社会转型中的政策实施与矛盾化解

上海市人口和计划生育委员会^[1]

人口和计划生育是一项政策性、政治敏感性、群众性和社会性很强的工作，上海人口计生工作更是倍受国内外关注，这对上海人口计生工作提出了更高的要求，也提出了更严峻的挑战。经过40多年努力，特别是独生子女政策的成功推行，全市生育水平显著下降，有效控制了人口过快增长的势头，全市约少出生700万人口，全市人口再生产类型在全国率先转变为低出生、低死亡、低增长；从1993年起全市户籍人口自然变动在全国率先进入负增长阶段，至今已持续17年。从而在很大程度上减轻了人口过快增长对资源环境、衣食住行、教育就业医疗和城市发展带来的压力，提高了市民的生育质量、生活质量和生命质量，有力地促进了人口与经济、社会、资源和环境的全面协调可持续发展。

随着经济体制、社会结构、利益格局的深刻变革和调整，利益主体多样化和价值取向多样化日益凸现，人们的思想活动呈现多变性和反复性，经济领域及社会生活中的一些深层次问题和影响社会稳定的各种矛盾日益凸现，人民群众的利益诉求明显增强。近几年来，本市人口计生信访数量居高不下，有集体访的，有到国家人口计生委上访的，也有集体联名写信的，维护社会稳定面临的压力不断增大。据统计，2005年全市人口计生信访总数为11万件；2010年信访总数为15万件，上升了36%。

本课题旨在通过对近几年本市人口计生系统信访稳定工作的调研分析，总结信访工作中的经验，分析存在的问题，提出有针对性的建议，为创造和谐稳定的人口环境奠定基础。

一、矛盾纠纷的主要内容

通过对近几年人口计生信访件的分析，群众反映的问题主要集中在以下几个方面:

1.要求放开生育政策

每年的信访件中，要求放开生育政策的呼声比较集中，特别是城市人口中一方为独生子女的夫妻以及子女由原配偶抚养、现家庭无子女的再婚夫妻，这两类家庭的生育意愿特别强烈。据最新统计发现，2011年1—2月，市人口计生委收到此类来信来访共61件，占总数的44.5%。

2.要求提高计划生育奖励补助标准

上海从20世纪60年代初开始推行计划生育，是全国最早实行计划生育工作的城市之一。从1979年起全面推行独生子女政策，政府给予独生子女父母现金奖励及其它奖励或优惠，其中，每人每月2元的独生子女父母奖励费（夫妻合计4元）是最基本的一项奖励措施。1981年，独生子女父母奖励费标准提高到每人每月2.5元（夫妻合计5元），到子女年满16周岁为止。广大市民积极响应党和政府的号召，自觉实行晚婚晚育、少生优生，为我国和本市控制人口过快增长、促进经济社会发展做出了无私奉献。据统计和测算，上海约有305万左右的独生子女家庭，占全市家庭户总数的比例为61.06%，比全国高39.09个百分点。30年来，上海经济保持了平稳较快的增长态势，政府财力不断增强，人民生活水平也不断提高，但是独生子女父母奖励费的标准一直未调整，仍然维持在20世纪80年代初的水平，在全国几乎可以说是最低。近几年来，广大市民要求提高奖励标准的呼声越来越强烈，群众来信来访不断，“两会”期间，市人大代表、市政协委员有关这方面的提案和书面意见不断增加。

3.要求将独生子女父母年老一次性奖励费2300元的政策恢复到原来增发5%工资的待遇

自推行独生子女政策起，本市规定，领有《独生子女证》的夫妇，属于职工的，在年老退休时，退休金增发原工资的5%，按工资100%发退休金的不再增加。这一政策在当时可以在一定程度上解决人们“养儿防老”的问题，因此对于公民实行计划生育起到了较大的激励作用。1996年起，由于养老保险制度改革，本市将独生子女父母年老退休时增发原工资5%的奖励待遇改为发给一次性补充养老金2300元。这一标准是原市社会保险管理局按照1995年基本工资水平（在100元—200元之间）×5%×12个月×18年（平均剩余寿命）得出计划生育一次性补充养老金在1110元—2 220元之间，据此取了最高值2 300元，这一标准执行至今未曾发生变化。随着经济社会的发展，本市工资水平不断上升，人口平均期望寿命也有了很大的提高，客观上形成现行的2 300元一次性计划生育奖励费比根据目前工资水平按5%比例计算后得出的奖励费数额低很多，因此群众反映强烈。这也是近几年来本市人口计生信访工作中遇到的一个老大难问题，每逢“两会”期间，几乎都有提案和书面意见。

4.独生子女伤残死亡家庭父母要求解决养老保障等问题

据初步统计，目前上海约有2.2万个独生子女伤残死亡家庭，其中伤残家庭1.7万个，死亡家庭5 000多个。独生子女伤残死亡家庭面临着常人无法体会的困难和问题，主要是经济困难，养老有忧，担心年老体弱时的生活照料问题，特别是生病时的照顾问题；精神遭受重大打击，犹如患上了精神上的癌症。近几年来，这类计划生育特殊群体的利益诉求呈增长态势，到处呼吁政府和社会予以帮助，有的联名写信，有的到国家人口计生委上访，有的变成上访老户。他们的主要诉求是:为独生子女死亡家庭父母建立集中养老公寓；照顾身体不好的独生子女死亡家庭父母提前退休；减免独生子女死亡家庭父母的医疗费用；享受独生子女死亡一次性补助；节日期间，要有人上门关怀；家庭出现生活困难时，政府要及时给予帮助，等等。

5.要求解决计划生育手术后遗症患者的扶助问题

20世纪80年代，为了推进计划生育国策的执行，许多响应政府号召的群众主动接受了避孕节育手术。由于当时的卫生条件、技术水平等相对比较落后，部分群众手术后产生了后遗症，有的甚至丧失或部分丧失了劳动能力，导致家庭经济状况也随之衰退。随着年龄的增长，这部分计划生育手术后遗症患者的身体状况越来越差，虽然政府免费对他们进行治疗，但无以改变其身体状况和家庭状况。

二、矛盾纠纷的原因分析

通过分析，我们发现，群众信访所反映的问题基本上与其利益密切相关。由于利益关系的深刻调整引发了大量的矛盾纠纷，一旦出台的政策或者政府部门的解决结果不能满足其利益诉求，则相关不稳定因素将长期存在。人口计生矛盾纠纷产生的原因主要有四点:

1.群众生育意愿与现行生育政策存在差距

生育政策是人口政策的重要组成部分，是调节人口出生的重要杠杆，社会和市民非常关心，主要是由于生育政策直接关系到广大家庭的切身利益和人口发展的未来。上海现行的生育政策是:鼓励公民晚婚、晚育；提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律和法规规定条件的，可以要求安排再生育一个子女。许多市民认为，一个家庭拥有两个孩子才是最好的家庭结构。同时，上海人口连续负增长，老龄化现象突出，该放开生育政策了。随着经济社会领域改革的进一步深化，生育政策与生育意愿的矛盾将更为复杂和敏感。

2.出台时间较为久远的政策没有及时作出合乎时代发展要求的调整

本市推行计划生育之初，许多政策是在计划经济体制的大背景下形成的，30多年过去，经济、社会都发生了巨大的变化，有的政策早已丧失了制定时的目的。如在20世纪80年代，独生子女父母奖励费每人每月2.5元的奖励费占当时社会月平均工资收入的10%左右，相当大部分夫妻工资的5%以上，可以为独生子女购买一个月的牛奶。但是在目前上海人均月收入近2 000元的条件下，该奖励费金额还不到许多夫妻工资的1‰，可谓是“九牛一毛”，在经济意义上可以说是微不足道。许多独生子女父母尽管看重自己的权利，但对奖励费的金额已完全不重视。在一项调查中，有近2/3的独生子女父母直接表示，独生子女父母奖励费对其生活没有帮助，可见独生子女父母奖励费的激励作用日渐弱化。随着经济社会发展水平的不断发展，近几年来，全国大部分省市提高了独生子女父母奖励费标准，如北京、天津、重庆、广东、河南、海南等省市都将奖励费标准提高到每人每月5元、10元或更高，其中以山西最高，为每人每月50元。

3.对有较长时间跨度的政策进行调整时缺乏平稳过渡

领取年老计划生育奖励，必须是“领取《独生子女证》的职工”、“年老退休”这一连续性的行为完成，才具有主张奖励费的权利，时间跨度相对较长。当时规定增发5%工资待遇时，绝大部分独生子女父母尚未达到退休年龄，所以实际上很少一部分对象享受到此类待遇。等到达退休年龄时，政策却因大环境的变化而变化了。站在百姓的角度去看这个问题，确实具有一定的合理性。政府当初承诺对执行计划生育的职工退休时按照原工资5%按月发放奖励费，目前又因现实情况的变化执行新的一次性定额发放奖励费政策，确实容易给群众造成未守承诺的印象。因此，在今后的公共政策制定中，应当注意对有较长时间跨度的政策作有弹性的规定，并注意在政策调整时对相关事项作比较稳妥的安排，实现平稳过渡，以合理降低政府公共政策风险。

4.历史遗留问题

在大量的信访案件中，最棘手的就是历史遗留问题，计划生育手术后遗症患者的扶助问题就属于这一类型。由于此类案件时间跨度大，往往是几十年前的事件，调查取证困难。再加上部分人员虽然接受过避孕节育手术，但当时未进行过鉴定，现在时间久远，已无法确认其现在的身体状况是否因计划生育手术而引起，从而导致无法享受有关补助待遇。

5.社会转型产生的新问题(www.daowen.com)

在经济转轨和社会转型过程中，出现了失地、失业、下岗、低收入等困难群体，其中不少是独生子女家庭。当这些家庭又因为种种原因导致子女伤残或死亡之后，更是雪上加霜。这一特殊群体的利益诉求如果得不到应有重视和有效解决，将逐步演化为一个社会问题，成为社会不稳定因素。同时，我们发现，这一群体目前群众上访组织化倾向明显，串访成为组织化的新动向，互相通报情况、交流经验；网络化成为新方式，结伴越级上访，这些都导致不稳定因素更难有效化解。

三、矛盾纠纷的化解

政策具有较强的刚性和统一性，群众的许多诉求是在政策边缘或远超出政策范围的，往往是合情不合法。如何做好这些有贡献而又确实面临实际困难人群的工作，是摆在我们面前重要而迫切的任务。近年来，针对这些难点和重点问题，上海市人口计生委按照中央和市委市政府的要求，聚焦计划生育民生，转变工作思路，加强和创新社会管理，积极探索新时期人口计生信访工作的新路子。

1.把普通信访对象转化为支持人口计生工作的志愿者

市人口计生委整合区县力量，上下联动，注重将信访消极因素转化为维稳积极因素，把计划生育信访对象转变为支持人口计生工作的志愿者。

汤某，是上海市静安区居民。本人因一次意外变成重残（肌肉萎缩症），汤某夫妇生育的唯一一个儿子于2001年因煤气中毒而死亡，夫妻俩长期忧郁，妻子于2006年与其离婚。汤某因此事而深受打击，认为精神上失去了归宿，人生失去了方向。此后，汤某走上信访之路，成为老上访户。2005年10月6日，汤某给上海市人口计生委主任寄来一封信，反映当前独生子女死亡家庭面临的困难，希望政府对独生子女死亡家庭给予扶助。市人口计生委领导对来信高度重视，派2名工作人员上门走访、慰问了汤某，详细了解汤某的实际情况和面临的困难。一方面，市人口计生委认真分析类似汤某的独生子女伤残死亡家庭群体所面临的实际困难和利益诉求，积极研究相关扶助政策和制度；另一方面，市人口计生委指定专人，与汤某保持经常性联系和沟通，每年春节前夕上门慰问汤某，送上慰问品和慰问金，认真倾听他的建议，反复交心谈心，沟通思想，融情于理。汤某户籍所在地的人口计生部门和社区人口计生干部也经常上门关心其生活状况，帮助他解决生活中的实际困难。汤某被人口计生部门的真情关怀所感动，转而主动关心国家和上海人口计生工作的发展情况和政策动向，及时反映他所了解的计划生育社情民意，特别是独生子女死亡家庭这一群体的动态和呼声。同时，汤某又从当事人的角度出发，向一些与他联系的独生子女死亡家庭的父母宣传、解释人口计生政策，起到了正面影响和引导作用。2007年6月，汤某成为街道计划生育协会会员，加入了上海市人口计生工作志愿者队伍。平时尽管身患重疾，汤某仍然克服困难，积极参与力所能及的社区公益性活动，主动为社区人口计生工作出谋划策。同时，汤某始终保持与市人口计生委的沟通和联系，经常反映有关情况和信息，起到了很好的参与作用。由于汤某的志愿者作用发挥出色，2009年，被市人口计生委、市人力资源和社会保障局评为2007—2008年度上海市人口和计划生育工作先进工作者。

2.健全拓展民主沟通疏导网络，为掌握和化解社会矛盾提供服务平台

2008年7月9日，市人口计生委建成开通12356阳光计生服务热线，建立了热线分析制度。由专门人员对于每一个来电内容进行文字整理、分类梳理、归纳分析，每月编发一份工作简报，简报内容主要包括接听数量、构成和群众反映的热点问题以及有关建议。市人口计生委领导和各业务处室认真分析研究12356热线接听内容，提出分类处理意见，从而强化服务、完善政策和改进管理。对于群众投诉和举报的，及时进行调查处理，促进工作作风转变。经过几年的实践，目前，12356阳光计生服务热线不仅仅是简单地接听电话，更为重要的是能够直接听到和反映广大群众对于切身利益的关注和诉求，已经拓展为集资讯服务、政策研究和行风监督于一体的综合平台，既畅通了群众的诉求渠道，充分尊重和保障了广大市民对人口和计划生育工作的知情权、参与权、表达权、监督权，又成为了市人口计生委问政于民、问需于民、问计于民的畅通渠道。

3.节日帮困与信访维稳工作相结合，切实解决特殊家庭的实际困难

近几年，人口计生信访工作中遇到的重复访、集体访、到国家人口计生委上访，基本上集中在独生子女死亡的父母这一群体身上。市人口计生委加强市区联动，专门研究计划生育特殊家庭的长效关怀帮扶工作，形成了政策对象全部覆盖，高龄群体重点关注，重大节日定期走访，个别矛盾多方化解，社会组织及时跟进的工作机制。按照居住地管理为主的工作原则，各区县对本地区的独生子女伤残死亡家庭进行了全面核实摸底，多方搜集信息，确定关怀关爱对象，针对不同对象制定不同的帮扶措施。对生活中存在困难的进行必要的帮助，对思想认识比较极端的给予其心理抚慰，疏导化解负面情绪，鼓励他们积极参加各类社区活动。据统计，2010年本市共走访慰问独生子女伤残死亡家庭、手术后遗症家庭2 500多户次，发放慰问金、慰问礼品共计140多万元；提供体检服务404人次，为51个家庭提供了就业援助，聘请专家提供107人次心理咨询服务，组织引导600多人次参与观世博、社区演出等活动，主动参与化解多起动诉迁矛盾。通过关怀关爱活动，这一特殊群体感受到党和政府的关心，他们的精神得到了慰藉，部分家庭的困难得以缓解，为面上信访矛盾化解奠定了基础。

4.关注舆情，定期研判，变被动维稳为主动预防

市人口计生委建立了人口计生舆情动态监测，组织人员关注互联网，收集群众意见、建议和批评，摘编形成《聚焦互联网》、“舆情动态报告”等内部刊物，及时掌握不稳定因素。2010年5月，受沈阳“笛儿妈妈”在互联网上的呼吁，本市“星星港”（据称是全国第一家丧子互助机构）4名成员与其他省市的10多位独生子女死亡家庭父母，携带600多个网上签名，到国家人口计生委上访。得知情况后，市人口计生委利用“上海市人口计生综合管理信息系统”以及与公安等部门的共享数据库，通过“父母子女关系”、“婚姻关系”的相互印证，很快查实了本市所有到国家人口计生委上访和参与签名的人员基本信息，及时制定了处理原则，由基层协会积极协同政府做好关怀关爱和矛盾化解工作。此次上访组织活动也足以说明网络对信访工作的影响力，网络的广泛应用为信访工作提出了新的要求。为此，市人口计生委积极探索网络舆情的监测机制，对于网络上发生的重大信访事件，争取做到早发现、早介入、早化解，确保信访问题得到及时解决，确保把不稳定因素降低到最小程度。

5.创新制度，项目运作，探索扶助独生子女伤残死亡家庭的有效途径

针对部分独生子女伤残死亡家庭客观存在的利益需求和诉求，各区县人口计生委认真调研，进一步加大生育关怀行动的推进力度，逐步形成独生子女伤残死亡家庭扶助的项目化运作。如闵行区人口计生委组织开展了全区独生子女伤残死亡家庭摸底调查，了解掌握这类家庭的实际困难和利益诉求，并积极向区政府提出建议，研究制定了扶助独生子女伤残死亡家庭的一系列措施。2008年，闵行区政府启动“计划生育特殊家庭免费助餐和家政服务”实事项目，为独生子女伤残或死亡、年满60周岁的家庭每天免费提供午餐，年满70周岁的家庭加送家政服务。2010年，闵行区政府启动实施“老年住院护工补贴”项目，对本区户籍且年满60岁独生子女父母的五类大病实行护理补贴。通过制度创新和项目运作，闵行区实实在在地帮助计划生育困难群众解决了实际问题，取得了广大计划生育家庭特别是信访群众对党和政府的理解、信任和支持，不少信访对象走出了重复信访的怪圈，该区退休教师倪某、交大教授王某、退休老人李某等，已经从一名信访者转化为积极参与人口计生工作的志愿者。

6.整合资源，多方参与，构建帮扶工作新平台

在现有政策不能一下子调整到位的情况下，通过调动社会的力量来关注和扶助陷入特困的计划生育困难家庭是一条非常现实和非常需要的途径。

2004年起，上海市计划生育协会通过发行扶助独生子女困难家庭彩票，用筹集的资金设立“上海市独生子女困难家庭扶助专项资金”，主要用于扶助因独生子女死亡、伤残、大病而陷入困境的家庭，真正起到了“救急救难、拾遗补缺”的作用。各区县也积极发挥群众团体及各社区计划生育协会多年来形成的网络优势、宣传优势和信息优势，开展结对、座谈等活动，鼓励他们重新树立生活的勇气，起到了良好的效果。如长宁区新华街道，通过召开联谊会、组织野外踏青、免费体检、结对关爱等多种方式，使越来越多的独生子女特殊家庭逐渐走出阴影。金山区计生协会联合团委共同开展“共享亲情——关爱计划生育特殊家庭”结对活动，坚持经常联系和定期走访计划生育特殊家庭，为他们送去经济救助和精神抚慰。古美街道组织在社区开展了“特别的爱给特别的你——关注特殊家庭生命质量”、“爱之屋”独生子女特殊家庭沙龙等一系列活动，积极引导他们参加各类公益活动；整合社区资源，组建特殊家庭志愿者服务队，引导有爱心的单位参与人口计生公共服务，帮困结对解决他们生活中的实际困难，真正让他们感到话有处说、事有处办、难有处帮。

四、建议和意见

计划生育是天下第一要事、第一难事。在某种程度上有人认为这项工作与群众的意愿相悖，出现信访在所难免。化解矛盾是一项重要的公共事务，有些要靠政策的制定和调整；有些要靠信访群众法制意识、维权意识全面、准确、完整地同步提高；有些要靠法制进一步完备、依法行政的责任进一步明晰，依法处置的力度进一步加强以人为本，综合施策，夯实矛盾预防的基础。同时，要通过政策创新和制度创新，完善特殊人群管理和服务政策，从根本上解决广大计划生育家庭面临的实际困难，从源头上防止和减少因计划生育而产生的信访和社会不稳定因素。

1.不是简单解决矛盾，在化解中积极将信访者转化成志愿者。关键是要转变思想理念，加强和创新社会管理，深入基层、深入群众、深入家庭，了解信访对象最迫切需要解决的实际困难和利益诉求，用真情、真心、真意来思考、关怀和解决他们的实际问题，才能赢得信访对象的理解和支持，化消极因素为积极因素，巩固党的执政基础，维护社会稳定和城市安全。

2.加大社会组织建设，缓冲矛盾。作为社会公共治理的内容，它不仅是政府的职责，其他社会机构也应当是重要的力量。提高化解社会矛盾能力关键在于充分发挥多种化解社会矛盾的社会资源的综合作用，这也是社会治安综合治理的目的所在。

3.成立专门的社工队伍。社会工作是一种以助人为目的的活动，是运用专业的知识和技巧，以平等的身份帮助社会上有困难的弱势群体，整合各种资源以满足他们的需要，解决他们的问题，促使他们得到更好的发展。社会工作在香港、台湾地区以及国外的发展都比较完善，近几年本市人口计生部门也在探索这一做法，通过政府购买服务，对计划生育特殊家庭定期心理疏导，使其逐步走出阴影。社工能做到别人所做不到的！

4.发挥社区文体团队的作用。近几年，社区文化发展得越来越精彩。社区成立了读书会、舞蹈队、乐队，各种各样的沙龙，丰富了居民生活。实践证明，通过参与社区团队活动，有利于和谐社区人际关系，增进居民间的沟通了解。特别是针对向独生子女死亡的父母这类群体，随着年龄的增大，许多人退休在家，有着较多的富余时间和精力，走出家门参加社区各种活动，有助于他们消除寂寞，排遣郁闷，走出阴影，更为社会稳定和谐提供了精神支撑和心理基础。

5.科学制订政策。科学的政策是保障广大人民群众合法权益，确保各项改革在稳定和谐的社会氛围中进行的前提。因此，需要对群众反映强烈，问题相对集中的现行政策条款在认真梳理的基础上进行科学的补充完善。在制订相关改革发展配套政策过程中，要创新机制，最大限度地吸取基层群众的建议和意见，使政策更科学、更具可操作性，如采取发放调查表和开展听证等形式，将民情民意在政策中予以充分体现。同时，还要统筹考虑。比如，人口计生工作是一项重要的民生工程，也是一项全社会的系统工程，需要整合方方面面的力量来关心、关怀和关爱计划生育家庭。各相关部门在制定社会保障、社会福利和社会救助等社会政策时，应当体现对计划生育家庭、特别是对独生子女伤残死亡家庭的优先优惠和政策倾斜。

【注释】

[1]课题负责人:赵勇；课题组成员:周少云，邵又娟，王玲，白曙光，刘东升，缪林凤。