大调解体系视野下的人民调解工作研究

上海市司法局^[1]

一、人民调解的历史地位

1.人民调解契合“以和为贵”的民族文化传统

中华民族具有强烈的“以和为贵”的文化价值取向。在漫长的中国古代社会发展中，作为解决社会矛盾冲突的方式之一，调解在我国古代被广为运用，并作为一种制度文化深深地影响着民众的社会价值观。西周时期，在地方官史中有“调人”之职，以“司万民之难而谐和之”^[2]。秦汉时期，逐渐发展为乡官治事的调解机制。明代先后设立申明亭、推行乡约制度，将儒家“无讼”观念付诸实践，一旦出现民事纠纷，尽量以不烦扰官府，由民间自行调处和息讼为上策。到了清朝，调解已经成为民事诉讼的常用手段。人民调解强调互谅互让、不伤和气，虽然不能简单地和古代的民间调解类比，但可以肯定的是，它完全契合中华民族在长期历史发展中形成的价值取向，具有深厚的群众基础。

2.党和政府在长期的革命和建设实践中始终重视人民调解

人民调解制度是对我国传统民间调解的继承和发展，是具有中国特色的一项法律制度。人民调解制度最早可追溯到20世纪20年代初第一次国内革命战争时期的工农运动中。1922年，中国共产党的创始人之一彭湃领导的广东农会组织，下设仲裁部专门调解农会会员之间的纠纷。1926年10月，中国共产党通过的《农民纲领》中规定:“由乡民大会选举人员组成乡村公断处，评判乡村中之争执。”这可以认为是中国共产党领导下人民群众建立自己的调解制度的萌芽。^[3]1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着人民调解制度在新中国的确立。

3.人民调解是我国基层民主法制建设的重要内容

建国以来，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，一直得到了党和政府的关怀与支持。建国初期中央领导同志曾指出，“应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”，“人民调解委员会是政法工作的第一道防线，必须加强”。2003年，胡锦涛总书记强调:“人民调解是中国的特色，要变被动调解为主动调解，深入开展矛盾纠纷的排查调处工作”。从法理上来说，人民调解制度的设置体现了国家法治与社会自治的互动关系。对社会成员之间的冲突，应当尽可能地由社会机制加以解决，通过调解解决纠纷，不仅符合私法意思自治原则，而且能以更低廉的成本、更加便捷地维护当事人的正当权益。1982年，宪法规定了人民调解制度。1989年6月国务院发布了《人民调解委员会组织条例》，有力地推动了人民调解工作的发展，每年解决的纠纷多达600万件以上。人民调解在国际法律界被誉为“东方经验”。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》施行，人民调解展现出新的生机和活力。2010年8月28日，《中华人民共和国人民调解法》正式颁布，首次以国家法律的形式确立了人民调解制度的重要地位。

二、近年来上海市人民调解工作的探索与发展

1.主动服务大局，积极参与社会热点难点纠纷的调处

传统的矛盾纠纷，更多的表现为公民个体之间的纠纷，而在在利益格局发生深刻变革的情况下，公民与法人、公共机构之间的矛盾纠纷不断攀升，尤其是群体性事件的发生频度、激烈程度、调处难度明显增加。人民调解工作需要与时俱进，在更大的范围内发挥作用。2006年以来，上海在拓展人民调解工作领域上作了许多探索，开展了委托人民调解（案件委托人民调解组织调处）和参与人民调解工作（人民调解组织参与专业性纠纷的化解），会同相关部门先后制定出台了《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》、《关于规范人民调解组织参与房地产和物业管理纠纷调解的若干意见》等7个规范性文件。目前，人民调解化解纠纷的种类已发生了巨大的变化，不再局限于社区群众常见的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷，而是已经基本覆盖了当前的常见纠纷、社会热点难点纠纷。

2010年，上海各人民调解组织共受理各类民间纠纷232439件，调解成功228121件。其中，受理委托调解的民事纠纷、轻伤害案件、治安案件，以及参与调解的房地物业纠纷、医患纠纷、交通事故纠纷、劳动争议案件达154222件，占总数的66.3%。人民调解的作用日益突出，化解纠纷的数量越来越大。

2.推进社会化专业化规范化建设，人民调解的公信力明显提高

人民调解组织网络体系进一步完善，提高了化解矛盾纠纷的社会化水平。全市各区县均建立联合人民调解委员会，促进人民调解向矛盾纠纷频发、多发的行业、区域延伸。建立驻法院“人民调解窗口”。区县层面普遍建立房地物业纠纷、医患纠纷、交通事故争议、劳动争议等专业性人民调解委员会。大力推进人民调解员专业化建设。规定人民调解员必须具有法律等专业背景，具备丰富的调解工作经验。在各区县街道乡镇全面建立人民调解工作室，通过政府购买服务方式面向社会选聘专职人民调解员。选聘退休法官、医务工作者、劳动保障等专业人士担任行业性、专业性人民调解组织的专职调解员。创新人民调解员激励机制，创立首席人民调解员制度。建立和健全人民调解员培训制度，拓宽培训渠道，每年选送调解员担任人民陪审员。全面推进居村委人民调解委员会与律师结对。加强人民调解工作的规范化建设，所有人民调解委员会做到有标示牌、有固定工作场所、有人民调解委员会印章、有调解及回访等记录簿，有统计台账，组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实。

3.构建以司法所为平台的基层大调解工作格局，加强对人民调解工作指导

上海将司法所的功能定位为“两者一平台”、“秘书机构”和“四个中心”，即司法所是社区调解的指导者、调解队伍的组织者和基层大调解格局的基本操作平台，是联络、协调、指导人民调解的秘书机构，是基层矛盾纠纷的情报信息、分流处置、指挥协调和队伍培训中心。

三、大调解体系中人民调解工作的功能定位与长远发展

1983年，哈佛大学校长、法律专家Derek Bok指出:“可以预言，在未来二、三十年内，最大的社会机遇在于促使人们相互合作、和解而不是将人们引向竞争和对抗。”以高诉讼著称的美国，90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式包括调解等途径解决的。从我国的国情出发，立足于创新社会管理促进社会和谐的要求，我们认为，人民调解在大调解工作体系中具有十分重要的基础性作用。近年来，上海积极探索建立以人民调解为基础的大调解工作体系。人民调解的独特优势体现在:

1.民间性、自治性。人民调解组织遍布全国城乡的居民委员会、村民委员会以及许多企事业单位，具有突出的民间性、自治性特点，是人民群众自己的组织。人民调解组织实行自我管理、自我教育、自我服务，其化解矛盾纠纷完全依靠纠纷双方当事人的意思自治，因此，通过人民调解组织调解达成的协议，易于为纠纷当事人所接受，很少反悔，履行率高。(www.daowen.com)

2.便捷性、灵活性。人民调解并不要求严格遵循程序（法）规范和实体（法）规范，在不违背法律法规和国家政策的前提下，它还可以各种社会规范、公序良俗、行业标准等作为解决纠纷的依据，具有很强的便捷性和灵活性，能够最大限度地实现和维护当事人的合法权益。人民调解的这一优势，在化解上海世博会期间的涉世博纠纷中得到了充分展现，世博园区人民调解组织根据园区纠纷调解的实际情况，经常突破正常作息时间的限制。2010年8月5日晚18时，世博园区联合调解工作室受理了一起台湾游客与大陆游客之间的纠纷，经过一个小时的紧张调解，纠纷得到圆满解决，当事人返回世博园区继续游园参观。

3.广泛的可适用性。根据我国法律的规定，人民调解是解决民间纠纷的活动，而民间纠纷的外延是很广的，既包括自然人之间，也包括自然人与法人或其他组织之间涉及人身、财产权益的纠纷，甚至还可以包括刑事案件中的民事赔偿纠纷。因此，人民调解具有适用性广的显著优势。

4.成本的低廉性。我国法律法规规定人民调解不收取任何费用，2010年8月28日颁布的《人民调解法》再次确立了人民调解不收费的原则。人民调解还可以节约许多隐形成本，当事人不需要像诉讼那样付出大量时间、精力去收集证据，等等。因此，有人把人民调解这种纠纷解决方式称为“最廉价的纠纷解决方式”，因为人民调解组织是在基层人民政府和基层人民法院指导下工作的非政府、非市场的群众性组织，既不是基层政府的组成部分，也不是以营利为目的而设立的市场组织^[4]。

人民调解是大调解工作体系的基础与着力点。中央领导同志明确要求，要“注重发挥调解手段化解矛盾纠纷的作用，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。”

构建大调解工作体系，必须发挥好人民调解的“第一道防线”作用。人民调解员来自于群众，熟悉社情民意，了解基层群众的诉求，大量发生在基层的常见的各类民间纠纷，最适合通过人民调解的方式来解决。我国的人民调解制度从创立伊始，就定位为“第一道防线”，构建大调解工作体系，首先必须加强第一道防线建设。大量的、一般性的矛盾纠纷，经过人民调解这道防线的“过滤”并得到解决，而少数疑难复杂纠纷进入下一道防线并通过其他方式来解决，从而达到事半功倍的化解效果。

以人民调解为基础和着力点，构建大调解工作体系，能够为其他纠纷解决方式提供缓冲空间。在大调解工作体系中，人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解各有特点，功能也各不相同，合理定位各种调解方式的功能作用是至关重要的。相比较而言，行政调解所处理的矛盾纠纷，一般必须符合规定的受理范围，必须是与行政相对人有关的矛盾纠纷或可能造成较大社会影响的矛盾纠纷；司法调解，受理的前提是纠纷已经进入了法院这一环节，是众所周知的最后一道防线；仲裁调解主要是受理特定领域具有较强专业性的矛盾纠纷；而人民调解作为一种群众自治活动，可以受理各种类型的民间纠纷。首选人民调解的方法，不仅有利于充分发挥人民调解的纠纷预防功能，而且能够为行政调解、司法调解等其他解纷方式提供缓冲空间。

以人民调解为基础和着力点，构建大调解工作体系，符合社会发展的趋势。以人民调解为基础和着力点，符合我国社会管理传统，拥有广泛的群众基础。以人民调解为纽带推进大调解工作，有利于推动政府转变职能，强化政府服务功能，有利于培育社会自治能力，体现了十七大提出的“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”要求，符合社会发展的大趋势。大力发展人民调解，实际上就是发挥群众自治组织在社会建设、社会管理中的作用，体现了运用社会力量解决社会矛盾纠纷的思路，它在根本上区别于行政化、司法化的化解矛盾办法。诚如中国人民大学范愉教授所说:“对处于法治进程的中国而言，和谐的真正难题在于如何协调国家（法律）、个人与社会共同体之间的关系，在法治的前提下给道德以作用的空间，并促进社会自治的发展。”^[5]强调情理法的有机结合，综合运用法律、法规、国家政策、社会公德、公序良俗、行业惯例等进行调解，耐心说理疏导，唤起潜藏于人们内心深处的良知和美好情感，使得冲突主体达成合意，解决纠纷，正是人民调解相对于其他解纷方式的优势所在。

在大调解工作体系建设中大力发展人民调解的思考与建议。《人民调解法》的颁布实施，有力地说明中央及社会各界高度重视人民调解在大调解体系乃至和谐社会建设中的基础性地位。但是，实践中人民调解的地位，相对于法律赋予的重要地位，仍有比较大的差距，人民调解的作用尚没有得到充分发挥。为此，提出以下思考和建议:

1.倡导优先以人民调解方式化解矛盾纠纷。坚持调解优先原则化解社会矛盾纠纷，已日益成为广泛的社会共识。但是，也应清醒地看到，现实社会中，有纠纷找信访，找各级领导机关和领导干部，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等观念和做法仍然普遍存在，“调解优先”还有待于进一步体现，“首选人民调解”任重道远。今后，应大力宣传人民调解的性质、特点、优势，引导广大群众增强调解优先的意识，特别是要树立“有纠纷找人民调解”的理念。人民调解是一个没有部门利益、行业倾向的非常值得大力发展的“第三方调解”平台，应在全社会广泛引导群众通过这一平台解决纠纷，真正做到“哪里有纠纷，哪里就有人民调解”。

2.加大支持保障力度，充分凸显人民调解在大调解工作体系中的基础性地位。人民调解组织作为专司化解矛盾纠纷、提供准公共产品的群众性自治组织，非常需要政府的呵护、扶持。一是要在组织体系、人员配置方面体现人民调解的基础性地位。应不断加大组建行业性、专业性人民调解组织的工作力度，特别是在纠纷多发、频发的领域，必须抓紧组建人民调解组织，消除空白点。在人员配置上，在确保数量的同时，应更加重视提高人员的专业素质，尤其是要大力发展聘任制的人民调解员。政府在推进大调解工作体系建设过程中，应在组织体系、人员配置上适当地向人民调解倾斜。二是要在人民调解经费保障上取得突破。当前，大多数人民调解员获得的报酬与其工作中巨大的付出仍然很不相称，甚至存在人民调解员流血流汗又流泪的的现象。今后，司法行政部门指导人民调解工作的经费要纳入财政预算，足额保障人民调解员补贴经费，增加聘任人民调解员的经费投入，大力推广政府购买服务制度。

3.不断加强人民调解组织自身建设，引导群众首选人民调解。一是进一步凸显人民调解的群众性、便捷性、灵活性、成本低廉性及不伤感情等比较优势，并向群众广为宣传；二是大力建设一支熟悉社情民意、善于做群众工作、擅长调解各种复杂矛盾纠纷的人民调解员队伍，积极发展在不同领域具有专业特长的人民调解员；三是继续加强管理制度、业务制度、监督制度等制度体系建设，做到基本制度上墙公示，提高人民调解工作的规范化水平，以人民调解工作的公信力和高质量引导更多的群众自愿选择以调解方式解决纷争。

4.勇于开拓进取，积极稳妥推进与《人民调解法》相适应的探索性工作。一是探索人民调解员的准入制。《人民调解法》规定人民调解员可以通过聘任产生，拓宽了人民调解员的来源渠道。为了提高人民调解组织化解医疗纠纷、劳动争议等专业型纠纷的能力，可以选择部分专业性人民调解组织试行准入制，规定专业性人民调解组织聘任的人民调解员必须具备较高的专业素质，具有丰富的专业工作经验，或具有全日制大学相关专业的学历。二是探索培育职业化的人民调解组织。上海作为中国国际化程度最高的特大型城市，可考虑率先试点探索人民调解组织职业化。依托具有品牌效应的人民调解工作室，招聘一批具有专业特长的人民调解员，并以政府购买服务方式支付相对更高的薪酬待遇。三是探索有条件的人民调解前置，增强社会凝聚力，促进形成新的社会规范和道德规范。《人民调解法》第十八条规定:“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”可考虑在以下案件中试点探索人民调解前置，包括:离婚纠纷；追索赡养费、扶养费、抚育费纠纷；继承、收养纠纷；相邻纠纷；买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷；损害赔偿纠纷；一般物业纠纷。

【注释】

[1]课题组长:吴军营；课题组成员:李和平，商忠强，赖咸森，刘斌。

[2]《周礼·地官·调人》，“调人掌司万民之难而谐和之。”郑玄注:“难，相与为仇讎。谐犹调也。”孙诒让正义:“古者不禁报讎，而有调和之令，此官主司察而治之。”

[3]江伟、杨荣新主编:《人民调解学概论》，法律出版社1990年版，第26页。

[4]马新福、宋明:《现代社会中的人民调解与诉讼》，载《法制与社会发展》2006年第1期。

[5]徐昕主编:《纠纷解决与社会和谐》，法律出版社2006年12月版，第61—62页。