“十二五”期间上海实有人口服务与管理创新研究

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实有人口即指在辖区实际居住的人口，包括辖区户籍人口，非辖区本地户籍人口、来沪人员以及境外人员。在世博会举行期间，上海成为全球、全国焦点，大量的中外游客汇聚申城，流动人口呈现阶段性、爆发性增长，实有人口服务与管理的实效成为世博会能否成功举办的重要因素。早在世博会筹办期间，上海有关部门就针对本市流动人口增长和人户分离日益增多的情况，积极推进从户籍人口管理向以实有居住房屋为基础的实有人口服务管理转变，把以流动人口管理为重点的实有人口服务管理作为重中之重来抓，管住了人，管住了社会组织，管住了行业场所，管住了重点物品，管住了社会治安，为世博会安全顺利举行奠定了重要基础。为进一步推进实有人口的服务管理，非常有必要总结世博会经验，深入分析当前实有人口服务管理过程中存在的问题，创新管理机制和服务措施，使实有人口服务管理与全市中心工作紧密结合，为维护社会治安秩序持续和谐稳定创造良好的管理条件和服务环境。

一、推进上海实有人口服务管理创新的现实意义

改革开放以来，我国经历着人类历史上规模最大的人口流动和迁移。自20世纪80年代以来，流动人口就随着“民工潮”的兴起而大量涌入东部地区和大中城市。上海作为全国经济最发达和活跃度最高的地区吸引了数量惊人的流动人口，而且流动人口总量持续攀升。据全国人口抽样调查结果显示，2005年在沪居住一天以上的流动人口已达580万人，占全市实有人口的30%左右；2006年来沪流动人口为627万，占全市常住人口的34.5%，其中居住半年以上的有467万人；2007年来沪流动人口为660万人，占全市常住人口的35.5%；2008年，一天以上来沪流动人口为642.27万人，占全市常住人口的34.0%，其中居住半年以上的有517.42万人；2009年，来沪流动人口为541.93万人，占全市常住人口的28.2%；2010年，来沪半年以上的流动人口829.82万人，占全市常住人口的37.4%。相对年轻而又数量庞大的流动人口进入上海，正好弥补了城市常住人口结构上的不足，有效缓解了城市经济发展与劳动力后备资源不足的矛盾，为城市社会、经济发展提供了丰富的多元化的人口资源，减缓了城市人口老龄化速度，保证了城市发展的后劲，促进了城市经济的振兴、市政建设的发展和市场的繁荣，为上海的快速发展作出了积极的贡献。据统计，2006年，上海常住人口1 815万人；2007年，上海常住人口1 858万，常住人口密度达到每平方公里2 931人，成为内地人口密度最高的城市；2008年，上海常住人口1 888.46万人；2009年，上海常住人口1 921.32万人，户籍常住人口1 379.39万人；2010年，上海常住人口2 220.83万人，其中户籍人口1 412.32万人，常住人口密度为3 503人/平方公里，是全国人口密度的20倍。

上海正处于加快“四个中心”建设、实现“四个率先”和增强城市国际竞争力的重要发展阶段，经济社会的持续快速发展进一步增强对国内和国际人口的吸引力，可以预见，在“十二五”期间上海仍然是人口导入区，处于人口快速增长期。前不久，在以“世博效应与人口发展”为主体的上海人口论坛上，上海市人口计生委公布了最新的人口预计数字，提出2015年上海常住人口将达2 140万人，2020年达2 250万人。同时，随着长三角区域经济一体化发展步伐的加快，尤其是现代大交通体系、1小时、2小时交通圈构成、城乡劳动力统一市场的形成，将进一步促进长三角区域内各城市间人口的互动，跨城市的人口流动更加频繁，上海人口构成将日益多元化和国际化，旅游人口、商务人口、通勤人口不断增加。但我们也应当清醒看到，由于流动人口总量的急剧增长，流动速度不断加快，而相应的教育、服务和管理等相关政策措施没有及时跟上，由此给上海城市资源、市政建设和设施、医疗卫生、义务教育、就业机会和岗位、城市住房和交通等方面带来了诸多的问题和隐患。特别是在社会治安方面，流动人口违法犯罪不仅成为影响上海社会治安形势的主要因素之一，他们自身受到违法犯罪侵害的总量也呈现上升态势。在上海出生的民工二代，在城市度过了童年、少年期，既不可能回到农村重复父辈的生活方式，又不满足被当作城市的外来者，由于没有接受良好的教育，缺乏就业竞争力，以至于沦为城市“边缘人”、农村“陌生人”、社会“自闭人”，正逐渐成为犯罪易发人群。

人口管理是政府部门的一项重要职责，也是实施决策、管理的基础。但随着传统社会管理体系的松弛和破坏，管人的不管房，管房的不管人，实有人口的底数不是很清，情况不是很明。市场经济背景下，各种人员流动具有明显的趋利性。越是经济发达地区，越能吸引更多的资本和劳动力资源流入。随着市场经济的发展和成熟，人力资源的大规模流动已成为经济常态。同时，生活水平提高使固守一处住宅的城市居住模式被打破，拥用多套住宅的现象越来越普遍。以一套住宅为基础的传统户籍登记管理面对高流动性和日趋增加的人户分离情况，显得日益捉襟见肘，顾此失彼。促进社会经济持续发展，提高城市综合竞争能力，必须塑造一个良好的实有人口服务管理环境。而实有人口服务管理的特殊性和复杂性，决定了必须对人口问题进行宏观把握、统筹研究、综合规划。为应对上海的实有人口集聚规模扩大给城市人口安全和城市实有人口管理与服务带来的压力，上海市第九次党代会明确提出“把人口管理作为社会管理的核心任务”的要求，主动顺应上海流动人口持续增长的趋势，吸取国际上大规模城市化过程中解决流动人口问题的经验教训，提出以实际居住房屋为基础，全面采集、核对实际居住人口信息，实现“以房找人，以人找房；查房知人，查人知住”的要求，成为上海创新实有人口社会管理与服务的重要内容。唯有努力做好使人口流动规范、有序的各项工作，抓紧在流动人口问题还未发展成为城市社会管理问题之前，主动调整实有人口服务管理的思路，抓住实有人口和实有房屋管理相结合这个关键环节，努力做到真正掌握每一个房子里住了多少人，住的什么人，积极完成与科学发展观相适应的实有人口服务管理体系转型，才能为政府决策提供依据、为社会管理提供支撑、为控制治安提供抓手。

二、上海创新实有人口服务与管理的工作探索

随着经济社会的快速发展和人口流动的不断加剧，上海坚持“公平对待、搞好服务，合理引导、完善管理”的方针，主动将流动人口纳入全市实有人口管理工作范畴，通过探索建立“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、社区实施”的人口综合服务管理体制机制，加强“一口管理”（公安为主管理）、“一个系统”（上海市实有人口信息管理系统）、“一支队伍”（社区综合协管队伍）、“一部法规”（《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》）的“四个一”建设，全面推进包括流动人口在内的实有人口、实有房屋“两个实有”全覆盖管理工作，初步建立了“以房找人”和“查人知房”双向互联的管理新途径，努力实现为政府决策提供依据、为社会管理提供支撑、为服务民生提供保障、为控制治安提供抓手的工作目标。

1.是调整工作体制，明确实有人口服务管理工作目标。作为社会管理的核心任务，实有人口管理特别是流动人口管理事关经济社会的和谐、稳定、发展大局。2008年，为满足经济社会发展需要，顺应人口发展变化趋势，上海市委、市政府按照“公安为主一口管理，人口政策统一实施、资源统一整合、信息统一共享”的改革思路，将“市人口综合调控领导小组”更名为“市人口综合服务和管理领导小组”，要求相关政府部门变被动式服务为主动式服务，在社会管理、民生保障、公共安全等诸方面凸显综合服务管理效能，并由此提出了“为政府决策提供依据、为社会管理提供支撑、为服务民生提供保障、为控制治安提供抓手”的工作目标。

2.是突出互联共享，建设实有人口服务管理信息平台。基于相关人口信息互有共享的需求，充分运用好各部门现有的系统，在整体规划的同时，边建设、边充实，边运用、边完善，以公安人口信息为基础，运用好各部门现有的系统，逐步融合计划生育、劳动社会保障、民政、教育、税务、统计等政府部门与人口相关的信息资源，建成实有人口管理信息系统，形成人口信息的采集、维护、交换、共享机制。各部门通过对各类人口信息的查询统计和趋势分析，对本部门的各类资源进行动态调整和合理配置，进一步提高政府部门的工作效率和办事能力。

3.是完善人口立法，充实实有人口服务管理法律支撑。针对当前流动人口管理法律法规滞后和相关执法主体分散，难以形成执法工作合力等问题，经2009年9月28日市政府第58次常务会议通过，市政府第20号令公布了《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，并自2009年11月1日起施行，明确了房屋出租人、用人单位、职业中介服务机构等社会组织的信息登记义务和相应罚则，细化了持有上海市居住证件的流动人口享有证照办理、计划生育服务、公共卫生服务、子女教育等服务事项。

自2009年以来，为确保世博会的安全顺利举行，实有人口服务管理的体制改革和模式创新全面启动，经过政府职能部门会同公安机关的努力，逐步形成和完善采集、登记、录入、维护、核查的常态性工作程序，取得了经验。但要看到，实际工作中也有一些问题需要引起注意。一是来沪人员管理服务的政策有待完善。近年来，上海在来沪人员就业、社会保障、计划生育、卫生防疫等方面推出了不少优惠政策，但过于强调来沪人员与户籍人口缩小或实行“同城待遇”，目前是不现实的。这必须是一个随社会、经济发展，并在政府统揽下逐步实现的渐进过程。当前，即使是同为本市户籍居民，在社会福利性待遇上也存在差别。绝对的公平是不公平，相对的差异才是公平。因此，在目前无法实现“同城待遇”的前提下，政府应该按照“量力而行、量入为出”的原则，坚持服务在先，在事关民生的住房、医疗、就业、就学等方面逐步完善适合来沪人员群体实际的服务体系。二是来沪人员“落脚点”趋于多元化，管理机制尚不适应。近年来上海楼市的火热，直接推高了房屋租赁市场，较高的房屋租赁门槛使得适合来沪人员租住的房屋明显不足，无法满足他们的实际居住需要，催生了“群租”和违章搭建现象。同时，来沪人员的“落脚点”由中小旅馆、留宿浴场，逐步向足浴店、网吧、“六小”场所，以及单位内部招待所、职工宿舍，甚至田间窝棚、工地工棚等非正规“落脚点”转移，管理力量跟不上，管理网络覆盖不了，就容易成为人口基础信息采集的“盲点”、“短板”，甚至成为藏污纳垢的“洼地”。

三、深入推进上海实有人口服务与管理创新的思考

实有人口服务与管理创新是社会的系统工程，需要包括公安机关在内的各政府部门和基层社区组织的长期协调和配合，以人为本，围绕构建社会和谐的核心目标，抓住社会管理创新改革契机，转变管理理念，针对薄弱环节，逐个突破解决，积小成为大成，完善服务管理体系，使实有人口服务管理创新适应经济社会改革发展的需要。

走出传统的人口管理理念上的误区，树立科学的实有人口服务管理观。

站在社会和市场视角看，因长期受计划经济体制影响，实有人口管理服务观念陈旧保守，服务意识淡薄，主要表现在:本位主义，多以管理者角度看待实有人口问题，没有跳出控制看管理，不能适应社会转型、经济转轨新形势的需要；认识片面，对人口流动，市场需求等社会因素、经济因素观察不够、感悟不深、认识不足、考虑不周，不善于树立新观念，运用新规律，突破流动人口难题，以致长期没有取得突破性进展。在新形势下，对于流动人口，“限制”不是解决问题的好办法，“包容、服务”是城市应有的态度。(www.daowen.com)

1.是调整人口政策，合理规划实有人口增长。在市场经济条件下，通过行政性的手段来限制人口的数量增长已经难以奏效。因此当前实有人口服务管理工作的基础性工作不应是直接控制人口规模的增长，而应是使已有的实有人口在产业、空间和素质上的分布更为合理，逐步实现人口置换，控制人口总量。要从产业结构调整入手，降低劳动密集型企业比例，缩减市场对低层次劳动力的需求，优化城市劳动力市场的规划和布点工作，完善供需调控信息引导，发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用。从提高居住成本入手，营造舒适居住环境，扩大中产阶层，改造“城中村”和处理违法建筑，压缩低端流动人口在城市的活动空间。整合居住证发放范围和功能，使其具备三大功能:简便公平的认可标准、便利免费的申办渠道、等同于户籍人口的相关权益或明确的转换条件，为符合城市发展需要、满足落户要求的高层次外来人员开辟移居城市的“绿色通道”。对于不能直接入户或不愿入户的高精尖急需人才和特殊技能人员，应通过人才类居住证给予居民待遇。

2.是切换工作视角，从传统强制性管理向内在自我性调节转变。当前实有人口的组织管理一般以来工作单位和居住社区，随着“单位人”向“社会人”的转变，工作单位往往只对其工作过程和结果进行管理，居住社区则限于人力、资源的匮乏，很难涉及到居民的政治、思想、文化、教育等内容。特别是针对流动人口居无定所、流动性强、缺乏归属感和使命感的特点，传统的强制性管理已难以适用，必须加强实有人口内在自我性调节。要在政府的组织引导下，探索建立实有人口自我管理、自我教育、自我服务的群众性自律自助自治组织。地方政府积极组织和动员流动人口参加各种社区活动，增强他们的使命感和归属感。自治组织培养实有人口的公德观念和法律意识，缓和各种矛盾与冲突，维护自身合法权益，引导外来流动人口参与社区建设、维护社区治安、主动配合政府管理，并与城市居民和睦共处，融入社会，减少不和谐因素。同时，下力气改造管理无序的流动人口集居地及各种自发形成的“类社区”，通过综合治理使其逐步有机融入城市社区生活。

3.是立足统筹实有人口，促进流动人口与城市居民融合。长期以来，我国一直实行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理机制，随着社会转型和人口大流动，现行户籍制度受到巨大冲击和挑战，原有的控制人口的目的发生了根本变化，控制办法和手段趋于弱化，而计划经济时期赋予“户口”的社会资源配置功能却仍然发挥着作用，其附属功能逐渐超过了主要功能。由于各地教育、医疗、社会保障等民生问题与户口密切挂钩，造成政府服务管理的重点放在户籍人口上。随着形势的发展，这种地区和部门之间缺乏协作配合的管理体制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应形势要求。经过这些年的发展，许多流动人口在城市已经有了立足之地，举家迁居城市或在城市长期定居的比重越来越大，这些沉淀下来的“流而不动”到外乡人已经不能完全被称为流动人口，而是成为城市常住人口的一部分。这就要求政府尽快改变原有的双轨制管理模式，把户籍人口与流动人口统筹考虑，向实有人口管理服务模式转变。对流动人口比较集中的城市而言，在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，必须统筹考虑在本地就业、生活和居住的流动人口对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。要逐步做到流动人口与户籍常住人口一样对待，消除对流动人口的种种歧视，从制度层面解决流动人口被城市“边缘化”的问题，帮助他们真正融入城市。

走出落后的人口管理模式上的误区，推动形成人性化、法治化、动态化的工作体系。

这些年的实践表明，流动人口为城市经济社会发展作出了重要贡献。尽管流动人口中违法犯罪比例比户籍常住人口高，但绝大多数还是遵纪守法的公民。目前一些地方常常把流动人口视为社会不安定的制造者，在具体工作中往往是歧视多于尊重、管理多于服务、防范多于保护，这与贯彻以人为本理念、构建和谐社会的要求是很不适应的。面对流动人口急剧增加和确立以人为本的新形势，要尽快实现由以社会控制为主的治安管理向综合服务管理的模式转变，由重管理轻服务向管理服务并重的模式转变。

1.是切实保障流动人口合法权益。近几年，流动人口服务和权益保障取得了很大进步，但许多地方和部门的工作仍然不到位，有的地方和部门还在或明或暗地设置一些歧视性门槛，城市公共资源和公共服务对流动人口覆盖还不够。要认真贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，进一步转变政府职能，在加强管理的同时，把尊重和保护流动人口的合法权益置于管理工作的首位，切实保障和维护流动人口参政议政、选民登记、行使选举权和被选举权、加入党团组织、平等就业、劳动安全、同工同酬、按时足额领取工资等方面的合法权益。拓宽流动人口权益保护渠道，规范涉及流动人口的劳动仲裁工作，加强对流动人口的法律服务和法律援助，减少流动人口依法维权的成本和环节。加强劳动保障监察工作，完善巡视检查和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯外来务工人员权益的违法行为。在情况许可下，为流动人口创造就业机会，督促企业为外来职工交纳综合保险，减少流动人口因失业生活无着铤而走险。

2.是加快流动人口服务管理立法。目前有关流动人口管理的法律法规、包括户口登记条例、城镇暂住人口管理暂行规定、租赁房屋治安管理规定以及部分地方规章，基本上都是在20世纪90年代以前制定和发布的，内容多以限制性规定为主，引导人口有序流动、为流动人口服务、保障流动人口权益方面的内容不多。目前，有关流动人口服务管理的法律法规不健全，各地各部门政策制定相互不协调，增加了管理服务工作的难度。要抓紧清理有关流动人口管理的法规和政策，及时废止过时的政策，取消带有歧视性的政策，消除不同规范之间的矛盾和冲突。在符合中央精神的前提下，加快推进符合地方实际情况的流动人口服务管理的法制建设，重点加强已有法规的修改完善和相应的政策配套，设计流动人口房屋租赁、就业培训、社会保险、子女义务教育等相关制度之间的对应衔接关系，并在涉及流动人口的地方性法规中予以确立。在现有的法律框架内，明确对流动人口从事的哪些活动应予以鼓励、保护，哪些活动应予以限制或取缔，真正把流动人口的服务管理纳入法制化管理的轨道。

3.是大力实施人口信息化一体化建设。近年来，各地流动人口的数量和规模不断扩大，但由于基础工作薄弱，流动人口的实际数量较难掌握，流动人口底数不清、情况不明，直接影响到制定流动人口相关政策的准确性和有效性。而且根据不同的职能，政府多个职能部门分别掌握着相关的人口信息，建有各自的信息系统。这些系统在总量上已经达到一定规模，但由于缺乏统一规划和有效整合，重复建设多、共享程度低、运行成本高。信息化建设是当前破解流动人口服务管理难题的重要途径，迫切需要建立以政府职能部门的人口信息为依托的权威性、基础性人口信息共享平台，为做好流动人口服务管理工作及时提供可靠的信息支撑。要积极推进常住人口信息系统全国联网，并建立全国人口综合查询系统，方便流入地公安机关即时核实流动人口真实身份以及实行双向管理。建立全国流动人口动态监控系统，准确描绘流动人口“人来登记、人走注销”的完整流动轨迹，及时了解掌握流动人口违法犯罪的规律特征。建立集各有关职能部门的管理服务职能于一体的流动人口综合管理服务信息系统，整合公安、劳动、计生、房管、税务等部门信息资源，实现资源共享和信息互通，提高流动人口服务管理的信息化水平。建立流动人口违法犯罪预警系统，在为流动人口登记办证的同时，系统自动将流动人口信息与关联系统进行比对，从中发现违法犯罪嫌疑人和重点人员。

走出陈旧的人口管理办法上的误区，运用多种调控手段拓宽实有人口服务管理途径。

在市场经济条件下，人口流动是人们摆脱静态户籍管理制度限制、追求合理合法利益的现实行为取向。在“户口”限制没有完全放开之前，人口管理向动态的、以实际居住地管理为主的转变是必然选择。因此，要用社会主义市场经济规律来审视经济发展与人口流动之间的关系，针对社会转型期的人口现状和形势，综合运用多种调控手段，充分发挥各方面的积极性，形成实有人口服务管理合力。

1.是政府职能部门加强前端管理，注重服务与疏导。加强对人口综合管理最基本的途径和方法，就是尽可能把实有人口纳入到各相应组织体系之内，使之处于“有人可管”的状况；对“社会人”，通过发挥基层组织、群众组织的作用，纳入社区管理范畴，使“社会人”能够在特定的组织和制度框架内，表达自己的诉求，规范自己的行为，有序参与社会生活。要理顺社区管理与职能部门管理的关系，统筹各方面的社会资源和管理手段，将管理手段与实有人口的利益需求联系起来，与职能部门的具体服务内容联系起来，实现管理与服务的有机统一。

2.是逐渐增加登记办证的含金量、实用性。长期以来，我国实行户口属地管理政策，户口附着了大多不能承受之重。由于短期内我国户籍不可能完全回归作为公民身份证明的单纯功能，流动人口办理居住地登记还是必要的，否则既不利于流入地的社会管理，也不利于维护流动人口自身的合法权益。办理居住登记，是掌握流动人口基本情况的一项基础工作，也是加强流动人口服务管理的第一道程序。而要促使流动人口自觉主动办证，关键要化被动为主动，给予登记办证实实在在的利益，以提高流动人口登记办证的自觉性和积极性。要明确《居住证》是流动人口在暂住地除身份证之外的另一合法身份证明，允许办理《居住证》达到一定年限的流动人口在居住地办理社会保险、卫生医疗保险、子女接受义务教育、技术职务和资格评定认定、出入境证件、购买经济适用房、缴纳公积金、申请常住户口等市民待遇和服务，充分体现《居住证》“一证领先”、“一证多能”的特点。拓宽流动人口申报居住登记渠道，采取开通免费电话、网络和短信申报、在大型企业设立远程申报点、社区民警、综合协管员上门服务等形式，不断提高登记办证率。积极协调有关部门研究政策，把居住证作为提供有效服务、方便其办理各类基本个人事务（特别是就业）的重要凭证，把居住证作为流动享受相关待遇的依据，真正把居住证与流动人口的各类生存要素相关联。

3.是发挥社会组织的中介作用。社会组织是社会管理的缓冲带，有利于调和管理者与管理对象的矛盾，这是西方国家成熟的社会管理经验，值得借鉴。在坚持“谁用工谁负责，谁留宿谁负责”原则的同时，要积极引导出租房屋业主成立行业协会，制定行业准入条件，明确行业内部纪律，并将符合出租条件的房屋进行公示，统一制定出租房屋门牌，发动全社会监督。自身无管理能力的出租房屋业主，可以委托协会统一管理。充分利用我国政府职能部门对行业协会较强的影响力，加强对行业协会的规范化管理，明确出租房屋协会有义务做好房屋租赁业务包括流动人口情况的记录备案，积极配合有关部门和综合人口协管员开展出租房屋管理工作。

【注释】

[1]作者单位:上海市委政法委。