大调解格局下公安调解工作的逐步完善

李　锐^[1]

近年来，随着我国社会经济的快速发展，各类社会矛盾日益增多，各种社会利益、矛盾冲突呈现复杂性和多元化的发展趋势，大量的社会矛盾纠纷不仅严重影响了地区和谐，如果不充分重视，还往往容易激化为地区重大安全事件和隐患。近年来，中央地方各级政府全力加强了社会矛盾纠纷的排查化解工作，全力推进了以“人民调解、行政调解、司法调解”为核心的大调解工作机制，社会矛盾联调机制获得了长足的发展。但由于110的深入人心和公安调解的巨大便捷性、高效性等因素，公安机关仍然是群众寻求解决纠纷途径的第一选择，大量社会矛盾纠纷在基层公安机关不断沉淀，不仅严重制约了警力，也容易将公安机关推向风口浪尖，使公安工作陷入被动。对此，作为大调解体系的重要组成部分，公安部门必须发挥职能优势，探索创新机制，积极融入到大调解格局中，在这方面，上海市公安局原卢湾分局做了一些尝试。

一、当前公安调解工作现状

《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”公安机关依据这一规定，对民间纠纷引起的违反治安管理行为进行的调解，就是通常所说的治安调解。

公安调解是大调解格局中行政调解的组成部分之一。然而在现实生活中，公安机关所承担而对社会矛盾纠纷调解工作远远大于其职能范围内治安调解范畴，其数量也远远不止于大调解建设中反映出的统计数据。许多客观存在的公安调解工作并没有纳入公安机关的各种台账之中。就笔者所在的上海市卢湾区而言，仅在派出所大量的110接处警中，各类纠纷数量就占到三分之一至一半，远远超过其他接处警数量。纠纷报警中既有传统类型的如婚姻、家庭、继承、赡养、邻里、损害赔偿以及医疗纠纷等，又有新类型的如拆迁安置、土地征用、企业改制、职工下岗等等，涵盖了社会生活的各个方面。仔细分析起来，除了轻伤害等治安调解外，其他类型纠纷皆非公安机关受理范围之内，却往往由公安机关主导开展调处化解。而且调解每个纠纷的工作量是不一样的，有些当场解决，有些则需要数日数月甚至数年的不懈努力。大量纠纷严重牵扯了基层公安机关的警力，并且稍有不慎，就有可能将矛盾转向公安机关。长期以来，公安调解一直发挥着“救火队”的作用，疲于应付，苦不堪言。

二、公安调解面临困境的成因

造成当前公安调解困境的原因有很多，既有主观上的也有客观上的，归结起来主要有四方面因素:

1.社会转型期矛盾多元化凸显

近年来，随着社会转型、经济发展、改革深化，各种摩擦、碰撞随之不断产生。社会各个领域、各个层面都形成了纷繁复杂的矛盾，尤其是受到市场经济影响，经济利益意识逐渐占据主导，继承、离婚、相邻、房屋、债务等矛盾纠纷以及动拆迁、企业改制、劳资纠纷等群体性不安定因素都呈现激增现象。并且纠纷主体也逐渐多元化，从公民与公民之间发展到公民与法人、法人与法人之间的纠纷。因此一方面矛盾纠纷的绝对数字逐年增加，公安调解的工作量逐年上升。另一方面，多元化的纠纷有时也使公安机关一时之间很难找到矛盾主体，而只能暂时接盘。

2.公安调解具有简易、便捷、廉价性

近年来，“有困难找警察”口号已近深入人心，群众早已习惯于拨打110来求助解决工作生活中各种各样的问题，包括大量的矛盾纠纷。虽然《公安机关办理行政案件程序规定》中明确规定，“对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知纠纷各方向人民法院、基层人民调解组织或相关部门申请处理”。但由于110报警的巨大便捷性，以及公安机关受理纠纷调解的程序简单，处理问题迅速有力，且不收取任何费用等种种优势，使得群众片面理解公安机关为民服务的承诺，一有纠纷就想到和依赖公安机关。诸如一些劳资纠纷、恋爱纠纷、夫妻打架等大量本不属于公安机关受理的纠纷，都被“送”到了派出所。与此同时，民警对于群众报警非受理范围内的纠纷后，往往很难再流转出去，告知报警人归口处理的行为往往被误认为是公安机关随意推诿，影响警民和谐。因此，大量的非受理范围内的矛盾纠纷在派出所沉淀下来。

3.其他调解救济途径的逐渐弱化

纠纷调解的多元化发展，必然要求解决机制的多元化，当前大调解机制就力求建立起一种人民调解为主导、司法调解为主导、行政调解为补充的格局。三种调解方式本应各取所长，互为支撑，但与公安行政调解的不断强化相比，其他基层调解途径由于受到各类条件因素的制约，发展则相对滞后。比如司法调解，考虑到司法机关调解程序繁琐，调解过程较长，执行跟踪落实较难等因素，群众一般不会选择，而往往只需一个110，民警就能上门解决一切。再比如随着市场经济发展，个体与单位之间的依附关系减弱，大量的“单位人”变成了“社会人”，单位内部保卫组织弱化，面对经济转型，企业破产，工人下岗等问题，单位内部矛盾逐渐增多且无力自我消化，这些问题全部推向了社会，推向了公安机关。

三、当前公安调解面临的主要问题

1.缺少法律支撑。虽然《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法规对公安机关调解的性质、原则、程序要求等都有相应的规定，但是在实际应用中，遇到的具体情况纷繁复杂，比如说有原告被告、因果关系清楚、不需侦查的轻伤案应该由人民法院受理自诉；重伤害、轻微伤害由公安机关受理，而在实际工作中，群众只知道打架找公安。民警为了及时缓解矛盾、照顾群众感情，基本上都是大包大揽。再比如规定的调解次数为二次，但一个纠纷调解三、四次，甚至十几次的情况比比皆是。此外，治安纠纷调解中常涉及到经济赔偿，虽有若干规定明确了数额标准，但具体操作中数额很难确定把握，最终往往就因为数额问题，双方不能达成一致，导致纠纷久拖不决甚至调解失败。

2.缺少证据支撑。取证难往往是纠纷调解中遇到的最大障碍。纠纷中一般都是“公说公有理，婆说婆有理”，治安纠纷当事人往往只提供对自己有利的情况，而且相当一部分邻里纠纷、经济纠纷本就是互有对错，民警到场内处理已经是纠纷发生以后的事情，更加难以分清是非对错。加之少数纠纷当事人由于受法律意识、文化修养和自身素质等因素的影响，只注重个人得失、眼前利益，纠缠不清，互不谦让，对民警的劝解开导、法制教育置之不理，让调解工作陷入困境。有些纠纷起因很小，但当事人“得理不饶人”，一定要对方赔偿所谓的“精神损失”等，无端增加纠纷调解的复杂性，调解难度更大。(www.daowen.com)

3.缺少队伍支撑。通过调查发现，派出所社区民警和巡逻民警是化解纠纷矛盾的一线力量。巡逻民警主要是在110接处警过程中对简单的纠纷进行当场调解，而社区民警则是对一些相对复杂的社区纠纷进行跟踪化解。在实际工作中，巡逻民警主业是承担常规街面巡控和值守重任，还要处理大量的110报警；社区民警则需要完成大量的社区管理、治安防范、人口管理等常规任务。一方面，中心工作任务重再加上警力不足，民警调解能力、群众工作能力素质参差不齐等原因，使许多可能大事化小、抓早抓小的纠纷的矛盾纠纷可能被激化、被扩大，也使一些较为复杂及影响较大的矛盾纠纷调处工作缺乏持续、稳定的推动力。另一方面，在承担了大量的治安纠纷调解工作后，民警工作量大幅增强，超负荷运转，直接制约了打击防范功能的发挥。派出所往往处于两难的境地。

4.缺少机制支撑。虽然当前正在全力推进大调解建设，各级基层人民调解组织也获得了蓬勃的发展，但是人民调解、行政调解、司法调解三者之间缺乏有效的沟通协作机制，缺乏一个可以互通信息、联动配合、共同解决的平台。三大调解模式中法院、公安、基层组织、社会团体等主体之间各自为战，没有有机地融合起来，形成信息共享、责任共担的联动机制，使有些纠纷调处的环节困难重重，有些相互推诿，有些则重复劳动等等。

四、完善公安调解的一些思路做法

针对当前公安调解工作面临的困境，公安机关必须积极思变，一方面必须进一步加强队伍和机制建设，促进公安调解的专业化、规范化、制度化建设；另一方面必须主动与法院、司法、街道、居委等调解主体沟通协作，积极融入到社会大调解的格局中，内挖潜力，外寻支撑，才能顺应当前多元化纠纷调解的需要。在这方面，笔者所在的上海市公安局原卢湾分局做了一些尝试，探索了一些新的方法，初步构建了辖区大调解的格局，进一步完善了公安调解工作，主要是全力做好了五个强化:

1.强化专业建设，夯实调解基础

辖区各类纠纷往往时间长、积怨深，根深蒂固、很难调解，并且许多一时之间难以立即解决的纠纷需要专人长期跟进，否则矛盾越拖越久容易造成激化。因此分局尝试在各个派出所成立了调解纠纷组，专门来应对各种矛盾尖锐、调解难度大的疑难纠纷，并要求在具体操作中，体现“三化”的严格要求。一是“专业化”。分局将一些工作经验丰富、法律功底扎实、善于做群众工作、语言表达能力强的老民警挑选进入纠纷调解组，并对他们强化了刑事、民事、劳动保障、医疗保险等多方面的法律法规知识培训，为他们开展调解工作打下了良好的基础。二是“规范化”。各派出所的纠纷调解组均建立并完善了专门的调解工作制度，从受理、取证、调解、善后处理等一系列流程予以明确和规范，并在实际调解过程中，准确把握调解适用范围、调解应用原则和调解运用方法三者的有机结合。三是“技巧化”。分局要求纠纷调解组、医院警务组的岗位民警在调解的过程中，必须区分不同对象，采用合适的方式方法，准确判断时机，果断稳妥处理，并强调对每个案事件都做到定位准确。如案事件属于非公安机关解决范围的，民警应建议双方当事人走法律途径；如调解主体归责到相关职能部门的，则由公安机关邀请或提请职能部门共同参与，以取得重点突破、事半功倍的效果。经过不断的摸索和完善，纠纷调解组、医院警务组的调解工作均取得了较好的实际效果。以瑞金派出所的统计数据为例，2009年该所仅受理各类重大纠纷就达455起，调解赔偿标的为148.85万元，其中由所纠纷调解组处理的疑难类纠纷48起，调解赔偿标的为108.51万元。通过成立纠纷调解组，专项攻坚，既可以确保纠纷化解的专业性和连续性，提高工作的效率，又可以解放广大巡逻、社区民警警力，使他们安心做好本职工作。

2.强化全警培训，提高调解水平

调解是一项经验型工作，既需要在时间上的慢慢积累，也离不开最新最适用的技能传授，如此才能切实增强民警执行法律政策能力、处理复杂问题能力和群众工作水平。因此，分局也积极把握住培训这个环节，借助“大练兵”的契机，在日常培训中增加纠纷调解课程设置，提出了“背面”、“冷热”、软硬”三个结合的“调解三法”。一是“背面”结合。即“背对背”与“面对面”相结合的调解法。背对背调解，指民警在深入了解案情的基础上，将当事人分开进行批评教育和说服劝导，待时机成熟，争议问题基本得到解决的情况下，再将当事人同场调解。“面对面”调解，是指组织当事人同场进行调解，一般用于矛盾较小，纠纷易调的情况。二是“冷热”结合。即“冷处理”和“乘热打铁”相结合的调解法。“冷处理”，指对于一些矛盾纠纷的当事双方互不相让，争议较大，要求过高的纠纷，在有效控制事态的情况下，民警在调解时不急于求成，给当事人留下思考和回旋余地。“乘热打铁”，指对于事情经过清楚、是非责任明晰，调解协议易达成，或不尽快完成调解今后可能导致矛盾激化，造成较为恶劣后果的，公安机关要当机立断，快刀斩乱麻、避免拖泥带水，再生枝节，消除潜在隐患。三是“软硬”结合。即“教育感化”和“打击处理”相结合调解法。“教育感化”主要运用在一些矛盾纠纷调解初期，公安机关在介入调解时注重加强法律宣传，积极为矛盾双方搭建沟通理解的平台，使当事人员受到法制教育，认识到自身存在的不足问题，从而创造有利条件促使纠纷得到及时化解。“打击处理”主要针对的是一些由于对涉及自身利益事项的处理结果不满，长期无法调解解决，而走上极端成为“职业上访户”的特殊群体。对于其中一些已经开始背离原有诉求，与政府公然对立、肆意聚集扰乱公共秩序，并列为“重点上访控制对象”的人员，分局要求在积极配合相关职能部门继续加强纠纷矛盾缓解、化解工作的基础上，也要注重收集其上访闹事过程中的违法证据，适时依照相关法律予以打击处理，以有效挽救其不要一意孤行，敦促其回归理性。

3.强化民力发动，延伸调解触角

矛盾纠纷成因各有不同，牵涉人员可能也较复杂，很多情况下仅凭公安一家之力解决是远远不够的，必须有来自民间各方力量和资源的支撑和盟助。因此，分局也积极从聚集民智、汇集盟友支撑之力的角度出发进行了探索。一是借助“三会一公约”发动民力。根据社区警务推进工作总体要求，分局在各派出所责任区均推行了“三会一公约”制度，即通过召开调解会、听证会、评议会、签署居民自治公约等方式，由民警、居委干部牵头召集相关方面、社区群众，对社区内有可能进一步激化，影响社区治安管理和稳定的疑难纠纷矛盾进行协调化解，对社区生活中遇到的邻里纠纷矛盾、认识分歧等进行商议、表决，对涉及到文明养犬、邻里守望防范等社区安全文明创建事项签署公约，自我承诺遵守执行。由此，积极拓宽了公安机关了解社情民意的渠道，更延伸了纠纷调解的触角，成为化解各类社区矛盾的重要途径。今年1至7月，各派出所共召开听证会、调解会共181次，成功化解各类矛盾纠纷120起。二是警民联调共化矛盾。分局充分发挥地区治保力量优势，依托地区综治平台支撑，积极在各社区、居委、企事业内部物色政治强、威望高、业务硬、知法熟法、会做群众工作的社会工作者担任兼职调解员，配合、协助公安机关及时调解不涉及违法犯罪的各类矛盾纠纷。三是律师介入提供支撑。分局要求各派出所充分开展警社合作平台建设，与地区法律事务所签约，形成优势互补的纠纷化解协作机制。在纠纷化解中，对于需要法律援助和支撑的纠纷化解工作，公安机关视情邀请律师介入，共同参与社区纠纷调解，就纠纷调解的司法程序和相应法律条款向矛盾双方进行咨询和解答。在日常社区工作中，邀请律师事务所派员共同参加地区警情通报会等宣讲活动，向社区居民共同开展法制教育，开展针对性的案例讲解，为社区居民提供免费法律咨询等活动。

4.强化“防消”结合，健全协作机制

为防止地区内的普通纠纷升格演变为影响一方稳定的不安定因素，分局也建立并完善了以地区协作机制，整合各种调解资源，形成最大合力，力争把纠纷化解在基层、化解在地区、化解在萌芽状态。一是坚持“预防为先”，突出“变消为防”。根据“指挥、参谋、协调、实战”的职能定位，分局要求治安支队维稳科不断总结地区矛盾纠纷特点和处置经验，积极转变调解理念，变“灭火式”调解为“防火式”调解，突出“防范”职能，立足“抓早、抓小、抓苗头”，定期、不定期深入一线开展走访排摸，第一时间了解并掌握地区不安定因素及苗子性问题，并积极会同属地派出所制定针对性的工作措施，最大限度防止一般矛盾纠纷酿变成较大的案（事）件，避免产生工作上的被动。二是坚持“情报主导”，加强源头预防。对各种可能引发矛盾纠纷的不安定因素，分局要求各部门始终坚持“情报信息主导警务”的理念，在地区内及敏感群体中积极拓宽信息源，先期掌握不安定因素走向和重点人员动态情况，牢牢把握工作主动权，及时获取苗头性、倾向性、预警性信息，超前预警，主动介入，关注动态，采取有效措施，从源头上预防和化解矛盾纠纷。三是健全协作机制，整合调解资源。在对纠纷矛盾调处的工作中，分局各部门也积极借助街道、综治委的平台，与街道司法所、劳动科、民政科通力合作，建立每月会商制度，经常性地研究各类不安定因素和苗子性问题，提出疏导化解和处置措施。对于一些案情较复杂、牵涉面广，当事人身份敏感等矛盾纠纷，协调区政府相关职能部门，共同发挥职能优势，抽齐各部门人手联合开展调解。如区司法局、街道司法所侧重从法律角度开展教育化解工作；街道劳动科、民政科从托底角度为矛盾双方提供援助，公安机关则从中起到穿针引线的作用，为矛盾双方搭建化解平台。如近期处置较成功的几起动拆迁纠纷，由于牵涉群体身份敏感，双方矛盾又较持久激烈，分局在先期处置的同时向市局条线部门及区委区府汇报情况，寻求上级部门及职能单位的支撑，多方搭建平台开展化解工作，有效避免双方矛盾进一步激化，有效将该矛盾缓解在基层。

5.强化机制保障，完善激励考核

分局通过制定并完善激励考核机制，牢固树立民警纠纷调解的责任意识，激发民警做好纠纷调解工作的积极性和能动性，增强了民警的岗位荣誉感。一是制定奖励机制，评优激励先进。分局制定了纠纷调解工作的奖励机制，每年度举行纠纷调解工作先进个人和先进集体的荐优评优活动，并对获评的先进个人、集体落实专项表彰奖。二是开展精品评选，加强宣传推广。在开展纠纷调解工作先进个人和先进集体的荐优评优活动的基础上，分局还进一步就纠纷调解工作开展精品案例评选，在各相关部门推荐的精品案例申报材料中，进行综合评比，评出年度前三名。同时组织力量对获评的精品案例加强经验总结和宣传推广，给其他部门和民警作为借鉴，不断激励民警加强调解技巧和方法的学习和应用。三是纳入绩效考核，提升工作积极性。分局将纠纷调解纳入绩效考核，新增了矛盾纠纷调处等软性指标的设定，使纠纷调解工作这项工作的重要性在基层的目标管理考核分值中得以体现，从而最大程度调动民警工作积极性。

【注释】

[1]作者单位:上海市公安局原卢湾分局指挥处。