高层住宅公共安全问题及管理举措创新

上海市徐汇区综治办^[1]

城市建设力度不断加大带来城市面貌的极大改善，其中最显著的特征之一就是高层建筑不断增多。截至2010年底，本区已建成各类高层建筑2442幢，成为全市高层建筑最多区域之一，在2442幢高层建筑中，高层住宅有1254幢，占比超过50%。目前，高层住宅由于管理体制缺陷，法规不健全，居民自身安全、法律意识淡薄和资金短缺等各种原因，在消防、治安、特种设备管理、弱势人群关护等多方面存在公共安全隐患，需要充分运用综合治理手段，创新管理方式，消除安全隐患，保障高层住宅的公共安全，这既是克服重建设、轻管理弊端，坚持“建管并举，重在管理”原则的需要，也是落实“以人为本”理念，切实解决居民群众民生安全问题的必然要求，更是加强社会建设，推进社会管理创新的重要选择。

一、存在的突出问题和安全隐患

就目前情况看，高层住宅从硬件设施到软件管理存在着不少安全问题和隐患，比较突出的有以下几方面:

1.连续入室盗窃已成为高层治安问题新动向。从我区和周边区域高层盗窃案例看，高层连续入室盗窃案件得手率高，发案后会在周边居民中间造成恐慌的心理。如2009年在我区田林东路一幢高层住宅内，一夜之间发生8起盗窃案件，经警方现场勘查，窃贼是沿着高层水管和空调架爬到顶楼，随后一层一层往下爬，从居民家未关的窗户和阳台移门进入室内，一夜间窃得8家住户大量现金；此外，一些商品房高层住户家产殷实，窃贼一旦得手，案件案值也较大，如2011年年初静安区破获的“12·14”特大入室盗窃案，盗贼仅仅“光顾”了一户，就盗走财物价值超百万，经警方现场勘查，门没有被撬痕迹，唯一可以进出的，只有复式二楼一个过道窗，经警方推定盗贼是搭乘电梯来到23楼，经过消防楼梯登上24楼平台，随后“倒挂金钩”，借落水管爬入开启的过道窗，进入作案现场，他未带任何作案工具，就连撬开二楼储藏室的工具也是从一楼厨房“就地取材”的菜刀。由此可见，发生在高层住宅内连续盗窃案件对居民的安全造成了较大的影响，成为高层治安问题的新动向。

2.高层消防存在诸多安全隐患。主要表现为:一是消防设施不完备。通过检查和暗访发现，一些高层住宅内的消防设施失窃，存在消防箱内没有水带，消防栓阀门锈蚀、无法正常供水工作，报警器损坏等现象，特别是一些老式高层住宅，消防设施损坏、失窃后没有及时维修更新。一旦发生火灾，将延误最佳灭火时机，造成更大损失和人员伤亡。二是楼层逃生通道被阻。一些居民为了自身利益，违规在大楼公共通道内堆放鞋柜、橱柜等杂物，甚至私自安装铁门，使得消防通道不畅或被阻，居民在发生火灾时逃生将受到影响。三是地下空间被占用或封锁。经检查，个别地下空间存在违规住人或用作仓库的情况，引发乱拉电线，乱用电器、乱堆物品等问题，甚至有一些地下空间使用者违规将安全通道门上锁，造成了不小的消防安全隐患。四是小区消防通道被堵。一些高层住宅小区，特别是老式售后公房小区面积较小，通道比较狭窄，加之本应作为消防车通道的公共部位被停车位或摊位等占用，给消防车驶入及时救火设置了障碍。

3.电梯管理及维护存在不足。由于日常维护保养不到位、零部件磨损老化、人为损伤等因素，使得高层住宅电梯事故隐患激增。目前高层住宅电梯安全主要存在以下问题:一是电梯设备本身缺陷导致居民紧急情况无法使用电梯。根据《国家住宅设计防火规范》的规定，高度在12层以上的住宅，应配备两部电梯，其中的一部电梯必须能容纳一台担架。但在一些老式高层住宅中，由于电梯设计的先天性缺陷，无法满足此要求，居民一旦遇到重病抢救或其它紧急情况，电梯根本用不上。二是老旧电梯维护更新滞后。随着部分高层住宅使用年限的增加，老旧住宅电梯数量不断上升，据统计，截至2010年年底，本区共有使用年限15年以上的老旧电梯372台，多集中在老式高层住宅中，这些电梯已进入故障多发期，经常带病作业，但由于资金问题使得改造和更新工作没有及时跟进，安全隐患较为突出。如区特种设备检验机构去年对区内电梯实施安全检验过程中，发现某高层住宅电梯的钢丝绳已发生断股现象，严重危及电梯使用安全。三是电梯安检保养存在漏洞。虽然绝大多数物业服务企业已经按照《上海市电梯安全监察办法》的规定与电梯维保单位签订协议，对住宅电梯进行定期检查维护保养。但是由于物业服务企业对于电梯的安检保养工作并没有十分的重视，只看重安检保养的价格，而忽视其质量，加之维保单位相互之间恶性竞争，以低于成本的价格吸引客户。而过低的价格使维保单位无法正常进行电梯的安检保养工作，安检保养的质量不到位，难以起到应有的作用，电梯的安全运行无法得到保障。

4.群租引发各类安全问题。2007—2009年，区房管局牵头相关职能部门开展治理群租三年行动，对2003年1月1日后新竣工交付使用的商品住宅中的787户群租户进行了整治，效果显著。但群租问题由于市场需求等原因仍屡禁不止，其引发的各类安全问题不容忽视。一是影响房屋结构安全。部分房东为了使房屋能够容纳更多的租户，以牟取更多经济利益，不惜破坏房屋的承重结构，从而对相邻居民的安全带来了隐患。二是引发治安问题。由于租客人员复杂，少数违法犯罪分子混入其中，极易引发偷窃、吸毒等问题。三是增加了消防安全隐患。经检查，群租户中乱拉电线、私接水管、烧饭与睡觉共居一屋的现象时有发生，增加了火灾隐患。四是影响卫生安全。由于群租房内人员众多，居住条件低下，卫生状况差，方便了疾病的传播。五是易发相邻纠纷。租客中有的乱倒垃圾、有的深夜进出产生噪音等，干扰了相邻业主正常生活，极易引发邻里矛盾，同时，也加大了物业管理难度。

5.弱势人群安全缺少关护。老年人行动不便，是需要安全关护的弱势群体中的主要人群。本区有纯老人家庭26 126户，41 910人，其中单身独居老人8 366人，他们中相当一部分散居在高层住宅中。独居老人缺乏固定照料者，比其他类型的老年人更需要帮助，尤其是高龄独居老人更是一个高危群体。一些独居老人在家中过世，数天以后才被发觉，说明对独居老人的关护还存在管理上的漏洞和缝隙。高层住宅中老年人面临的安全威胁主要有以下几类:一是因行动不便引发摔伤等意外致伤事件多；二是火灾事故伤亡概率高，独居老人缺乏消防知识，发生火宅，逃生困难；三是因燃气使用不当引发意外伤害和死亡事件；四是突发疾病而又缺少照料；五是易成为不法侵害的目标。同时，在发生突发事件中，如何做好独居老人紧急救援工作也是亟须解决的问题。今年初，本区发生数起因独居老人吸烟不当引发火灾致死事件，无疑给我们的独居老人安全防范和救援工作敲响了警钟。

二、存在问题或隐患的原因

上述所列的高层住宅公共安全问题产生原因主要有以下几方面:

1.管理主体多元和职能不清。一是管理主体的多元化。目前高层住宅存在商品住房、售后公房和系统房等多种类型，其管理主体也呈现多元化的特点。大部分的高层住宅形成了物业服务企业、业主委员会、居民委员会共同管理的格局。但也有部分高层住宅，特别是一些售后公房，仍没有建立业主委员会，物业服务企业对高层住宅的管理缺乏有效的监督，造成管理不到位，一些物业只管进出车辆，对陌生人出入置之不理，给犯罪分子作案提供了机会。此外，一些原来的系统自建房，由于原单位系统的撤销或者改制，将这些住宅推向社会管理，同时因没有做好衔接等原因，部分住宅至今没有引进物业服务企业，使得这些住宅公共设施损坏无人管理，居民安全得不到保障。二是职能部门职责不清，管理存在真空。部分政府职能部门对于管理边界模糊和交叉、重叠事项采取搁置态度，有时对问题不闻不问。例如楼道内乱搭建和堆物现象，影响消防安全通道，但该问题究竟属消防部门还是房管部门、建设部门管理，仍然没有定论。三是日常管理体制不完善。一些职能部门对于高层住宅的日常管理流于形式，对公共安全的隐患整治采取“运动式”的方式，没有形成长效的日常管理体制，起不到对公共安全问题根治的效果。一些单位管理模式转变不够，日常工作中存在重建设，轻日常管理的弊端，例如高层住宅的消防设施配备之后没有落实管理人员和责任主体，日常维护无人问津，造成设施损坏、失窃现象严重。

2.制度缺失。一是居委会、业委会及物业服务企业协调机制不够。部分高层住宅虽然形成了居委会、业委会和物业服务企业共同管理格局，但是三者之间的相互协调不够。一些住宅的物业服务企业和业主委员会各唱各调、各行其是，难以形成保障住宅公共安全的合力。甚至有些住宅的业委会和物业服务企业之间因为管理权限和利益原因矛盾不断，沟通协调更是难上加难。一些业委会功能被弱化，基本成为物业服务企业的附庸品，没有起到其应有的作用。二是安全隐患发现排查机制缺乏。一方面高层住宅管理者没有形成公共安全隐患排查机制，也很少进行公共安全隐患排查。即使有也是阶段性、应付式，排查工作流于形式，没有列入日常工作范围，不能形成长效管理机制。等到安全隐患引发事故才开始做事后补救工作，已经失去了隐患排查防范的意义。另一方面隐患上报渠道不通畅，高层住宅业主发现公共安全隐患形成，却不知应当向谁上报，也不知道应当怎样上报，最终形成事故。三是跟踪响应服务机制缺失。一些隐患排查工作是为排查而排查，针对发现的公共安全隐患没有进一步的响应处置措施，错过了解决隐患的最佳时机。一些管理部门对于隐患的处理程序和责任制度不明确，没有相应的机制可以凭借，无法落实有效的整治手段。

3.法律法规不健全。从近期发生的高层住宅公共安全事件看，我国在高层住宅管理方面存在规定不明确，实际操作有困难的现象。一是法律法规对于违法行为规定不明，使得监管部门对于危害高层住宅公共安全的行为难以处理，例如对于群租现象，没有相关的法律法规对于群租给予明确的定义，对于群租的法律责任和处罚细则也尚未明确，造成对于群租的整治缺少法律依据，还有一些企业单位租下房屋后，将其作为职工宿舍，没有群租之名，却行群租之实，但由于法律法规对于群租规定不明，使得该行为无法得到相应处理。二是法律法规对于责任主体的规定不明，使得部分危害高层公共安全的行为无人管理，例如2011年2月1日起实施的《商品房屋租赁管理办法》中对于执法主体的规定为人民政府建设（房地产）主管部门，但究竟是指房管部门，还是建设部门较难把握，尚需出台详细规定加以明确。三是法律法规对于部分危害高层住宅公共安全的行为设定处罚畸轻，使得违法行为屡禁不止，例如高层住宅楼道内乱堆物现象难以根治，部分原因就在于法律法规对于乱堆物行为的设定的处罚标准过低，使得一些业主敢于无视法律法规的规定，在楼道内乱堆物甚至违规安装铁门阻断消防通道，给其他业主的造成影响。

4.安全及法律意识淡薄。一些高层居民自认为高层住宅“高高在上”比较安全，外出时或夜晚不关门窗，给入室盗贼提供作案便利。还有一些居民的安全知识匮乏，不熟悉救生用品使用方法，缺乏发生紧急事件后的应急演练，逃生自救知识匮乏，甚至一些居民在遇到紧急事件时不听从专业人员指挥，擅自行动，造成不必要的后果。此外，部分居民不爱惜高层住宅内的公共设备和设施，擅自移动、拆取消防设备，人为损害电梯的现象屡见不鲜，据有关机构统计，错误操作致使电梯发生故障的占所有电梯故障事故30%以上，这些人为因素客观上加快了公共设施和设备的损伤。同时，部分居民法律意识淡薄，一些居民根本不知道其行为已经触犯了法律法规，而另一些居民虽然知道从事群租或者在楼道内乱堆物等属于违法行为，但是在利益的吸引下，或是抱着“法不责众”的心理，对物业、居委的劝阻置若罔闻，有些甚至与物业、居委工作人员大吵大闹，造成了不良的负面示范作用。

5.资金缺乏。无论是高层住宅技防、物防设施的配备，消防设施的更新、添置，还是电梯维修保养等等，都由于资金缺乏这一瓶颈而受到阻碍。特别是在售后公房高层住宅中，这一问题更为严重。以电梯的维修保养费用为例，目前该笔费用主要来源于业主支付的物业管理费和电梯运行费，而根据现行相关规定，老式售后高层住宅的管理费用每月每户仅为5元至10元，电梯运行费仅为每平方米建筑面积0.55元，低标准的收费难以保障电梯的正常使用和维修。此外，高层住宅公共安全保障需要动用公共维修基金，但一些住宅小区由于产权复杂没有维修资金，筹集资金更是困难重重。业主对维修保养和更新相关安全设备的分摊费用也各执己见，难以统一。例如对于动用维修资金维修电梯，部分住在底层的业主认为电梯的维修使用与己无关，拒绝交费。

6.利益驱动和市场需求。部分高层住宅居民为了一己私利，漠视楼内其他居民安全，比如部分居民为了扩大自家面积，擅自在通道内装上铁门，占用公共部位，在发生紧急事件时使得通道不畅造成无法疏散。又比如部分居民为获取更大利益，将房屋分割加以出租，事实上，一些将房屋分割出租的房东不但获取了市场租价，甚至获得了比市场价高一倍的收入。在这样的利益诱惑下，许多二房东也应运而生，通过租赁房屋进行分割后再出租，赚取租金差价。在这样高利益回报的驱动之下，从事群租的房东或二房东越来越多，使得群租问题无法根治。另一方面，由于不断涌入的外来人员给城市的正常运作带来了压力，外来人员对居住房屋的需求越来越多，他们对房屋租金支付能力有限，不得不以牺牲居住质量来寻找租金低廉的群租房。

造成公共安全问题的原因多样，既有法律法规和管理上的问题，也有历史长期积累的因素在内。同时这些高层住宅的公共安全问题涉及到了社会管理中的多个方面，难以通过某一个政府部门单独加以解决。而由于高层住宅内人员相对密集，使得高层住宅的公共安全问题危害较为严重，一旦发生安全事故，较易发生群死群伤的恶性结果，去年11.15火灾事故就是一个明证。因此，要在现阶段解决高层住宅的公共安全问题，必须由区相关职能部门和街道（镇）综治部门充分发挥综合治理的工作优势，从建立和改善管理的体制机制、落实职能部门责任、改变管理模式，充分发挥社会组织和群众自治的作用等多方面入手，形成整治高层住宅公共安全问题的工作体系，同时创新举措，解决制约高层住宅的瓶颈问题。

三、创新社会管理举措设想

解决高层住宅存在的公共安全问题要按照深入推进社会管理创新的工作要求，围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的工作思路，立足“坚持管理与服务相结合”的理念，完善对于高层住宅公共安全的常态管理，并从以下几方面创新管理举措:(www.daowen.com)

（一）建立分散转变为联合的管理体制机制，夯实公共安全常态管理基础

1.建立联席会议制度加强对高层住宅公共安全工作统领。根据《上海市住宅物业管理规定》，建立区级住宅小区综合管理联席会议制度，由区府分管领导担任召集人，各街道（镇）和区建设、房管、综治、公安、民政、司法、税务、卫生、质监等部门作为主要成员，并在区房管局设立办公室。区联席会议应每半年召开一次，以部署、推进和协调高层住宅管理的各项工作，在负责处理物业管理综合事务和纠纷，指导监督业主大会、业主委员会的组建及日常工作的同时，将指导和部署对全区高层住宅公共安全问题、隐患的排摸和整治工作也纳入其工作职责之中，使其成为全区整治高层住宅公共安全问题的统领，以明确各职能部门的职责，推动各职能部门共同开展对高层住宅公共安全的日常管理和隐患排查整治工作。同时，各街道（镇）建立住宅小区综合管理联席会议，并将此联席会议纳入街道（镇）综治工作中心联席会议内容，由街道（镇）分管领导担任本辖区联席会议召集人，每季度召开一次会议，落实具体部门负责日常工作，共同商研整治对策。

2.建立居民区党组织协调物业公司、业委会和居委会机制。进一步发挥居民区党组织在协调物业公司、业委会和居委会中的作用，区党委和街道（镇）党工委应当加强对居民区党组织的帮助和指导，根据区和街道住宅小区综合管理联席会议的布置和要求，推动各居民区党组织按照各自小区的不同情况，在没有设立业委会的高层住宅尽快组织业主选举成立业委会；对于已成立业委会的高层住宅，要主动联系物业公司和居委会，定期上门沟通情况，建立畅通的高层住宅隐患收集上报通道，督促物业公司落实管理责任。同时，在各居委会成立高层住宅综合管理工作室，由现有的各支协管队伍中抽调人员，设立专兼职消防员、治安员、综治联络员，加强对高层住宅公共安全的管理。

3.建立公共安全隐患发现排查机制。一方面借鉴区质监局开展的对电梯的风险评估工作，由区政府出资牵头，联合各职能部门，邀请专家和业主代表组成高层住宅公共安全风险评估小组，每半年或一年对全区高层住宅，特别是老旧售后公房的消防、治安、特种设备等方面开展公共安全风险评估，形成详细评估报告，并将评估报告报送物业公司、居居委会、业委会和相关职能部门以便于采取整改措施。另一方面居民区党组织和居委会及时收集居民业主上报的高层住宅隐患信息，报送给物业公司、街道（镇）和相关职能部门，并督促物业公司采取措施落实整改。

4.建立跟踪响应条块协作机制。针对风险评估报告，建立对高层住宅公共安全的分级管理制度，将高层住宅按照存在隐患多少分为安全、较安全和不安全三个等级，并根据等级实施管理，对于不安全的住宅楼由职能部门和街镇按照评估报告的整改措施组织开展隐患整治，限定时间完成整治；对评为较安全的住宅，由职能部门和街镇监督物业公司实施整改措施；对评为安全的住宅，由物业部门和业委会继续做好公共安全管理工作。同时针对其他收集上报的高层住宅隐患，充分依托区和街道（镇）两级联席会议和综治工作中心的平台，督促相关职能部门充分履职，必要时整合消防、公安、房管等各支队伍开展整治，及时解决高层住宅公共安全突出问题。期间，综治工作中心要通过议事例会制度、督查督办制度，提高对公共安全各类问题的处置率。

（二）明确政府部门职责，实现控制型管理转向服务型管理的管理模式

1.建议出台法规和配套实施细则，为职能部门提供工作依据。一是建议用法规的形式，明确政府职能部门在处理公共安全事务上的主体地位，在整治群租方面，应在原本规定的基础上，明确由房管部门负责开展整治，在整治楼道乱堆物方面，应明确由消防部门统一执法，以此解决职能部门职责不清，管理存在真空的问题。二是建议出台或修改地方性法规，对过去没有明确规定的公共安全问题加以规定，方便职能部门对违法行为的界定，同时加大对妨害公共安全行为的处罚力度，提高罚金数额，起到震慑的作用。如对于群租行为，建议立法部门结合人均居住面积和房屋本身结构形式对群租加以规定，并将部分小企业利用租赁房做职工宿舍的行为也纳入群租行为，以堵塞法律漏洞。又如对于楼道乱堆物，要加大对其的处罚罚金上限，并引入累犯的概念，对多次违法的，要从重处罚，以儆效尤。三是建议制定地方性法规，以吴兴路大楼消防设施更新改造为样板，统一规定高层住宅内应当配置哪些消防设施和警示标志；制定地方性法规，规定房管部门在高层住宅内设备设施损坏严重危及居民人身和财产安全时可以立即动用维修基金进行维修而无需通过业主委员会。

2.改进已有管理措施，提高职能部门管理水平。一是加强对物业服务企业的管理。区房管局要加强对物业服务企业的行业管理，发挥其行业监管作用，推进物业服务企业项目公开招标制度，规定建设单位、业主大会在选聘物业服务企业时，应当通过本市统一的物业管理招投标平台，面向社会通过招标方式选用物业企业。同时由公安指导、督促物业服务企业把好保安人员招聘关和培训关，落实保安人员职责，加强对保安的管理，定期组织物业负责人和保安的培训，增强保安责任意识；平时加强对小区保安门岗及夜间巡逻情况的检查。二是开展综合执法人员的培训。由街道（镇）牵头组织相关部门开展对专兼职消防员、治安员、志愿者的定期培训工作，提高其专业知识和工作能力，督促其做好巡查和检查工作，为及时发现安全隐患提供保障。三是通过完善考核增强职能部门“跨前一步、主动服务”意识。由区住宅小区综合管理联系会议办公室向街道（镇）综治工作中心征求意见、定期开展综治职能部门述职，加强考核、经常通报，促进职能部门履职由控制型管理向服务型管理方向转变。对于管理“盲区”、“交叉区”、“边界区”，或法律没有明确然而群众呼声高、反映大、亟需解决的热点、难点问题，通过召开联席会议、研究对策、开展整治，区综治办每半年加强对街道（镇）综治工作中心考核。

3.加大公共产品的投入，向社会提供更完善的服务。在整治群租现象方面，在出台更为详细的规范房屋租赁和打击群租的法规政策的同时应当加强合理疏导，提供足够公共产品解决群租问题。我们应当正视低收入人群的强大需求市场，建议市政府牵头相关部门制定公共租赁房方案，各区县通过提供足够出租房源保证承租人需要，加大人才公寓、职工宿舍等公共租赁房建设力度，同时制定政策降低公共租赁房的准入门槛，扩大公共租赁房的受益面。此外，也可通过大力倡导开办公益性小型低价旅馆，在政策允许范围内，用降低开业门槛，减免税收等政策保证其正常运营，以解决临时入沪就医、办事人员的住宿问题。在弱势群体关爱方面，发挥社区养老功能，构建为老服务社区综合平台。由区民政局老龄办牵头继续抓好高层建筑内独居老人三级结对网络工作，即抓好子女、志愿者、居委干部对独居老人服务关爱工作，尤其抓好志愿者和社工队伍建设，以提供独居老人生活、治安等安全服务。还可以通过为独居老人安装煤气报警器和漏电保护措施，研究安装简易自动灭火喷淋设施等措施，加强老人防护安全。

（三）实现政府主导向专群结合的转变，发挥社会组织和基层群众的积极作用

1.探索成立社会组织承担社会管理职能实现社会协同管理。利用“十二五”期间徐汇区探索建立区级社会组织培育发展基金和“公益组织孵化园”的契机，扶持培育社会组织协同参与对高层住宅的管理。一是成立物业服务企业协会，以市场化模式来运作，向上使之成为联通政府与物业服务企业的桥梁，使政府部门更多地承担监管的责任，而将对企业的培训、宣传、沟通、协调等能够由协会和企业自主解决、自行调节的事项委托给协会行使，督促物业服务企业规范服务，合法经营，例如为防止物业服务企业为降低成本，寻找低价电梯维保企业，可由协会代表物业服务企业与电梯维保企业交涉，合理降低维保收费，同时也向物业服务企业推荐信誉好、服务质量高的维保单位。向下协会也可作为居民、业主维权的代表，针对物业服务企业不规范经营，侵犯业主权益的行为，可代表业主提起诉讼。二是成立区房屋维修资金基金会，由政府、业主、建设单位共同出资，作为基金会启动资金。之后资金来源由基金会统一负责筹措，必要时也可将原本各小区的维修资金一并纳入基金会管理，基金会以市场化为主、行政管理为辅的方式运作管理房屋维修资金。区住宅小区综合管理联席会议办公室负责对基金会的日常管理和监督工作。

2.加强宣传提高居民的安全及法律意识。针对治安方面问题，可以通过小区电子屏、报栏、横幅等形式，告知居民夜间或外出关好门窗，提高居民自身防范意识。针对电梯使用安全、消防安全、弱势群体安全等可以结合小区实际开展宣传工作，使安全知识能够入心入脑。同时向每户家庭发放宣传知识资料和简易灭火器、小型手电筒、防烟面具等简易自救工具。此外为增强居民居安思危意识，可以参考我区在“强生花苑”开展电梯被困应急演练和“吴兴大楼”消防安全应急演练的经验，在区专业部门的指导下，由街道（镇）经常性地组织群众性应急自救培训和防灾演练等，使居民在遇到紧急状况时能够不慌乱、有秩序的撤离。同时，要加大对居民的法律宣传，通过上门发放宣传手册、法律法规知识读本，开展社区法律咨询等方式明确告知居民将房屋群租、楼道乱堆物、破坏消防设施等行为是妨害公共安全的违法行为，将受到严厉的处罚。

3.发挥群防群治作用引导居民参与社会管理。通过业委会、居委干部、楼组长等进一步动员楼组群众参与治安防范工作，增强居民之间互动，重建密切、和谐的邻里守望新关系。充分利用现有平安志愿者队伍，发挥其热心服务楼栋治安工作的积极性，赋予其关注本楼公共安全排查工作的任务，做到有情况及时向综治工作站反映。针对防范高层住宅消防安全隐患，我区已组成约200人的消防联防队，但这支队伍人员数量远不能满足我区高层住宅的需要。因此，每栋高层住宅楼应组建一支由本楼群众参与的义务消防队，在居委设立消防工作站，以此为基础开展大楼消防安全隐患排查、检查、设施管理维护、小火灾及时扑灭等工作，从而缓解消防管理人员不足问题。针对弱势人群的关护，建立弱势群体与周边邻居紧密联系的紧急救援网，一旦发生紧急事件，由周边邻居提供紧急救援之手实施救助，如天平街道以就近救助原则为独居老人安装了求助门铃，门铃由老人遥控操作终端连接在老人邻居的家中，一旦他们有紧急需求就按下门铃，即可得到邻居的及时帮助，此做法可以在区域内高层建筑弱势群体家中推广。另外，还可以通过社区热线电话，不断完善弱势群体的应急救助信息传报网络，积极应对弱势群体的突发事件。

（四）拓展渠道解决公共安全瓶颈问题

1.推进“业主公约”制度弥补法律法规的不健全。《业主公约》是小区全体业主共同制定并承诺的，对全体业主有共同的约束力。我们可以大力倡导各个高层住宅制定《业主公约》，通过各个业主认同签字的形式约束业主不规范行为，以配合缓解或解决如群租、楼道乱堆物等由于法律法规不健全而久治不绝的突出问题。在制定健全《业主公约》的同时，也要充分调动业主参与治理的积极性，引导业主或业主委员会熟练运用《业主公约》针对妨害公共安全的乱堆物，群租行为提起诉讼，维护自身的权益。

2.畅通渠道，解决资金缺口问题。一是从解决公共维修资金入手，由区房管部门加大力度监督房屋维修资金去向，规范维修基金的收取、管理和使用制度。定期检查维修资金公布情况，对于维修资金缴纳严重不足的，在开展续筹维修资金的同时，可协调原售房单位、原售房单位上级主管部门等相关单位落实资金进行过渡，分阶段、分类型的逐步开展公共安全产品的维修和更新；对于没有缴纳维修资金的住宅，建议由业主、物业部门、街道协商解决。同时严格执行业主申请房地产转移登记或者抵押登记时要提供足额缴纳维修资金凭证的规定，确保维修资金的收取到位。二是在本区范围内推进强制保险制度，为区内所有在用电梯购买保险，首期保险费用由政府支付，后续保险费用转由物业服务企业跟进，确保在电梯损坏、发生故障后由保险公司支付保险金作为维修更换资金。三是建立特殊临时费用由街道（镇）、业主和物业公司多方共同承担的制度，明确各方所承担的费用比例，支付期限，责任单位，如遇到电梯等公共设备损坏急需资金维修，临时筹集存在困难的情况下，可启动该制度，由业委会或居委会统一收取费用，同时公示收取和使用情况。四是落实物业保修金，针对新落成使用高层住宅，监督建设单位在房屋所有权初始登记前，将物业保修金交存至指定银行账户，并将缴交凭证作为房屋所有权初始登记要件。区房管部门加强对于物业保修金缴交和使用的监管，确保专项用于保修期内物业维修的保障。

结　　语

目前，本市对于解决城市公共安全问题，保障城市运行安全，给予了高度关注。特别在11·15火灾之后，高层住宅公共安全更是引发了全社会的热议。在此背景之下，我们探讨高层住宅公共安全问题及创新管理举措是一项有意义的任务，衷心希望以上分析能够引起相关部门对于高层住宅公共安全的重视，并对自身承担保障高层住宅公共安全的责任意识有进一步提高。

【注释】

[1]课题组成员:竺琪君，邱仲辉，张申，谈燕。