区制定了一批地方性规章文件，但存在着法律效力不足、内容粗糙等问题，不利于我国社区矫正工作的长远发展。在实践中，由于法律依据不足，司法行政机关在开展社区矫正工作的过程中缺乏强有力的保障措施，导致权威性下降，增加了推进工作的困难。虽然新通过的《刑法修正案（八）》已将社区矫正写入刑法条文之中，但是我国仍然缺乏一部专门的《社区矫正法》以突破现阶段社区矫正工作所面临的法律瓶颈。

3.机构设置不健全是制约我国社区矫正工作的重要因素。社区矫正工作综合性较强，涉及多个部门，但是《通知》对于社区矫正工作中的主体、程序等内容规定得太笼统，为基层操作增加了较多困难。首先，社区矫正主体不明确。我国《刑法》、《刑事诉讼法》与《通知》在社区矫正的执行主体问题上存在严重冲突。^[13]根据《刑法》和《刑事诉讼法》的相关规定，管制、假释以及缓刑等都由公安机关执行。而两高两部联合下发的《通知》明确规定司法所是社区矫正的工作主体。这样就造成了社区矫正执法主体与工作主体相分离，双主体并存的设置容易导致各机构工作难以协调，互相推诿扯皮等问题，使社区矫正工作流于形式。其次，对社区矫正工作的监督方面，我国目前没有设立明确的监督机制，容易导致滥用社区矫正权的司法腐败现象的产生。相比较而言，西方国家在实施社区矫正时，一般都建立专门的社区矫正机构。据1997年的统计，美国社区矫正机构共有2931个，其中缓刑办公室有812个，占27.7%；假释办公室有486个，占16.6%；缓刑和假释合署办公的机构有1633个，占55.7%，^[14]使社区矫正工作实现法律化、制度化、有序化。(www.daowen.com)

4.工作队伍建设的不完善制约着社区矫正作用的发挥。作为一项严肃的刑罚执行工作，社区矫正的操作离不开高素质的工作队伍。然而现实却不尽如人意，存在着工作者数量不足与质量不高两大问题。首先，两院两部通过《通知》、《意见》将社区矫正的执行职责转给司法行政机关，具体即为司法所。目前全国已建立了四万多个司法所，工作人员达到九万多人，平均每个司法所有两至三人，在一些地方司法所只有一人。^[15]可见，各地司法所力量极为有限，单靠自身力量难以实施有效的矫正措施。而另一方面，志愿者、社会团体等社会力量介入不足，难以形成规范的工作机制。其次，社区矫正是一项专业性质很强的工作，要求工作者具有教育学、心理学等知识背景并具有较高的综合素质。而我国社区矫正工作人员普遍缺乏社区矫正工作的专业知识与经验，不利于社区矫正工作的专业化和科学化发展。

三、我国社区矫正制度的完善

一方面我国社区矫正制度的健全与完善对创新社会管理具有积极的推动作用，但另一方面，我党社会管理创新的理论对社区矫正在我国适用中存在若干主要问题的解决也提供了一些启发。针对社区矫正在操作中存在的一些问题，必须将西方发达国家的经验和理论同我国的具体情况相结合，以社会管理创新理论为指导，完善我国的社区矫正制度，使社区矫正制度的优势得以更好地发挥。

1.推进社会管理创新，首先要实现社会管理理念的创新——变革传统的重刑主义观念。我国社区矫正制度的完善有很多工作要做，如完善立法、健全机构、人员配备等，但是最基本和最根本的工作是司法机关和人民群众传统重刑主义观念的转变。正如我国学者霍存福所说，“中国总要赶上时代潮流，追随文明大势。中国人无论如何不能只是浸泡在报复的苦水中，烘烤在复仇的火焰上”。^[16]只有人们充分认同社会矫正制度的理念与价值，社区矫正各项工作的推进才能得到大力支持，从而取得快速进展。因此，完善我国社区矫正制度首先要促进观念的变革。就具体措施来说，一方面司法机关要转变观念，对于符合法定条件的罪犯积极适用社区矫正制度，重视对罪犯的矫正，使其能够顺利回归社会。另一方面，加大对社区矫正工作的社会宣传力度，积极通过各种途径对人民群众进行正面宣传，使人们从思想上认同和理解社区矫正制度的价值；同时可以建立听证制度，通过民主、公开的听证程序，消除群众对这一刑罚执行方式的顾虑，积极支持社区矫正工作的开展。只有实现观念的转变，社区矫正工作才能得到真正落实。

2.推进社会管理创新，法律法规的保障是基本前提——完善社区矫正制度的立法。社区矫正作为我国一项新兴的刑事执行制度，必须走法制化道路。要对社区矫正的机构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权利与义务等做出明确而详细的规定，为社区矫正提供强有力的法律支持，以实现社区矫正程序设置的科学化、制度化和规范化，保证社区矫正乃至整个刑罚执行活动的有效运行并促进社区矫正工作完善和发展。^[17]中国社区矫正工作的开展借鉴了许多西方国家先进的经验和做法，但是中国国情有其特殊性，在社区矫正立法过程中应当充分考虑中国国情。我国社区矫正的立法应当考虑以下四个方面:一是对执行主体的规定进行修改，使执法主体和工作主体统一起来，解决这一困扰社区矫正工作的首要问题。二是从长远来看，有必要制定一部专门的《社区矫正法》，对社区矫正工作的基本原则、适用范围、工作程序及职责等相关方面进行系统的规定，与其他法律并行，解决社区矫正工作中的法律问题。三是可以授权各省根据本地区社区矫正工作的开展情况制定地方性法规或规章，因地制宜地推进社区矫正工作。四是依据法律法规建立健全社区矫正队伍建设、工作考核、应急管理、监管安全、异地委托、教育矫正、矫正衔接和帮扶工作等制度，如此真正建立起适合中国国情的社区矫正制度。^[18]

3.推进社会管理创新，首要的是搞好制度建设——设立专门的社区矫正机构，加强监督管理。首先，应当明确社区矫正属于刑事司法体系，是非监禁刑和暂缓监禁的刑罚执行方式。行刑权就其本质而言是一种司法权和行政权的统一，^[19]因此由司法行政部门统一行使较为合适。而且从我国现有情况来看，如果将社区矫正的执行权统一于司法行政部门，其执行机构的建设不需要从零起步，只需整合现有的司法行政体系资源，通过立法赋予其执行权力与职责，逐步建立起专门的社区矫正工作的执行机构。其次，应当制定相应的制度和办法，完善检察机关的监督职责，规范执法行为，确保监外执行罪犯社区矫正监督工作的有效展开。^[20]

4.推进社会管理创新，要重视建立参与型和自治型的治理结构——建立专业人员与志愿人员相结合的社区矫正工作队伍。“社区矫正的执行，从其性质上讲，也属于刑罚执行的范畴，因此就必须有国家公务员来负责执行”，^[21]同时，由于社区矫正在社区内开展，所以得到社会力量的支持也是非常必要的。因此，应当建立起专业人员与社区志愿者想结合的社区矫正工作队伍。但是，在广泛吸收社会力量参与，保证社区矫正工作人员数量的同时，也应当注意队伍质量的提高。一方面可以借鉴国外经验，吸收精通法律、心理、教育等的专业人才加入到社区矫正工作中来，另一方面应当建立培训制度，对社区矫正工作人员进行系统的培训，使之能够正确运用社区矫正方法，适应社区矫正工作的需要。目前，我国的法学高等职业教育已经起步，在我国法学高等职业教育体系中增设社区矫正专业是必要且可行的。^[22]

我党提出的社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的是推进社会良好秩序的形成，实现更高的政治、社会和经济效益。社区矫正制度的落实对于实现社会管理之协调社会关系、解决社会问题、规范社会矛盾、保持社会稳定等基本任务具有很大的帮助。虽然在实践过程中，我国的社区矫正工作已取得一定成效，但是仍然需要制度的保障和人民群众的理解和支持。笔者相信，随着加强和创新社会管理工作的推进，经过立法者对社区矫正制度的改革创新以及对社会群众的深入宣传，这项制度必将在我国充分发挥其积极作用。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]赵旭明:《人民法院参与社区矫正的思考》，《人民法院报》2003年7月21日，第2版。

[3]陈士涵:《人格再造论》（下卷），北京:学林出版社，2001年，第79页。

[4]张中友主编:《预防职务犯罪——新世纪的社会工程》，北京:中国检察出版社，2000年，第161页。

[5]郭建安、郑霞泽主编:《社区矫正通论》，北京:法律出版社，2004年，第85页。

[6]王顺安:《论社区矫正的利于弊》，《法学杂志》2005年第4期。

[7]周国强:《社区矫正制度研究》，北京:中国检察出版社，2006年，第7页。

[8]［美］格伦顿·戈登·奥萨魁:《比较法律传统》，米健、贺卫方、高鸿钧译，北京:中国政法大学出版社，1993年，第7页。

[9]张传伟:《我国社区矫正京沪模式的比较分析与选择》，《北京社会科学》2009年第1期。

[10]谢望原、卢建平等著:《中国刑事政策研究》，北京:中国人民大学出版社，2006年，第441页。

[11]谢庆:《中国社区矫正制度进入试验期》，《法律服务实报》2003年7月25日，第3版。

[12]林茂荣、杨士隆著:《监狱学——犯罪矫正原理和实务》，台北:五南图书出版公司，1999年，第236页。

[13]崔爱鹏:《我国社区矫正执行主体的法律思考》，《中共四川省委党校学报》2006年第1期。

[14]陈和华、叶利芳:《国外的社区矫正经验和问题》，《犯罪改造与研究》2006年第1期。

[15]杨翠芬、常素凤:《社区矫正纳入司法体系的法律构建与完善》，《河北学刊》2008年第3期。

[16]霍存福:《复仇报复刑报应说》，长春:吉林人民出版社，2005年，第6页。

[17]吴宗宪:《非监禁刑研究》，北京:中国人民公安大学出版社，2003年，第267页。

[18]钱美兰:《社区矫正工作推行以来存在的问题和思考》，《法治研究》2010年第4期。

[19]邱兴隆、许章润:《刑罚学》，北京:中国政法大学出版社，1999年，第205—206页。

[20]陈卫宁、廖琴:《社区矫正工作现状与完善建议》，《人民检察》2009年第11期。

[21]陈兴良:《刑事法评论（第14卷）》，北京:中国政法大学出版社，2004年，第324页。

[22]杨啸天:《社区矫正试点工作中应当注意的问题》，《上海大学法学院学报》2003年8月6日，第3版。