把促进公平补入民政工作的宗旨

王万里^[1]

中国共产党十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要“更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”，“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”。^[2]民政工作处在社会建设的重要领域，是社会服务和管理的重要组成部分、社会保障的重要平台，在构建社会主义和谐社会中发挥着重要的基础性作用。民政工作点多、面广、量大，具有政治性、群众性、社会性、多元性的特点，正在从过去的边缘性、从属性、配合性的部门转变为社会综合性部门，与时俱进，敢于担当，把“促进公平”补入民政工作的宗旨，才能更好地应对国内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活的新期待、适应民政事业发展的新要求。

宗旨是我们工作的主要目的和意图，是驱使人们行为的内部动力。有什么样的宗旨，就有什么样的态度和行为，就有什么样的作风。如果我们没有宗旨这个最核心的东西，就会失去前进的方向，失去共同的思想基础。

社会公平是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。胡锦涛总书记提出“要在构建社会主义和谐社会中切实维护与实现社会公平和正义，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果”。^[3]温家宝总理说:“公平正义比太阳还要有光辉”。^[4]

一、促进公平是千百年来无数志士仁人追求的社会理想

在人类社会发展的整个历史进程中，始终贯穿着对社会公平的向往。早在春秋战国时期的诸子百家，就开始对社会公平问题进行思考。孔子提出，“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”，^[5]在《礼记·礼运》阐述了“大道之行也，天下为公”^[6]的博大思想。墨子主张“兼相爱”，勾画出一个令人向往的“爱无差等”的公平理想社会。^[7]董仲舒则从“大富则骄，大贫则忧”的思考出发，提醒圣者应使“富者足以示贵而不至于骄，贫者足以养生而不至于忧，以此为度而调均之”^[8]的“均产论”主张。宋朝王安石推行改革变法，主张“抑制豪强”，促使社会公平。近代的康有为在《大同书》中提出要建立一个“人人相亲，人人平等，天下为公”^[9]的理想社会。孙中山传承“天下为公”的思想，提出用“三民主义”改造中国，其民生主义就是要均贫富，使人人有平等的地位去谋生活。

古希腊的柏拉图在《理想国》中提出了公平的问题，强调公平即和谐。^[10]亚里士多德在《政治学》等书中，认为公平就是公正、平等，强调公正是一切德性的总汇。伊壁鸠鲁则提出了社会契约理论，把公平看作是人们彼此约定的产物。法国伟大的启蒙思想家卢梭认为，统治者与被统治者的契约应该被重新思考。政府不应该只保护少数人的财富和权利，而应该着眼于每一个人的权利和平等。不管任何形式的政府，如果它没有对每一个人的权利、自由和平等负责，那它就破坏了作为政治职权根本的社会契约。^[11]美国《独立宣言》强调“人人生而平等”，“每个人都有平等的生命权、自由权和追求幸福的权利，这些权利是造物主给的自然权利。”

社会主义者历来把社会公平作为未来理想社会的重要奋斗目标。空想社会主义者圣西门、傅立叶、欧文分别提出了“实业制度”、“和谐制度”、“共产主义公社”等设想，主张在消灭私有制的基础上，消除各种奴役及不平等，使所有的人都有平等的劳动机会、平等获得劳动成果的权利、平等的享受权利和平等的受教育权利。马克思主义把公平的实现建立在科学的基础之上，指明了社会不公的根源在于资本主义的剥削制度。只有在实现基本制度变革的基础上，才能实现社会的真正公平。实现社会公平的基本条件，就是整个社会实行生产资料公有制，发展生产力，消灭工农之间、城乡之间、体力与脑力劳动之间的差别；劳动是衡量公平和实现公平的尺度与基石，广大劳动群众是推动社会公平的主体和真正力量。马克思主义的公平思想为我们在社会主义社会推进公平的实现奠定了坚实的理论基础。

毛泽东同志在领导和推进社会主义建设的过程中对分配制度、工资制度、就业制度、医疗保障制度以及农村体制的思考都包含着对公平的追求，但在实践中，却走进了平均主义的误区。党的第二代领导集体的核心邓小平同志在改革开放的新时期，提出社会主义要在解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化的基础上，实现共同富裕，从而把实现社会公平纳入到社会主义本质要求之中。党的第三代领导集体的核心江泽民同志提出“三个代表”重要思想，其出发点和落脚点就是要满足中国最大多数人的根本利益，并强调通过政策、制度及社会保障等来逐步实现和满足人民利益，大力推进扶贫工作，把社会公平问题作为涉及全社会的重要战略问题加以解决。

二、促进公平是社会主义和谐社会的基石

马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出:“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动；无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”^[12]社会主义革命不同于历史上一切政治革命的一个重要特征，就是能使广大劳动群众不仅享受到革命的政治成果，而且享受到革命的物质成果，消灭贫穷和愚昧，达到共同富裕。公平从来就深深地融化渗透在我们党的意识形态及其一系列的理论、纲领、路线、方针和政策之中。可以说，公平是社会主义和谐社会的基本精神和本质特征，维护和实现社会的公平，是马克思主义执政党必须承担的一个重要责任，是我们党一贯坚持的政治主张和价值追求。

我们要构建的社会主义和谐社会，是全体人民共同建设、共同享有的社会。发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这是社会主义和谐社会的重要特征，也是社会公平的基本要求。共同建设，是全体人民极大地增加全社会的物质财富，为实现社会公平奠定物质基础；共同享有是实现全体人民共享社会物质财富，两者统一于实现社会公平的过程之中。社会公平是实现社会和谐目标的前提，是贯穿于和谐社会的其他各个层面的灵魂。如果没有社会公平，其他诸如“民主法治”、“诚信友爱”、“充满活力”、“安定有序”、“人与自然和谐相处”等目标将不可实现。

实现公平有利于调动广大劳动者主动性和创造性。无论何种社会形态，发展都是第一位的，特别是我国在社会主义初级阶段构建和谐社会，发展尤其重要，而发展的核心内容是生产力的发展。在生产力中，劳动者始终是第一位的，是最积极、最活跃的因素，起着主要的决定作用。劳动者的积极性如何、潜能发挥怎样，对社会主义事业的兴衰至关重要。正如列宁所说:“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众创造的。^[13]实现社会公平可以保障全体社会成员的基本权利和义务平等，使得一些基本的社会利益和基本的社会负担都得到平等分享或分担，从而构建起和谐的社会关系。过去，比较一般的看法和做法是，只有把经济搞上去，挣了钱才能改善民生，“蛋糕”做大了才能分“蛋糕”，这看似有理，其实行不通。因为“蛋糕”分得不公平，做“蛋糕”的人就没有积极性，这“蛋糕”就总也做不大。只有当老百姓都能感受到政府是真心实意为他们服务，大家才会自然地紧密团结起来，齐心协力去奋斗，“蛋糕”就会做大做好。只有让困难群众提高消费能力，才能拉动内需，形成新的动力，推动经济的发展。改善民生不是单纯的“花钱”，同时也能“挣钱”，而且越舍得在民生上花钱，政府就越有钱，就越符合科学发展观。

公平是社会主体在交往、发展和享有等方面权利和机会的平等，这是社会主义条件下人民群众主人翁精神不断发挥和创造活力不断迸发的真正源泉，它从最真实、最普遍的意义上体现着和谐社会的基本要求，体现着社会主义的真正优越性。构筑机会公平、规则公正和分配公平的制度基础和社会道德基础，才能保证各种生产要素和自然资源之间的分配公正，从而激发起全社会的发展活力，保障全体社会成员都能得到全面发展。

三、促进公平是治理当前社会某些乱象的一剂良药

当前，我国正处于经济社会转型的特殊时期，既是发展的黄金期，也是社会矛盾的凸显期。随着经济体制、社会结构、利益格局的深刻变革和调整，一些社会不公平现象已成为影响社会和谐稳定和经济社会发展的突出问题。我国基尼系数在10年前越过0.4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升，贫富差距已突破合理界限。在中国现阶段，除了人群间的收入分配差距外，还存在城乡间、地区间、行业间，以及企业内部的收入分配差距。当前我国城乡居民收入比达到3.3倍，国际上最高在2倍左右；行业之间职工工资最高的与最低的相差15倍左右；不同群体间的收入差距也迅速拉大，上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右，国有企业高管与社会平均工资相差128倍。收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入分配差距，已从1998年的7.3倍上升到2007年的23倍。^[14]分配公平不仅仅是单纯的经济利益调节问题，也是关系社会和谐稳定的重大社会问题。分配不公会使部分经济困难的群体产生心理失衡和被剥夺感，人们愤愤不平，不平则鸣。在绝大多数人心中积淀巨大的排斥心理，一旦积聚日久，能量日益膨胀，则有可能造成社会动乱，阻碍或延缓社会的进步。据财政部呈交全国人大的报告显示，2009年全国公共安全支出（含维稳支出）增加了16%，2010年将再增8.9%，超过国防开支的增幅，总金额高达5 140亿元。^[15]当前我国的经济社会已经发展到一个新的水平，通过一定途径、采取一定措施，逐步建立以“四个公平”为核心的公平保障体系，努力破除人为的行业垄断、市场壁垒、资源独享等不公平现象，推进公平竞争，从政策体系、法律制度、分配机制等方面为社会成员创造公平的社会环境，提供均等的发展机会，使效率与公平有机统一起来，就能够比较好地控制社会不公问题的进一步扩展和蔓延，逐步实现和达到整个社会的公平。通过着眼于发展来推进社会公平，并通过社会公平的不断实现来理顺情绪，化解矛盾，进一步地推动经济社会更好更快地发展。民政部门可以通过“抬高拉平底部”，继续加大低收入群体保障力度，更加重视二次分配和三次分配的动态调节作用，根据生产力发展的水平和社会实际，利用行政、社会捐赠、慈善事业等多种手段削高平低，使发展成果更均衡地惠及广大人民群众，编织社会安全网。社会强者有发挥自己聪明才智的机会，有自己施展才能的平台，能够得到相对合理报酬。社会弱者也能各尽所能，也能发挥自己的长处，找到自己生存的位置和价值，得到社会相应的尊重和关爱，有生存和发展的基本保障。善者能有善报，得到社会的赞誉和推崇，恶者应有恶报，遭到社会的唾弃和鄙视。只有这样，社会正气才会上升，人们才会心情舒畅，从而减少社会矛盾，实现社会稳定。

综上所述，促使公平当然不是走“大锅饭”、平均主义的老路，而是一个有丰富历史内涵的崭新的时代课题；不可能只让民政工作来担当，而是政府多个相关部门，特别是社会建设部门共同的责任；不是权宜之计，而是瞄准长远、贵在起步的宝贵理念；不可能在短时期内一蹴而就，需要在社会主义初级阶段里作长期艰苦的努力。

四、把促进公平补入民政工作宗旨，有利于完善民政工作的核心价值体系

新中国成立后，陈毅同志在全国第十次民政工作会议上将民政工作宗旨界定为“上为中央分忧，下为百姓解愁”。在这个宗旨的指导下，民政工作有效发挥了社会稳定机制的作用，积极增强了发展社会主义民主、维护社会主义法制、改善优抚救济对象的生活、促进国防建设、移风易俗、建立新型的社会主义人际关系的功能。20世纪90年代中期，民政部确立了“以民为本、为民解困”的民政工作宗旨，其核心考虑是:民政是做人的工作，为民是民政部门的天职，民政工作主要为社会弱势群体服务，要做好民政工作，归根结底是要以民为本、为民解困。随后，在“以民为本、为民解困”的基础上，又增加了“为民服务”，主要考虑是由于民政工作面向社会公众服务的范围和功能不断拓展，不仅为困难群体解困，而且为人民群众提供公共服务。实践表明，“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作宗旨在过去的年代里体现了民政工作的本质特征，是党和政府重点关注、感情所系，也是民政工作职责所在、使命所系，是社会发展的必然要求，也是民政事业发展的内在要求，对新时期民政事业的发展起到了指引作用。

把促进公平补入民政工作宗旨后，民政工作的宗旨完整表述应是:以民为本、为民解困、为民服务、促进公平。这将使民政工作的宗旨形成完整的体系。在这个体系中，“以民为本”是核心，是民政部门坚持立党为公、执政为民的必然要求，必须始终把改善民生作为民政工作的出发点和落脚点。而“以民为本”具体体现在两个方面，一是侧重“人”本身，强调“为民解困、为民服务”，努力促进人的全面发展；二是侧重社会发展，强调“促进公平”，努力增加社会的和谐因素。同时，这两个方面之间也相互作用、相互促进，在为民解困、为民服务中要努力促进公平，在促进社会公平中更好地推进人的全面发展。这将进一步丰富以民为本的内涵，要求我们发展民政事业不仅仅满足于为群众提供物质帮助，更要注重其精神需求和社会发展的要求，注重人文关怀，倡导社会关爱，在更高的层次上提升服务群众的能力和水平。将进一步拓展为民解困、为民服务的深度，在做好各项民政工作的过程中以公平为导向，要通过做好民生保障工作来调节社会利益、缩小贫富差距，进而引领社会进步。

五、把促进公平补入民政工作宗旨，有利于强化和拓展民政工作职责

1.是有利于拓展民生保障职能。从上海的情况来看，民政保障工作主要侧重于特殊群体的保障工作，按照促进公平的要求，围绕构建“大保障”体系的总体目标，推动民政保障拓展到民生保障，不仅实现目标对象“应保尽保”，还尽力与各种保障网“无缝衔接”，在全社会保障体系中发挥最后一道安全网的作用。针对医疗、教育等硬支出影响困难群众基本生活的情况，积极探索支出型贫困的救助机制建设，为不同困难群体提供保基本、可叠加、可组合的救助套餐。扩大对老年人的补贴范围和力度，加大力度推进养老机构和居家养老服务建设，完善“9073”的养老服务格局，积极推动由补缺型福利向适度普惠型福利转变。立足于保障民生政策的公平，进一步完善居民经济状况核对工作。由于家庭收入核对难，个别人员素质差，侵害了政府民生保障政策的公平性。前几年上海民政部门探索开展了居民经济状况核对工作，提升了民生保障和服务的手段，促进了依法行政和社会诚信体系建设，确保了政府财政资金惠及真正困难群体。民政部肯定此项探索“在我国社会救助史上具有里程碑意义”。

2.是有利于强化公共服务功能。推进公共服务的均等化是促进公平的重要方面。民政工作是公共服务的重要组成部分，应围绕完善公共服务体系的总体要求，从增强政府效能、方便居民办事的目的出发，努力为群众提供方便快捷优质的服务。近几年，上海民政部门牵头在全市街道、乡镇建立社区事务受理服务中心，对涉及群众基本生活和保障的政务，实行“一门服务”；对多环节、跨部门的社区事务，在前台实行“一口受理”，在后台协同办理；对各部门在社区的社会服务人员、资金等实行“一头管理”，提高政府服务的亲和度、便捷度和透明度。梳理、归并分散的服务热线，分级构建市民生活服务求助系统，形成各类热线的连通互补，满足群众的社区服务需求。立足于激发社会建设内在活力，探索推进公益创投和公益招投标机制。公益性民非组织和专业社工在社区的发育不足，影响着社会建设的内在活力。我们拿出一部分彩票公益金，通过公益创投和公益招投标的方式，向社会组织购买服务，推动民非和专业社工在社区的发育，也使资金的使用更加透明和富有针对性，社会服务更加多样化、个性化，让群众得到实惠。我们还积极推进民政事务管理工作规范发展。以迎世博600天行动计划为抓手，与民政文明行业创建相结合，进一步优化服务窗口、改进民政服务方式、提高服务水平，让市民群众切实感受到生活质量的改善。从整改行风入手，优化服务质量，加大设施投入，不断提高殡葬行业的公益水平，积极推进丧葬移风易俗；加强对婚介机构管理和婚姻登记场所的标准化建设，为群众提供更好的服务。(www.daowen.com)

3.是有利于增强社会管理功能。深化社会建设需要工作手段要由传统经验型向利用先进的科学技术转变，强化柔性管理，运用治疗、预防、发展等多种手段综合解决社会问题。专业社会工作方法强调以人为本、助人自助，对每一个人予以公平合理的对待。上海民政以社会发展的需求为导向，在全国率先开展了社会工作职业化、专业化建设，提高对社会工作专业方法的运用能力，有力地推动了社会建设的深化。经过多年的发展，上海已初步建立了一支专业社工队伍和一批专业机构。目前全市已有1万多人获得社工职业资格证书，成为社会建设中的生力军。在“5·12”抗震救灾工作中，上海组建了四支社工服务团，运用社会工作的专业方法和技巧，协助当地政府疏导当地灾民情绪，开展灾后社会关系重建服务，促进了灾区生产生活的恢复，受到了温家宝总理、当地政府和社会的高度评价，获得了中华慈善奖。同时，积极拓展社会工作的实务领域，不断扩大社工参与社会建设的覆盖面，在养老服务、孤残儿童服务、精神康复、社区建设、青少年服务、司法矫治、药物依赖等领域开展了社工服务。推动社工在社会重大事件中发挥专业作用，如在清明节祭扫服务中，倡导组织社工开展墓园服务，提供哀伤服务，倡导文明，优化管理；在2008年初抗击冰雪灾害工作中，在人流集中的汽车站、火车站开展疏导服务等。

六、把促进公平补入民政工作宗旨，有利于争取更多的社会支持

统计显示，从慈善捐赠占GDP百分比来看，中国目前仅为0.01%，而慈善事业比较发达的美国则高达2.2%，中国这一比例不仅远远低于美国、英国等发达国家，还低于印度等“金砖”国家。而捐赠中来自个人捐赠只有14%，其余86%来自企业和机构；而在慈善事业比较发达的国家，个人捐赠占80%以上。^[16]慈善事业可以使富裕起来的个人和企业，把他们的资金拿出来一部分用于社会公益事业，这首先就有利于社会公平，也是一种财富的再分配。通过这种社会公益性组织实现财富再分配，它的最终目的是达到缩小贫富差距，实现社会公平的目的。这里面有一个基本的公平观:从社会中获得成功，把成功回报社会。最大的成功在于获得全社会的尊重，而不是像守财奴一样把财富据为己有。而要获得全社会的尊重，就要为社会做贡献，帮助那些社会上的困难人群，使他们一样有成功的可能，因为，社会应该为每一个人提供成功的机会。在这种有公平内核的慈善思想指引下，慈善不是赐予，不是施舍，而是平等的奉献、帮助和友爱。只有大力弘扬社会公平的思想，才能使人们真正正确认识慈善事业的本质和意义，才能动员社会各界，更加广泛地促进慈善事业的发展。

我国有8300多万残疾人，2009年全国残疾人状况监测数据表明，超过一半的有就业能力且在就业年龄段的残疾人未就业，残疾人家庭人均可支配收入仅为全国水平的54.6%；49.5%的城镇残疾人和65%的农村残疾人需要生活救助，目前仅有23%左右的残疾人享有城乡最低生活保障，近40%的残疾人未参加任何社会保险，40.5%的城镇未就业残疾人和76.9%的农村未就业残疾人仍然靠家庭供养。^[17]通过树立“平等、参与、共享”的理念，可以帮助我们争取方方面面的支持，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展。近几年来，上海大力推进残疾人事业，2007年至今，上海市各级政府用于发展残疾人事业的投入资金达44.23亿元，建立各类为残疾人服务的机构2000余家，120余万人次残疾人获得康复、培训、助学等方面的服务，10万余名困难残疾人得到最低生活保障和各类救助。据市统计局城调队对残疾人家庭入户调查显示，全市残疾人家庭人均可支配收入年均增长16.5%，残疾人家庭消费水平不断提高，生活质量稳步改善，残疾人群体和谐稳定。市残疾人福利基金会高举人道主义旗帜，充分发挥自身优势，完善制度和网络建设，始终围绕“助医、助学、助困”等重点项目，争取企业、团体和社会各方的大力支持。2008年，共接受社会捐赠资金及实物1.1亿元，惠及残疾人6万余人次。市慈善基金会、市红十字会和市老年基金会等慈善机构也投入大量资金，兴办了大批康复、培训等帮困助残服务项目，为改善残疾人状况作出了积极贡献。^[18]2007年上海举办了世界特殊奥林匹克运动会，展现了全社会对智障人士的关爱和社会公平。2010年在上海世博会设立了名为生命阳光馆的残疾人馆，诠释“消除歧视、摆脱贫穷，关爱生命、共享阳光”的主题和“城市让残疾人生活更美好”的理念，使参观者“留住脚步，带走感动”。

【注释】

[1]作者单位:上海市民政局。

[2]《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社，第41页。

[3]胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《解放日报》2005年6月27日1版。

[4]温家宝《2010年3月十一届全国人大三次会议闭幕后答记者问》，《人民日报》2010年3月15日1版。

[5]20069250张燕婴译注:《论语》，中华书局，年月出版，第页。

[6]孙希旦撰:《礼记集解》，中华书局，1989年2月出版，第582页。

[7]王建玲、南美玉注译:《墨子精粹》，海潮出版社，2010年9月出版，第86页。

[8]苏兴撰:《春秋繁露义证》，中华书局，1992年12月出版，第228页。

[9]康有为著:《大同书》，世界书局，1958年出版，第107页。

[10]柏拉图著，张竹明译:《理想国》，译林出版社，2009年7月出版。

[11]卢梭著，何兆武译:《社会契约论》，译林出版社，2003年3月出版。

[12]《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，1995年6月出版，第262页。

[13]《列宁全集（第26卷）》，人民出版社，第269页。

[14]《我国贫富差距正在逼近社会容忍“红线”》，新华社调研小分队，《经济参考报》2010年5月10日。

[15]李海艳、王涌:《维稳的花样与花费》，《新世纪周刊》2010年第26期。

[16]2010年《慈善蓝皮书》，中国社会科学院。

[17]《关于印发?2009年度全国残疾人状况及小康进程监测报告?的通知》，残联发［2009］21号，2009年12月25日。

[18]金放（上海市残疾人联合会理事长）:《弘扬让道主义精神发展残疾人事业为创建全国残疾人工作示范城市而努力奋斗——在上海市残疾人联合会第五次代表大会上的工作报告》2008年4月24日。