信息平台在基层大调解工作体系建设中的运用初探

徐文泉　张　喆　仇倍珍^[1]

为积极应对中心城区办公场地有限、难以将维稳部门集中办公的现实，徐汇区探索社会管理创新、整合矛盾纠纷调解资源，委托开发并推广使用了“徐汇区大调解信息平台”，通过信息平台对社区矛盾一口受理、归口办理、分口协调、并口回复，较好地实现了矛盾纠纷的及时流转和化解、维稳部门力量的联合联动，形成基层维稳部门相互协作、彼此配合、力量整合但又分工明确的工作格局。但信息平台的持续推广、深入应用过程中仍存在思想认识不适应、功能设置待完善、业务素质不到位等方面的限制，一定程度上制约了信息平台作用的发挥。现提出思考和建议。

一、徐汇区大调解信息平台推广使用的现状及成效

（一）在全区13个街镇开通了信息平台，实现矛盾纠纷调处规范化

1.加大设备投入和强化人员培训，保障信息平台在街镇层面的全覆盖。加强与各街镇的沟通协调，争取地区支持，保障司法所的信息化硬件和人员配备。目前，全区各司法所、人民调解工作室共配备操作电脑61台，通过政府购买服务的形式配备文职人员26名。为确保信息平台的推广使用，分层组织了全区综治中心主任、副主任、司法所全体干部、文职人员的大调解信息平台操作培训，并通过司法所对各街镇人民调解工作室、居村委人民调解工作站工作人员开展培训，落实专人负责日常指导，确保人人会用。目前，全区13个街镇层面已全部开通信息平台，其中7个街镇已经开通至居委层面。

2.基本实现了矛盾纠纷受理分流的规范化、流程化。我区大调解信息平台以街镇司法信访综合服务窗口为受理前台，以司法所为办理枢纽，所有的社区矛盾纠纷、群众来访、法律咨询等通过街道司法信访综合服务窗口统一受理登记，根据来访反映矛盾纠纷的内容，分成参政类、举报类、求决类、申诉类、咨询类、其他类等六种类型，属于咨询类的，当场移转至法律咨询窗口予以解答，其他类型的纠纷进入“受理中心”，由受理中心进行分拈，如属于信访事项，则通过数据交换，进入区信访系统，信访以外的事项继续流转至司法所，由司法所根据矛盾纠纷调处难度、发生地域分别流转至街镇人民调解工作室或居村委人民调解工作站，需要协调其他部门如市政、劳动或行业性、专业性人民调解组织办理的，由司法所提出拟办意见上报至综治中心主任批转，办理完毕后反馈至司法所，司法所确认办结后回至“受理中心”，由“受理中心”结案归档并统一答复纠纷当事人。（具体参见流程图）。调解不成的，同样通过信息平台进行办结，部分矛盾纠纷由司法所进行疏导、稳控、引导至法院启动法律程序或提供法律援助进行托底保障。

（二）一体化系统设置四大功能，形成上下互动调处格局

1.分级授权管理功能。根据矛盾纠纷的类型、难易程度、涉及人数等，实行分级决策、分级调处、分级查询。简单纠纷，由街道调解工作室自行调处；一般纠纷，由司法所提出拟办意见直接转处；重大疑难纠纷，转至街镇分管领导处提出相关意见，使各层级、各部门职责明确、权限清晰。

2.数据统计分析功能。信息平台能够以关键字为查询依据，对全部受理事项进行查询和统计，及时准确地汇总统计出各个社区某个时段纠纷受理数量或某种类型的纠纷数量，并生成excel格式的“司法月报表”。

3.全过程督办功能。“信息平台”对矛盾纠纷办理实行全过程监控和督办，对接近办结期限或逾期的事项，信息平台自动向责任人发出提示。区司法局或街道（镇）的分管领导也可通过平台随时查看任何一起矛盾纠纷的调解状态、经办人是谁及处理结果如何，对事项办理过程进行监控，并可通过系统平台对正在处理的矛盾纠纷进行催办或提出相关意见。

4.矛盾纠纷网上排查功能。通过排查管理模块，能够对受理事项的办理时间、矛盾现状、矛盾焦点进行查看，并对突出的、重大疑难的、存在不稳定因素的矛盾进行排查筛选，并出具最直观的汇总报表，为领导决策提供数据支持。

（三）进行矛盾纠纷信息研判，形成矛盾纠纷预防、预报、预警的“三个中心”

1.通过信息平台实现部门力量的联合，形成基层矛盾纠纷的调处中心。通过信息平台，基层综治、司法、信访、市政、劳动等部门力量能够突破实际办公距离限制，实现纠纷信息的无缝衔接，使得部门资源得到充分整合，彼此配合、分工明确、相互协作，形成矛盾纠纷化解的“组合拳”，所有纠纷统一登录到系统，实现调解力量的集聚与矛盾纠纷数量的分流，由于零在途时间，接待、登记、拟办、交办、承办、办结、回复、归档等通过网络即时生成和流转，方便快捷，案件流转速度、化解效率明显提高，形成社区矛盾纠纷的调处中心。信息平台推广使用以来，在三日内办结的各类矛盾纠纷已达3 600余件，占所有受理登记总量的87.7%。

2.通过信息平台实现决策与执行的双向传导，形成基层维稳工作的指挥中心。信息平台分成不同的层级，设定不同审批、查阅权限，街镇综治中心主任（政法书记）位于层级的顶端，能够浏览、监控纠纷处理的全过程，及时将处理意见传递给各个办理节点，调集处理力量，纠纷办理部门也可以将办理进展情况及时向上反馈，通过决策与执行的互动，形成了地区维稳工作的指挥中心，使领导更方便快捷地掌握矛盾纠纷处理进展和变动情况，有针对性地及时调整、制定矛盾纠纷预案和指导矛盾纠纷处理。

整合统一后的调解流程图

3.通过分析统计功能加强矛盾纠纷分析研判，形成社区社情民意汇集中心。信息平台对社区矛盾纠纷进行了精细化的分类，根据纠纷类型设置了邻里、合同、劳动、动迁等23个类别，根据纠纷涉及人数区分群体性纠纷与非群体性纠纷等等。可选取任意时间段对全区或某一个地区的纠纷总量、单类纠纷数量及比例构成进行汇总统计，形成反映社区民意的“晴雨表”，成为社区社情民意汇集中心，帮助地区领导对纠纷发展态势、地区稳定工作形势进行分析研判。

二、徐汇区大调解信息平台推广使用的问题和瓶颈

1.平台流程的设置与实际调解程序仍然存在不相适应之处

在实践中，各基层调解组织对于矛盾纠纷排查调处的数据统计汇集，通常呈现“自下而上”金字塔形的分布，大量的矛盾纠纷是由居（村）委或街道人民调解室直接受理并化解的，只有少部分短时间内难以化解的疑难复杂纠纷，才由街镇组织所涉及的相关部门共同参与调处。但我区的大调解信息平台一期软件沿用了区信访业务系统“自上而下”的单一流转方式，部分简单矛盾需要上报“受理中心”提出拟办意见，一定程度上降低了矛盾纠纷的调处效率，使一部分调解工作室采用先调处、再上报的操作方法，造成了操作流程上层次不清、数据缺乏时效性。(www.daowen.com)

2.各调解组织的信息平台建设水平有参差

目前，全区有7个街镇将大调解信息平台推广至居村委层面，尚未在全区304个居村委和26个专业性调解委员会开通使用，无法形成覆盖全区的大调解信息化网络。另外，一部分司法所在推广大调解信息平台过程中软硬件建设较为完善，配备的平台操作人员信息化水平较高，流程操作比较规范，录入信息数量大、覆盖面广；但也有部分司法所在推广过程中遇到一些阻滞，如街道调解员或居委会干部习惯于原先的调解工作方法，观念相对保守、信息化意识较薄弱；有的司法所干部配置普遍年龄偏大、队伍结构老化，对使用信息平台存在畏难情绪等，造成了信息平台的功能在工作中没有投入使用，而未能发挥应有的作用。

3.信息平台在整合基层维稳力量上功能发挥不够

社会矛盾集中体现在基层，化解的重心也在基层。当前，通过信息平台的推广使用，基本形成了矛盾纠纷接待、受理、分流、化解的“一条龙”服务，但仍然存在基层维稳力量各自为政、彼此割裂、部门之间协调不够、衔接不紧等问题。如何通过大调解信息平台，畅通多元调解主体之间的信息互通、联动，将分散配置的不同矛盾化解资源汇聚成综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等方法化解社会矛盾的调解合力，是发挥“大调解”独有优势的重要因素、也是我们探索开发信息平台的主要目标之一。

三、进一步推进大调解信息平台建设的几点建议

（一）构建起“纵向到底、横向到边”的信息平台网络，形成区、街镇、居（村）委的三级联动工作格局

1.进一步推进信息平台覆盖面。继续在全区各居村委和行业性、专业性调解委员会推广大调解信息平台，扩大大调解信息平台的辐射范围，构建起“纵向到底、横向到边”的信息平台网络，从而实现对全区大调解工作的分层、分级、全区域的无缝管理，真正实现对全区的各类矛盾纠纷由粗放型管理到精细化管理的转变。

2.及时采集信息形成全区范围数据库。进一步细化信息登记内容，组织信息平台操作人员将受理的矛盾纠纷具体信息及时录入，形成全范围的数据库，使平台在对一段时期内的事项办结情况进行汇总统计，将全区各时段产生、各种类型的矛盾纠纷指标数据提供给区委区府和维稳部门时，能够出具最直观的汇总报表，进行热点、趋势、事项办理质量分析，为政府决策提供更为准确、科学的依据。

3.加强信息平台操作力量建设。建立健全信息平台操作中的首问责任、交办督办、限时办结、考核激励等工作制度，按各个节点的职责制定打分标准，加强各个流程节点的操作管理。继续根据调解员自身具备的电脑知识和专业等级开展不同类型和不同层次的调解员梯度信息化培训，培训结束后可对参训人员进行考试或考核，颁发证书并作出评定，并作为评比、奖励的重要依据，为信息平台的推广应用增加助力的同时，促进人民调解队伍素质提升。

（二）不断优化信息平台功能设置，通过对业务系统的深入应用实现大调解工作的“精细化”管理

1.优化信息平台流程设置。一是简化部分业务流程，对于能够当场化解的简单事项，可由基层调解组织自行解决后，再由信息员录入大调解信息平台的大调解流转单，充实完整信息库，并由系统自动发送一封包含该矛盾基本信息的电子邮件至司法所长邮箱，其他案件则按照原有信息平台预设调处流程进行流转，提高简单矛盾的调处效率。二是加强督查回访，通过邮件或短信提醒调解员某项矛盾纠纷即将超出调处时限或对已调结的但易激化、易反复的纠纷进行回访。三是自动生成格式文书，有助于规范调解文书的保管、装订、检索目录的编制、借阅、保密等工作。

2.充实信息平台内容建设。定期召开信息平台操作员座谈会，及时收集反馈意见，完善平台体系的内容建设。如在平台中开发包含法律法规查询、典型案例学习、疑难案件讨论、网上学习培训等功能的“知识库”模块，供人民调解员学习参考；开发“疑难案件讨论”模块，各司法所可定期将典型的案件或疑难案件上传到平台，在全区范围内开展学习参考或讨论分析。

3.深化信息平台分析研判功能开发。进一步深化司法查询统计、大排查管理功能建设，开发完善自动生成市司法局下发的统计报表、月报表、季报表、半年报表以及年报表，提供导出功能；探索区信息平台数据与市司法局报表报送系统的无缝对接，提高数据统计工作效率；为司法所各经办人员提供合查询的功能，可以查询到本街道（镇）所有的调处事项；进一步细化分析统计功能，将数据按照区、街镇或居村委不同层面、纠纷类型、是否办结、多发矛盾种类等情况进行细分，出具更有针对性的数据分析报表等。

（三）加强与其他维稳力量的信息互通、资源整合，形成联调联动、力量互补、协调运作的工作局面

1.探索与信访、综治部门的信息互换。积极与信访、综治部门办公系统对接，充分使用在信息平台开发初期就预留的数据交换模块，建立信息资源交换平台，实现大调解信息平台所登记录入的事项与我区信访、综治以及门户网站之间的数据信息交互，使得各个部门可以获得所需要的信息资源，有效解决各部门维稳信息的“孤岛”问题，为实现联合调处矛盾纠纷的信息交流整合提供基础，真正形成“信息联网、部门联手、矛盾联调”的大调解联动机制。

2.拓宽专业力量参与人民调解工作渠道。开发信息平台“律师人才库”查询和自动汇编信息功能。各司法所、各调解组织可根据“人才库”中的信息选择具有相关业务特长的律师参与案件调处。同时，通过预先的设置，当有疑难、复杂纠纷需要律师到场参加案件的讨论调处或为当事人解答相关法律问题，信息平台的操作人只需选择与社区签约结对的律师或“律师巡回顾问团”成员的姓名并点击“发送相关信息”按钮，信息平台即能自动向该律师的电子邮箱发送一份包含当事人基本情况、案件类型、纠纷事由等信息的电子邮件，便于律师提前熟悉纠纷的相关情况，做到有所准备、提高调处效果；律师也可通过直接回复邮件向信息平台反馈矛盾的法律关系分析和调处建议供调解员参考，从而进一步拓宽专业法律工作者参与人民调解工作渠道、强化参与力度、创新参与形式。

【注释】

[1]作者单位:上海市徐汇区司法局。