上海城市社会公共安全视野下的建设交通领域公共安全管理研究

上海市城乡建设和交通委员会^[1]

上海作为一座拥有6 800多平方公里地域和2 300多万人口的超大规模城市，基础设施建设和拥有规模庞大，年度基础设施建设量均在千亿元以上，目前已拥有各类房屋8.7亿平方米，8层以上建筑2万余幢，各类道路管线10万余公里，越江桥隧数量和地铁总里程已位列世界各大城市前列。但是，城市建设交通领域的公共安全生态现状却极为脆弱，特别是在公共安全的隐患排查、检测、预警以及一体化的城市安全体系建设和应急管理机制等方面亟待进一步完善和创新。

一、城市建设交通领域危险源的系统辨识

（一）城市交通危险源识别

1.爆炸、火灾、生化及放射性物质泄漏

第一，国内外各类非法组织、或因人民内部矛盾激化，导致部分人员发泄对社会、政府不满，故意在轨道交通设施安置炸弹、进行纵火、施放化学毒剂、投放放射性物质活动，在轨道交通制造极端事件，以酿成严重社会后果和影响，给政府施加政治压力。

第二，长途客运场站（候车大厅、发车泊位与场区）由于人流聚集密度大，一旦发生爆炸、火灾、生化及放射性物质泄漏等事件，势必会造成重大人员伤亡及财产损失。

第三，对企业和船舶准入危险品运输市场的资质审核和监管不力、危险品运输车辆（船舶）和运输设备的技术状况不尽人意、从业人员的素质不高、企业的安全管理体系和应急反应机制的缺陷，均与危险品运输事故的发生概率和严重程度呈正相关。

2.交通机械设备故障

第一，轨道交通的工务系统、车辆系统、信号系统、通信系统、供电系统等发生故障，往往会对轨道交通的正常运营造成致命的打击。

第二，工作人员业务素质不高、责任性不强、经验欠缺、处置不当、玩忽职守成为引发事故和事故扩大的原因之一。

第三，由于公共汽车是燃油车辆，高温天气极可能出现发动机自燃、轮胎爆胎的突发事件，从而影响乘客和交通安全。

3.乘客的干扰行为

由于乘客不遵守安全乘车规则、或因人员拥挤、落人落物所造成的突发事故（件）:

第一，人员拥挤。客流量过大，会造成上下客拥挤踩踏挤压的公共安全事件。

第二，落人落物。因人员（故意自杀或不慎跌落）或物品落入轨道，造成列车延误的事件屡有发生，甚至影响全线列车的安全正常运营。

（二）市政设施危险源识别

1.由于火灾、爆炸、化学品泄漏引发的公共安全危机。2.因设施性能退化、结构损坏而导致的群体人员伤亡。

越江桥隧设施上所发生的各类突发事件，危害后果严重:

第一，越江桥隧位置特殊，尤其是越江隧道，由于环境封闭，热量与烟雾不易扩散，极易发生群体中毒窒息事故。

第二，越江桥隧车流量较大，周边又没有分流替代路径，人员车辆疏散困难，应急救援难度极大，并有可能造成灾难性的后果。

（三）燃气设施危险源识别

1.人的不安全行为

第一，恐怖主义活动最常用的手段就是通过破坏燃气设施，引发燃气泄漏，发动爆炸袭击。

第二，近年来已发生多起社会人员引爆或泄漏天然气自杀的案例，部分用户不熟悉燃气器具操作要求和使用特点，因操作失误造成的死亡事故时有发生。

第三，由于燃气设施被偷盗，部分用户私接、私装燃气设备和燃气管道，导致燃气泄漏和爆炸，造成人员伤亡。

第四，由于液化石油气采用瓶装供应，流动性高，因此吸引了部分社会人员无证经营，有的甚至为了赚取超额利益，将液化石油气进行倒灌，而倒灌工具、场所简陋，倒灌时极易发生液化气泄漏，甚至引发爆炸。

2.燃气设施的不安全状态

第一，台风及连续降雨引发水位上涨，会对燃气管线、储罐、调压柜、阀室等输配设施造成直接损坏，导致燃气泄漏和正常供应中断。

第二，燃气管道因路面沉降、施工破坏等因素，造成地下管线受损，甚至断裂，导致燃气泄漏，一旦燃气集聚，极易引发火灾、爆炸事故。

第三，燃气具超龄使用、燃气橡胶连接管老化、脱落，燃气热水器安装不规范，燃气器具使用保养、燃气管道维护、以及报警器的安装使用环节的安全隐患，仍占有一定的比例。

（四）房屋安全危险源识别

1.勘察、设计、施工问题引起的安全隐患

第一，早期建筑限于当时的物质基础和建造标准、设计上的先天不足、施工管理上的不规范、建设单位的质量意识不强、建筑材料落后、建造时赶工期等原因，致使房屋质量留下大量隐患。

第二，旧工房小区普遍存在房屋倾斜、基础不均匀沉降、承重墙砌筑砂浆强度严重不足、墙体开裂、混凝土楼板裂缝、屋面及外墙渗漏等房屋质量通病。

第三，20世纪90年代以前建造的建筑物，大部分未考虑抗震设计要求，上海市目前仍有上亿平方米建筑达不到七级抗震要求。

2.结构构件引起的安全隐患

结构构件引起的安全隐患主要是指由于结构承重构件开裂、变形过大、构造措施不满足要求，以及结构材料老化等引起的安全隐患。目前，上海解放前建造的砖木结构旧式里弄住宅有1 800万平方米，这类房屋年久失修、建筑材料自然老化，房屋墙体已出现裂缝、潮湿、渗漏水和不均匀沉降等，急需进行安全维修。

3.非结构构件引起的安全隐患

第一，非结构构件如屋顶女儿墙、门窗玻璃以及墙面砖等年久失修，极易形成公共安全隐患。

第二，大量高层建筑玻璃幕墙所采用黏结硅胶、结构胶或铝合金部件也会随着时间的推移而老化、疲劳，甚至失效。而且由于玻璃本身会因阳光照射、室内外温差以及材料所含杂质或非常规荷载发生自爆。

第三，作为我国20世纪80—90年代建筑外墙的特色，墙面砖在外墙中应用广泛，经历了十年的风雨，目前，大量墙面砖屡屡出现空鼓、风化等损坏，墙面砖脱落事件，已成为房屋建筑非结构构件的重大安全隐患。

4.不规范装修、改造引起的安全隐患

业主需根据自己的需要在房屋装修、改造过程中拆除承重墙或扩大已有洞口，改变房间用途增加楼面荷载，随意在楼面上增加墙体、乱搭乱建等，忽视结构的整体性、耐久性以及抗震、抗风要求，由此带来的安全隐患。

5.周边环境不利改变引起的安全隐患

周边环境不利改变主要是指在既有房屋附近兴建房屋和市政工程等，由于基坑开挖，压桩等造成既有房屋的不均匀沉降、开裂，甚至影响既有房屋的正常使用，导致隐患丛生。

6.建筑附属物引起的安全隐患

建筑附属物如广告牌、空调外挂机等由于设计、施工缺陷及老化且缺少正常使用状态下的检修及维护等，在台风、暴雨等恶劣气候情况下易造成社会安全事故。

（五）建设工程危险源识别

1.建设工程施工技术风险

深基坑施工、盾构推进施工、预应力桥梁施工、起重吊装作业、打桩作业、沉井作业均会对工程周边地下管线、建筑物、居民区、交通要道保护带来技术风险、环境风险和社会风险。

2.建设工程安全监管风险

第一，施工现场安全生产责任没有落实到位。项目管理重进度轻安全，安全人员配备与工程规模不匹配，主要管理人员存在挂名、脱岗现象，对工程项目全过程的安全管理带来影响。

第二，现场监理安全管控不严。部分安全监理不能及时发现现场存在的安全隐患，不能准确审核施工单位上报的危险源清单，没有起到预防性把关作用。

第三，现场安全设施状况不尽如人意。建设工程、施工现场设施设备标准化、工具化、定型化达标程度不一，给工程建设的安全带来了潜在隐患。

第四，从业人员安全意识薄弱。班组长、班组作业人员、农民工准入门槛底，安全知识技能及自我保护意识差，违章指挥、违章作业屡禁不止。

（六）市容环境危险源识别

1.突发公共卫生事件危险源

疫情控制区、世博园区产生的大量医疗、生活垃圾和粪便等废弃物以及地沟油的安全、及时收运处置，或因突发事件造成的环卫设施设备的损坏，大面积停电事故等，均会引发或次生城市公共卫生事件，并对市民、参观者的健康和城市环境卫生带来负面的影响。

2.突发公共安全事件危险源

动物园内的安全管理失当、大型游乐场所的安全设施失效、节假日期间公园密集客流的疏导失措，台风季节公共场所霓虹灯、广告牌等高空附着物的失管，都会导致区域性的突发公共安全事件发生。

（七）水务防汛危险源识别

1.台风、暴雨、主潮、洪水四大类灾害的影响

主要因为:本市一线海塘外抵御堤外风浪的保滩工程仍显不足；黄浦江部分防汛墙仍存在安全隐患；内河调蓄、排涝能力严重不足；城镇排水设施建设相对滞后；部分流域防汛工程标准不高；部分地下空间的防汛能力不足。

2.水源水质、供水管网安全运行的可靠性影响

城市供水水质易受多样化因素制约，供水水源一旦遭到人为的有毒有害物质的污染，难以有效应对类似哈尔滨硝基苯污染突发事件，会直接影响到人民群众生活安全、身体健康、社会稳定和城市的正常运行。

供水管网因外力或自然爆管破损后，加压的自来水将产生巨大的冲刷力，可能会影响周边民房和深基坑的稳定性，致使市政道路和地下管线损坏、出现局部塌方事故的次生灾害，危及周边房屋、通行车辆和人员的安全。(www.daowen.com)

二、城市建设交通领域主要风险评估

（一）城市交通风险评估

1.轨道交通:目前，上海城市轨道交通拥有12条运营线路，运营里程达436公里，车站268座，日均客流530万，极端客流已达750万人次。

轨道交通网络面广，客流量巨大，85%—90%的乘客都是携包进站，即使采取全覆盖安检措施，安检人员也很难实现对每个乘客的携带物品进行细致检查的目标。另外，付费区与外界之间的隔离，仅为1.5米高玻璃围墙或栏杆，会给大量“快递”和恐怖势力、敌对分子以可乘之机。

轨道交通换乘枢纽和重点车站人员密集度高，车站建筑基本呈封闭式地下空间结构，车站内通道及出口的客流容量有限，人员疏散和救援难度很大。

本市轨道交通风井通风口普遍较低，容易被不法分子利用，地铁的通风气流和隧道活塞气流可使生化及放射性污染物迅速扩散，极易造成大面积污染。因此，轨道交通网络对于生化及放射性恐怖袭击防护能力非常薄弱。

由于轨道交通的脆弱性，一旦发生恐怖袭击事件后果严重，不仅造成运营列车、车站设施设备和乘客财物的损失，还会造成线路运营瘫痪，引起乘客恐慌，疏散秩序混乱，处置不当，极易酿成踩踏事故，导致群死群伤。

2.相比于轨道交通，地面公交载客量小，且处于开敞空间，车辆自燃、爆胎故障等发生概率较低，人员疏散相对容易，危害相对较小。

3.长途客运运营单位复杂，车载GPS覆盖不全，安全隐患大。长途汽车站人流混杂，流动性大，防控压力大。

4.道路危险品运输企业数量多、规模小、分布散，危险货物、车辆挂靠现象严重；很多外地驻沪经营危险货物运输企业尚未备案。安全监管力量不足、手段落后，已成为行业安全管理的一个薄弱环节。

5.水上危险品运输船舶过往频繁，一旦发生危险货物爆炸、泄漏事故，扩散快、污染范围广、救援处置困难、社会影响大。

（二）市政设施风险评估

1.上海的越江桥隧设施发挥着城市交通不可替代的主动脉功能。从历史上看，车辆自燃火灾事故、危险化学品运输车辆未按规定的时间和路线通过越江桥隧的事件时有发生，运行中的越江桥隧随时面临着危化品泄露、火灾、爆炸的公共安全风险不能排除。

2.目前，一大批在建城市道路、公路、世博配套道路、新建越江桥梁、隧道，及轨道交通站点周边道路，正在加快建设并投入运行。如何在较短的时间内，使这些新建市政设施处于良好的服务状态，切实做到“有缝必灌、有危必除、有缺必补”，切实履行好确保道路设施完好的的社会承诺，为市民和参观者提供良好的、安全的交通出行环境，对政府职能部门和行业管理者提出了新的更高的要求。

（三）燃气设施风险评估

1.无证人员非法经营液化石油气，违法人员违规倒灌液化石油气的行为，多处于城乡结合部等人流混杂、外来人口聚集及社会治安不佳的民宅中，隐蔽性较强，执法难度较大，引发液化气泄漏甚至爆炸的可能性大。

2.因路面不均匀沉降、超载车辆过往及停留、施工保护措施不当，致使燃气管道受损，发生泄漏、火灾、爆炸的社会安全事故的概率较高。（四）水务防汛风险评估

上海地势低平、位于长江流域、太湖流域下游，濒江临海，易受高潮和洪水的影响，特别是受海陆效应、热岛效应的交替作用，加上地面沉降、海平面上升，上海地区灾害频次、强度呈增大趋势，局部性的灾害比以前增多。

三、公共安全管理方面存在的共性问题及成因

（一）问题

1.经济发展与社会建设不同步，政府职能转换不到位，经济建设抓的较多、社会建设力度相对较小，转轨时期对公共安全领域关注度不高。

2.人与自然环境的发展不和谐，加大了原有不均衡经济发展过程中的矛盾冲突，使潜伏的公共安全隐患成为导致社会公共危机的重要诱因。

3.法律和制度建设滞后，表现在社会管理层面公共安全管理元素中的法律制度的缺失，以及大量的失信行为破坏了社会信用体系的建立和城市公共安全的基础。

4.干预和化解公共危机的相应机制尚未建立，在即定的制度安排下，安全风险日益集中在社会经济活动的某些环节上，一旦受到外部因素的作用或内部风险累积超过一定的限度，就可能引发城市公共危机。

5.没有一个统一的公共安全管理协调机构来统筹系统的公共安全管理工作，无法从战略层面上去把握公共安全的发展态势，使职能部门的管理壁垒无形中削弱了集约联动及整体合力。

6.应急管理机构的设置（名称、人员）与所承担的职能不相匹配，以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理模式，使得应对复合型公共安全危机事件的效率不高。

7.面对突发事件，在第一时间及时公布客观、可靠的公共安全信息，对社会公众、新闻媒体进行有效地管理和舆论引导，目前还缺乏统一、权威的信息发布平台和管理机制。

8.对城市公共安全的投入不足，城市公共安全基础薄弱，设备老化、欠账过多，以政府投入为主、企业投入为辅的公共安全、应急管理资金保障机制尚未建立。

9.对城市公共安全的预警工作重视不够，缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制，缺乏对危险源、危险部位、危险关键控制点的脆弱性评估和安全隐患排查、消除的全过程掌控。

（二）成因

公共安全问题的产生原因非常复杂，有经济的、设计规划的、施工管理的原因，也有历史遗留积淀下来的问题。有政治的、民族宗教的、社会矛盾激化的原因，又有新技术、新工艺、新材料、新设备使用过程中带来的新问题。即有公民公共危机意识淡薄的原因，也有政府体制、机制和管理主体缺失的社会原因。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。而经济发展不和谐、不协调则是造成众多公共安全隐患和公共安全事故频发的根本原因。

四、加强城市建设交通领域公共安全管理的思考和建议

1.建立健全市建设交通委“大安全”管理的运作模式

建立健全大部制改革后，市建设交通委安全生产委员会和委系统的安委办，加强与市安委办的对口、衔接，从大安全角度出发，全面审视系统公共安全管理的突出问题，系统部署和督导公共安全防范措施，建立排查治理重大安全隐患的长效机制，把预防灾害事故发生，作为公共安全管理过程的第一阶段，作为“防患于未然”的阶段，作为应急管理的最重要的阶段，这也是政府社会公共管理的重要目标和应急管理本身的内在要求。

2.着力化解建设工程施工安全风险

结合国情、市情，借鉴国外先进经验，制定《上海市建设工程质量安全管理条例》，将行之有效的政策措施用法规条文的形式固化下来，探索形成一部具有都市特色和可操作性的地方性法规，为有效实施政府安全监管提供法律保障。同时，要积极开展《施工安全远程监控综合技术》和《地下空间、超高层建筑主要机理风险评估方法、灾害监测与预警技术》的应用研究，把工程建设风险降到最低限度。

3.建立较为完善的燃气管道安全评价模型

积极开展本市燃气管道安全评价方法的研究，借鉴欧美发达国家的风险分析技术，建立起较为完善的本市燃气管道安全评价模型。积极开展本市天然气高、中压输气管道正常供气的风险控制研究，为预防和控制燃气泄漏、中毒、爆炸事故发生，提供可靠的技术支持，切实保障城市燃气管网的安全运行和燃气的正常供应。

4.强制推行先进适用的安全监控技术装备

根据国务院对高危行业安全监管的规定，制定专项计划，强制推行先进适用的技术装备，对运输危险化学品的道路专用车辆，在两年时间内，全部完成安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置，改变目前本市的道路危险化学品运输处于静态信息管理、行业安全监管手段和设备落后、仍停留在半手工状态的现状，全面实现危险化学品的道路运输全过程的安全实时监控。

5.切实提高轨道交通运营设备故障的应对能力

为规避轨道交通运营设备故障率高、大客流滞留带来的安全风险，建议加快轨道交通预警体系的研究和应用步伐，加快轨道交通运营安全关键装备监控预警系统的研究和开发，在12条线、452.6公里运营长度、275座车站全面实现“实时监视、在线检测、准确判别、及时预报”的防范目标，实现6分钟疏散撤离人员至地面的安全目标。

6.建立健全市建设交通委应急管理运作机制

根据大部制改革后新的职能定位，组建市建设交通委应急管理办公室，由负有安全和应急管理相应职能的处室作为成员。交通委应急办作为牵头部门，对口联系市应急办、市应急联动中心，横向衔接相关职能处室开展统一行动。同时，定期组织对本系统危险源的动态分析、趋势研判和沟通会商，以实现信息、资源共享，预警、响应联动，充分发挥建设交通委防灾减灾系统的整体效能。

7.积极探索平战结合、应急应战一体化的新路径

充分发挥挂靠在市建设交通委的市交通战备办公室职能，着力加强应急应战一体化建设。按照“平战结合、一专多能、一对多用”的要求，突出不同行业、专业和任务的特点，调整、优化交通战备专业保障队伍结构，通过信息联通、力量联建、任务联训、行动联合等途径，以实现任务衔接、依案保障，力量互补、资源共享，建管一体、集约联动的工作目标。

8.努力打造城市公共安全危机的预警系统

公共安全危机预警系统应集数据采集（危险源监控）与传输、数据处理与分析、风险评估与预警决策为一体，通过系统本身对危险源的监控，预判发生或可能发生的事故类型、起点和等级，从而确定预警级别，及时向社会公众和职能部门发布预警信息及防控指令，构筑起防灾减灾的第一道防线。

9.建立早期预警互联互通的信息共享发布平台

以气象灾害、防台防汛预警业务系统为基础，实现突发事件监测预警信息系统的互联互通，加强监测预警信息共享、早期通报、研判会商，研究建立信息共享发布平台，进一步拓展信息发布渠道和手段，健全预警响应标准、处置流程和行动规范，全面提升建设交通系统城市公共安全的预警防范能力。

10.适时实施安全风险的干预措施

当出现安全风险时，以生命拯救、突发事件的稳定、财产和环境的保护为优先权顺序，适时实施如下安全风险干预措施:

第一，宣布进入预警状态，准备或直接启动相应的应急预案。

第二，根据应急处置需要或权限，组织转移、撤离或疏散可能受到事故危害的人员与重要财产，并予以妥善安置。

第三，调动有关救援单位、应急队伍和专业人员进入待命状态，动员后备力量（重大以上或具有扩展性的事件、事故协同市应急联动中心共同实施）。

第四，准备或调集系统应急援救物资、设施设备和专家。

第五，及时收集信息，跟踪事件发展，进一步制定处置措施。

11.切实加强专业应急救援队伍的系统建设

按照市政府的工作目标和要求，与目前正在规划和建设之中的市级综合应急救援队伍相同步、相匹配，把市建设交通委主体承担的建设工程、市政设施、城市燃气三支专业救援队伍建设好、维护好。建立健全系统应急保障联动机制，切实承担起本系统、本行业应急资源调拨和应急救援保障职责，承担起市应急办、应急联动指挥中心交办的各项专业应急救援任务。

12.不断完善应急指挥信息化的系统建设

完善应急处置信息化指挥系统，一是探索利用网络技术、无线通信技术等信息化手段，研究开发突发事件情息采集、传递、值守、预警、决策、响应、联动等信息化指挥系统，提高突发事件应急处置的质量和效率。二是依托、完善应急指挥中心视音频系统、应急指挥车及道路数字化信息系统，实现突发事件应急处置远程可视、可控指挥系统。三是整合行业部门应急队伍、应急物资、应急专家数据，建立起可即时查询、迅即调拨的应急资源调配系统。

13.健全安全预防、应急处突的经费保障制度

在已实施的迎世博600天行动应急保障资金投入的基础上，建立长效机制。按照现行事权、财权划分的原则，把公共安全预防和突发事件处置的经费纳入财政年度预算，实施统筹安排、统一管理。不断更新和维护专业应急救援队伍的装备配置，加强对各灾种处置技术、战术的研究和训练，强化对新技术、新装备的应用和演练，不断提升应急救援队伍的专业化处置水平。

14.以综合减灾思想引领灾后重建工作

突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的政府部门，在组织损失评估的同时，要以综合减灾思想为引领、以灾后重建为研究对象，首先进行安全意义上的规划和设计，而不是单一方面的重建，简单的恢复到灾前水平的“再建”。要通过转“危”为“机”，实现综合减灾统筹，在突出综合减灾思想的指导下，尽快组织、协调、修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气等公共设施，尽快恢复受影响地区的生产、生活、工作和社会秩序，最大限度地规避灾害重复和灾害滋生。

【注释】

[1]课题组成员:郑小鹏，陈立道，邬振伟，韦敏，张文广，孙银富，张浩钢，干斌，胡亚清，章震宇，陈咸标，陆伟民，杨巧虹，陈小杰，江文平。