从现代城市社区矛盾调解制度看社区公共秩序的建构
——基于田子坊郭英俊人民调解工作室的研究

杨　萍^[1]

自1978年中国改革开放以来，中国社会进入了一个社会转型的加速期，社会的利益关系发生了重大变化，利益主体多元化，各种利益冲突与矛盾纠纷层出不穷。社会转型的加速在导致社会矛盾、纠纷频发的同时，也使原有的受国家全面控制的社会秩序受到巨大冲击，而在法治建设的进程还未能跟上社会发展的情况下，社区秩序构建出现了空白。如何化解这些源源不断出现的复杂多样的社会矛盾与纠纷，构建和谐有序的社区公共秩序，是摆在我们面前的一个重大的社会问题。

建立和谐有序的社区公共秩序，首先要妥善解决社区中的各种矛盾和纠纷，建构一个应对社会转型期产生的多元化的利益冲突的多元纠纷解决体系，而社区调解制度则是多元化纠纷解决体系的重要组成部分。上海市卢湾区田子坊于2009年5月成立的郭英俊人民调解工作室，正是为了化解社区矛盾纠纷，构建和谐有序的社区公共秩序。

一、调解工作室成立的背景:应对社区原有公共秩序破坏后产生的纠纷

1.田子坊创意产业园区发展中的意外

田子坊历史文化风貌区位于上海市卢湾区打浦桥街道辖区内，南起泰康路，北至建国中路，东临思南路、西止瑞金二路，占地约7.2公顷，其核心区“三巷一街”（包括210弄、248弄、274弄和泰康路）约为2公顷。“田子坊”是上海历史街区中最具里坊风貌特色的社区之一，街区形态基本形成于20世纪30年代，原名志成坊，街区内的建筑样式丰富多样，集中了上海从乡村到租界到现代城市发展的各个时期、各种类型的历史建筑，有传统民居、新式里弄、旧式里弄等等，其风格上又受到了西方古典主义、现代主义、折衷主义等多种风格的影响，具有极高的历史文化、建筑文化遗产价值，其街区形态反映了从近代江南农村到华洋混住社区及里弄工厂社区的发展脉络，反映了上海海派文化的积淀过程，是海派文化兼容并蓄特质的意向表达。1999年著名画家黄永玉借春秋时期中国画家始祖“田子方”的名字，将其命名为“田子坊创意产业园区”，喻意是文人、画家、设计师集聚地。

自1998年陈逸飞率先在此开办工作室以来，尔冬强、陈海汶、李守白、郑祎以及法国设计家卡洛琳、丹麦设计家沈翠娜等一批国内外创意设计的创业者来到这里开设工作室、艺术中心。在卢湾区委、区政府的支持和推动下，田子坊先后获得了上海首批创意产业集聚区（2005年）、中国最佳创意产业园（2006年）、上海十大时尚地标（2006年）、上海优秀创意产业园（2006、2007、2008年）、卢湾最具影响力品牌（2007年）、上海市文化产业园区（2009年）等荣誉和称号。随着田子坊的知名度和影响力在上海文化创意产业园区中不断提升，卢湾区也提出要把“田子坊”打造成卢湾的一张新名片，成为创意产业集聚地、里坊风貌居住地、海派文化展示地和世博主题演绎地。

与其他创意产业园区不同的是，田子坊在实现区域经济的发展和开发的同时，依然保存着其率真的上海市民里弄生活的特点，被誉为上海历史风貌和石库门里弄生活的“活化石”和展现上海海派文化、传承历史文脉的“文化湿地”，是上海唯一的一家集居民和商家为一体的综合性园区，因而吸引了大量的游客，特别是外国游客进入田子坊参观、游玩。随着田子坊创业园区产业规模的不断扩大和客流量的不断增加，田子坊园区内商家的结构也发生了变化。

2.利益冲突致公共秩序破坏再致纠纷频发

为迎合来田子坊参观、游玩客人的需求，许多酒吧、咖啡吧、餐饮类商家进驻田子坊，但随之而来的因商住混处引发的居改非、营业扰民、环境污染等问题，使园区内的矛盾纠纷日益增多，原有的社区公共秩序受到很大的冲击。进驻园区的酒吧等餐饮店铺从自身利益出发，为增加营业收入，每天的经营时间常达凌晨一、二点，酒吧音乐再加客人的喧哗声，严重影响了园区居民的正常休息。部分商家和一楼出租房屋的居民野蛮装修，在租下或出租底楼房屋后，将位于底楼的整幢楼共用的水斗、水龙头等敲掉，给楼上居民洗衣、洗刷马桶等日常用水带来困难，楼上居民们也纷纷采取各种过激行为对商家进行反击。

这些纠纷和矛盾随着园区的不断向前发展而愈演愈烈，居民与商家站在各自的立场上互相攻击，还多次发生肢体暴力冲突，社区内原有的居民与商家、居民与居民之间和平共处，互帮互助、共荣共生的社区秩序受到严重破坏。2009年4月有14名居民到街道集访，其中3名信访人甚至直冲街道主要领导办公室，要求政府出面维护其权益。另一方面，泰康路274弄部分居民还扬言要在世博会期间采取挂横幅、上访等抗议行动。

3.探索性的解决之道——成立郭英俊人民调解工作室

为了解决田子坊发展过程中产生的利益冲突，居民、商家、政府都试着用各种方法去化解纠纷。商家以拒交租金、撤资等方式向出租房屋的居民和政府施压，甚至采取雇人对居民实施威逼、恐吓等非正常手段来应对冲突。居民则采取与商家和底楼出租房屋的居民对峙、互相攻击，到政府上访闹访，到法院提起诉讼等正常或不正常的手段来维护自身的利益。卢湾区政府基于区域发展和稳定，一方面因打造田子坊成创意产业集聚地、里坊风貌居住地、海派文化展示地和世博主题演绎地的需要，无法对商家采取查封、关闭、清场等严厉的处罚方式，一方面又因要确保社会稳定和世博平安，而无法对田子坊居民的过激行为采取强硬态度。法院的审判和调解工作又由于受严格的司法审判制度限制呈现出滞后性和效力的有限性。卢湾区打浦街道司法所和田子坊所在的卢湾区建中居委会由于辖区面积较大，调解力量薄弱以及与田子坊居民、商家的距离感，在纠纷调解的效果上始终不如人意。在这种社区利益多方对峙，政府立场尴尬，法律调整滞后，居委调解不力的情况下，田子坊的矛盾冲突日益加剧，利益各方的分歧和不信任也逐日加剧，在社区成员的争斗中社区公共秩序荡然无存。

针对这一现状，打浦桥小区（街道）会同田子坊管委会、区司法局及属地居委会等部门，根据区委、区政府提出的构建以人民调解为基础，与行政调解、司法调解相衔接配合的大调解工作格局的总体要求，积极开展专项调研，探索多元化、多渠道化解矛盾纠纷的新机制，认为有必要设立一个区域性、兼具专业性的基层人民调解组织，有针对性地及时调解或有效缓解园区内的各类社会矛盾纠纷。2009年5月5日，“郭英俊人民调解工作室”在田子坊正式成立。

二、调解工作室的运行:基于差序格局的社区调解信任机制

1.信任是社区调解工作室运行的核心所在

我国传统社会是个熟人社会，这个传统社会的基本结构正如费孝通先生在《乡土中国生育制度》中所描述的“差序格局”，即人们以信任与否明确区分熟人和陌生人。研究显示，差序格局理论在我国现代城市社会中仍然有效。城市中的每个人以自我为中心，按照自已与他人之间的信任程度，划分出自已人和外人的圈界，并将这种信任格局运用于社会交往中，其基本原则是对自已人的高度信任，对外人则持怀疑和试探的态度。按照差序格局理论，当下城市社区居民在调解中对他人的信任排序为:（1）社区调解人的信任度较高；（2）居委会主任、政府工作人员等居中；（3）对对方当事人的信任度最低。“郭英俊人民调解工作室”的运行正是基于田子坊社区居民对调解人郭英俊的高度信任和认同。

郭英俊人民调解工作室是卢湾区首个以调解干部名字命名的基层专业人民调解工作室，是建中居委调委会设在“田子坊”园区内对民间纠纷居间调解的群众性自治组织，它要处理好田子坊内部的各类纠纷，把矛盾化解在萌芽状态。首席调解员郭英俊是一位长期从事田子坊社区工作的老同志，在退休前曾长期从事社区工作，具备担任社区调解人的人格魅力，即人生阅历丰富，道德品格高尚、责任心强、思维敏捷、和蔼可亲，具有娴熟的调解技巧，通晓法律政策和人情世故等，在田子坊的居民中具有一定的威信，社区居民对其的信任度较高。事实上，在工作室开展调解工作中，许多居民之所以愿意把纠纷交给工作室调解，就是基于对郭英俊本人的信任和信服。居民在纠纷调解中常说的一句话也是“郭书记，今天这事是看侬的面子，否则的话……”。(www.daowen.com)

情感型信任是建立在双方经过较长时间的持续交往基础上，施信方与受信方已经积累了关于对方的有意义的信息和知识，双方的关系融入了情感，形成了感情的纽带，产生了信任。在调解工作室运行的过程中，首席调解员郭英俊也正是通过运用自已在以往社区工作中长期与田子坊居民交往中建立的情感型信任，综合灵活运用情理法，通过讲邻里之间的情分、缘分、关系，讲道德上人际关系的处理方式，讲“抬头不见低头见”、“冤家易解不易结”的传统道理，来化解矛盾，调停纠纷的。

2.社区调解信任资本的增加确保了工作室的持续发展

从社会资本角度来说，信任是一种重要的社会资本和特定形式，而获取信任的最佳途径就是展示自身的社会资源。在调解中，调解人必须以实际行动证明自已值得当事人的信任，即作为社区调解人我能够帮助你们化解这个纠纷，当事人就是由于调解人所展示的“社区调解信任资本”而产生了对他们的信任。在田子坊郭英俊调解工作室的启动之初，主要的社区调解信任资本是来源于调解人郭英俊本人所建立起来的个人信任，但当工作室发展起来后，为提高调解的有效性就必须在原有的信任资本之上，采取各种方式不断地增加工作室的社区调解信任资本，将这种个人信任转化到对社区、对社会的信任上来。

（1）提升工作室调解人团队的综合素质和能力。在工作室工作人员的构成上，除首席调解人郭英俊外，卢湾区政府还为工作室配备了2名熟悉园区内社情民意的专职调解干部。同时，区司法局还专门为工作室配备了擅长处理房屋纠纷案件的三名执业律师作为工作室的法律顾问，为工作室的调解工作提供法律指导。

（2）实现调解事项专业化和特定性。与上海市其它各种类型的调委会、调解工作室所不同的是，“郭英俊人民调解工作室”在调解纠纷的地域范围上，它只专门调解在田子坊区域内发生的民间纠纷，地域专属性较强；在受理的纠纷事项类别上，它主要调解园区内商家与居民之间的相邻关系纠纷、房屋使用权转让纠纷等特定纠纷。

（3）工作室自身建设不断完善。在工作室成立后，随着调解工作的开展，工作室自身的建设也在不断地发展完善，目前已形成了一套科学规范的调解工作机制和工作流程。街道、田子坊管委会也从人、财、物等方面对工作室的正常运作提供保障，专职调解员的工资和调解经费均由卢湾区打浦街道予以充分保证。

（4）调解工作严守合法性原则。专职调解干部在调解工作中严格按照《上海市人民调解工作条例》等规定，遵守调解的程序性规定，在当事人自愿的前提下，依照法律法规、道德规范和风俗习惯，规范地进行调解。同时，专职调解干部在调解涉及房屋、产权等专业性较强的纠纷时，严格按照现行的物权法、房地产法等有关法律规定依法进行调解，体现出调解的专业性。

（5）政府各部门全力配合工作室开展工作。为弥补作为群众自治组织的调解工作室社会资源不足的缺陷，卢湾区政府相关职能部门始终对工作室的工作予以大力的关心和帮助，积极协助调解工作室共同化解纠纷。如2009年，有地铁施工单位在打浦桥站高强度施工，致使泰康路沿线的民居出现大面积开裂等房屋险情。在居民向工作室求助后，调解人员考虑到事情的复杂程度，希望公安、街道能为调解的开展提供帮助，卢湾区公安分局和打浦街道市政科等部门立即会同工作室调解人员与施工单位多次协调，最终使地铁施工方为居民修补了房屋受损的部位，有效地预防了一起群体性事件的发生。园区内部分居民反映有商家将餐饮营业产生的大量污油残渣直接排入下水道，导致下水道堵塞，严重影响居民生活。调解干部在与物业、房管部门沟通后，物业和地区房管办等部门当即多次组织疏通，有效防止了田子坊园区在汛期发生大面积积水等现象。

三、调解工作室的成效:为中国城市社区公共秩序重构带来启示

在“郭英俊人民调解工作室”成立至今的8个月来，已先后接待田子坊园区内商家与居民间纠纷多起，接待当事人130批次、400余人次，化解了近50余起纠纷，取得了较好的社会效果。田子坊“郭英俊人民调解工作室”的运行成效，也为我们在当今中国社会转型加速期中应对新的社会变化，构建新的社区公共秩序带来了新的启示。

1.构建社区公共秩序的基础:社区成员之间的信任

在社会科学中，信任被认为是一种依赖关系。卢曼给信任定义为:“信任是为了简化人与人之间的合作关系。”如果说法律是实现社会控制的“硬规范”，那么信任就是促进社会和谐的“软机制”。当商家作为社区新成员进入田子坊后，社区原有居民自然地按“差序格局”理论把进入社区的陌生新成员商家划为外人，同样商家也把原来的居民划为外人，双方之间的信任度较低。当商家和居民彼此还未熟识信任时，随后的利益冲突更进一步降低了双方的信任度。在社区成员彼此不信任的环境下，任何冲突矛盾都会被当事人无限放大而引发更大的冲突，社区成了不同利益成员的战场而非共同建设的家园。当社区中人与人之间的合作关系充满了复杂化和艰难性时，需要社区成员共同构建和遵守的公共秩序自然难以产生。“郭英俊人民调解工作室”的出现为社区成员之间建立信任提供了可能，实际上在调解工作室的成立、运行和成功中，信任始终是核心动力所在。对于田子坊居民来说，首席调解员郭英俊是他们可依赖的社区干部，对于商家来说，郭英俊及工作室代表积极招商引资，邀请他们入驻园区的街道政府，信任度也较高。基于对郭英俊及调解工作室的信任，矛盾双方愿意把纠纷交给工作室，愿意坐下来向郭英俊倾诉委屈、无奈，愿意听取郭英俊的说理，愿意配合工作室的调解。在工作室运行过程中，卢湾区政府和工作室自身不断通过各种方式增加工作室的信任资本，使对个人的信任进一步转化为社会信任，进而实现社区成员间的信任，促使社区成员接受一些对各方都有约束性的规定，最终形成社区成员都需遵守的公共秩序。

2.社区公共秩序构建中的引导者和参与者:政府

政府是否应当参与社区公共秩序的构建？政府应如何参与社区公共秩序的构建？一直以来这个问题都困扰着政府和学界。从田子坊“郭英俊人民调解工作室”的个案中，我们看到了政府积极担负起了社区公共秩序构建的工作，而且取得了很好的成效。（1）政府在社区公共秩序构建中担当了引导者。调解工作室虽然是因建构田子坊社区公共秩序，化解社区成员间的冲突和纠纷而产生的群众性自治组织，但在工作室的成立、运行中，政府在工作室的性质、业务范围、发展方向等方面都作了大量的引导工作，如为工作室聘请律师当法律顾问，为工作室调解人员提供业务培训等，引导工作室走上社会主义法治化道路。（2）政府是社区公共秩序构建的重要参与者。在社区出现问题，需要政府部门出面协调、解决时，及时担负起自身的责任，参与事件的处理和协调，有效地维持了社区正常良好的秩序。

3.维系社区公共秩序的纽带:共同的行为准则

通过调解，在田子坊园区内商家和居民各方达成成一些各方都能接受的约定。如对于频频引起居民与商家之间争议的商家营业时间过晚，影响居民正常休息的矛盾，在工作室的调解下居民与商家达成共同的约定:如商家在晚上10点后营业的，必须关闭背景音乐，且只能在室内，不得在室外营业；一楼房屋出租改为商业用的，商家或一楼出租人在装修时必须确保不会给楼上居民的生活带来危险和不便。有了这些大家约定俗成的行为准则后，社区成员都自觉按规定来约束自已的行为，当再有商家和居民发生冲突时，大家也都通过把各方行为与约定俗成的行为准则进行对比来分出对错。随着这些通过调解工作建立的约定、协议，在社区生活中被人们自觉或不自觉的运用，这些规则逐渐融入社区居民的内心和日常生活中，田子坊内的公共秩序在新的基础上被重新构建。

【注释】

[1]作者单位:上海市原卢湾区委党校。