城市社会公共安全的存在问题与管理创新

上海市闸北区彭浦新村街道综治办^[1]

一、引　　言

公共安全是政府和百姓都特别关注的重要的社会问题，是社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。

城市作为人口、产业、财富高度聚集的地区，是现代经济社会活动最集中、最活跃的核心地域，是现代社会人们工作和生活的主要场所。随着我国城市化规模快速增长和城市建设水平的提高（我国的城镇化率己从1978年的17.92%发展到2009年的46.59%），城市越来越多地面临来自安全方面的挑战。自然灾害频度和强度的增加，各类事故的增长以及恐怖主义的威胁对城市预防灾害及应付突发事件的能力提出了新要求。美国“9·11”事件、印度洋海啸、2003年的SARS灾害、2010年的上海“11·15”特大火灾事故等沉痛灾难，无时不在提醒我们，开展城市公共安全的研究是非常必要的。

二、城市公共安全的特点

1.涉及范围广，破坏性强

城市是一个复杂的有机体，城市公共安全涉及到人们生活的方方面面，一旦出现问题就会牵涉到各方利益，影响到整个社会的稳定和发展，而后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件也极易被放大为群体的社会危机，造成巨大的损失。

2.风险具有不确定性

引起突发事件的原因是多方面的，甚至于还加入一些以前我们所知甚少或全然无知的新的风险因素，而且在因果关系上并不是简单的线性关系。城市规模越大，相应的安全隐患也越多，而且不容易发现。各种风险的不确定度比较高。

3.影响程度高，后果严重

中国作为国际社会的一部分，在世界上拥有举足轻重的地位。城市的任何安全事件都有可能造成国际性影响。而随着世界经济一体化，日益便捷的交通与国际化的信息网络，恐怖袭击与传染性病毒也就很容易被带到世界的任何一个角落，使得这种影响波及的范围更大，后果也更严重。

三、城市公共安全存在的问题

随着我国城市进入快速建设期和发展期，由于多年来各方面条件的制约，我国大、中城市也同时迈入了“非稳定状态”的危机频发期，急需建立“城市危机处理系统”。但就目前来看，我国很多城市在公共安全领域还存在不少问题，其中最主要的表现有以下五个方面。

1.思想认识不足、重视程度不够

目前，我国城市安全问题中最突出的特点和最主要的表现是少数民众麻木、一些领导麻痹。经济过热过快和持续增长掩盖了城市繁荣背后的潜在问题和矛盾。在城市进入高速成长期的同时，城市也迈入了“非稳定状态”的危机频发时期；居民贫富差距进一步扩大，深层次社会矛盾日益凸现，社会治安形势严峻，非传统安全问题，尤其是人为危机和人为制造的危机，成为现代城市安全的主要威胁，即使是突发性灾害事件也极易通过互联网被扩大（或放大）成为社会危机。如:美国早已提出交通拥堵会造成巨大经济损失，并衍生诸多社会问题，己成为一种新的城市灾害。可是我国至今也未把交通拥堵视作灾害，有人甚至认为北京的堵车现象是社会繁荣的标志。长期以来我国对城市灾害的分类，还多停留在“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”等方面，对传染病及其它新的城市灾害缺乏足够的重视。

2.安全基础脆弱，网络系统不健全

从硬件上讲，投资吸引力与基础设施承载力的矛盾日益突出。一是城市公共安全基础脆弱，地下管网设施设备老化、功能单一、安全欠账多、隐患多，尤其是近年来大规模、大面积的城市建设，对城市基础设施网络系统的运行构成较大的威胁，增加了更多的安全隐患；二是居民生活水平的逐步提高，各种易燃、易爆、危险品也越来越多地进人家庭，使基础设施网络系统的运行处在一个十分脆弱的环境中；三是由道路、水、电、热、气、通讯等六大系统组成的城市基础服务设施的安全保障存在一定程度的缺乏，针对城市灾害和人为危机的防灾、反恐、控制突发性事件的公共安全功能建设相对滞后。从软件上讲，一是尽管这几年政府在城市管理各方面做了大量工作，但不同行业、不同部门之间的工程项目相互之间不匹配，综合监测预测能力不强，预警及通信网络系统不健全、不统一现象仍然存在。二是由城市管理体制不顺，条块分割造成的信息集成难、资源整合难、应急联动难、条块结合难的现象难以彻底解决。三是公共安全综合管理信息系统仍未建成，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制；四是防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足，11·15火灾就暴露出的城市高层（超高层）建筑灭火设备比较缺乏；五是全民安全意识薄弱，社会心理防御能力明显不足，各种民间的非政府组织、社会救援机构、慈善捐助机构建设工作仍十分薄弱。

3.重视预案，轻视预警(www.daowen.com)

有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案或侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案或过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案或侧重危机处理后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。一些预案还成了白纸黑字存放于资料柜中的摆设，甚至于预案在安全危机到来前还从未经过一次模拟演练，更别说预案本身还可能存在的漏洞。由于缺乏危险关键控制点的全面系统调查研究和系统定期的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，针对性、实用性、可操作性不强。

4.缺乏综合协调机构

当前的危机管理，自上而下是分散而割裂的。地震、水务、公安、消防、卫生、民防等基本各自为政，条块分割、军地有别。一是对危机的处理在横向上是分散管理，即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理，也就是所谓的“九龙治水”；二是在纵向上进行集中管理，由市、区，甚至于更高的权利部门统一指挥，街道及相关地方部门予以配合，看起来好像有很多部门在负责，实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。三是应急指挥与日常管理工作薄弱，覆盖城市各方面的联动机制未能形成，而临时性的战时指挥机构由于基础工作薄弱、经验缺乏、准备不足，致使应急管理的政令不畅，决策指令难以及时到位；四是不同部门和单位自成体系、互不隶属、职能分工不明确；工作中有时相互掣肘，缺乏协调配合，加之网络不互通，造成资源共享度低，应急联动敏捷性差，大大降低了突发事件的应急能力。

5.缺少综合防灾法律体系

人口、资源、环境、安全是全球可持续发展战略的四大要素，尽管可持续发展已在我国被提到空前高度，但在城市发展中，安全问题仍未得到充分的理解并获得制度建设的保障。人们对城市灾害这个概念还缺乏基本认识，认为有了地震、消防、环境保护等方面的法规就可以了，而没有意识到看似单一的灾害一旦在城市中发生，必将引起一系列的连锁反应。在目前条块分明，军地有别的条件下，必须在针对单一灾种的“子法”之上，建立一个能够全面协调各种关系的“母法”，才能确保在灾难来临之时，不至于陷入被动。

四、城市公共安全管理创新

城市公共安全问题是城市生存与发展过程中必然存在的，也是落实科学发展观、构建和谐社会、走可持续发展道路必须要解决好的问题。城市各级领导要按照中央的要求，加强社会管理能力建设。要加大公共安全投入，加强安全生产，健全对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、食品安全、社会安全事件的预防预警和应急处置体系，不断创新公共应急管理方法，提高综合预防和应对公共突发事件的能力。

1.加快灾害应急反应机制的立法。市场经济社会就是法制化的社会，各个领域都离不开法律、法规的指导和保障，防灾减灾领域也是如此。纵观发达国家如日本、美国等都建有较完备的防灾减灾法律、法规体系。我国到目前为止，尚缺少最高层次的国家综合减灾基本法，在城市灾害层面上也缺少相应的城市防灾法。因此，必须迅速开展城市灾害立法研究工作，在建立完备国家防灾法律、法规体系的同时，加快构建城市处置突发灾害事件的应急手段。

2.建立健全危机灾害综合应急管理机构。城市人口密集，流动性强，城市灾害应急管理在整个国家安全管理中居关键地位，只有抓好城市突发事件管理才能稳住大局。目前，我国城市安全的监测、报警、抗御、抢险、救护、修复等工作，融于规划、实施、管理等全过程，涉及部门多。而城市灾害具有多元化、连发性、群发性的特点，袭击破坏也会引发城市其它灾害。而城市防灾、治安、防卫却都是单系统、单灾种进行，缺乏整体协同作战，不能充分利用城市安全方面所有的人力、物力、设施和设备，不利于城市安全力量整体效率的发挥。而且这些部门在安全责任、权力方面既有交叉，又存在盲区，缺乏综合协调机构，难以充分发挥安全职能。因此可建立以政府为中心，其它部门联动的体系。同时学习国外先进的城市应急管理模式，结合我国的特点和行政管理情况，创出中国式的城市现代管理模式，形成一个强有力的综合协调管理机制。

3.加强教育，增强公众公共危机意识。现今城市灾害中，人为因素造成的灾害占八成以上，很多灾害是由于人的主观行为不当造成的。因此，要通过加强公民的防灾减灾意识教育、文明安全生产教育、普及安全文明知识等措施，把灾害控制在源头，减少因人类社会自身行为不当而造成的严重后果。同时，大力加强公众的危机意识教育，建立高素质的公共危机管理人员队伍，把“居安思危”的教育作为现代化公民意识教育的重要内容之一。危机意识的增强，能使我们在重大突发灾害事件发生时，降低社会动荡激烈程度，有效地防止“单一型”危机事件向“复合型”危机事件转化。还应广泛开展危机管理教育、训练，要将各级别学生的反危机模拟训练列入教学计划，要对政府官员进行反危机模拟训练，要对公众进行反危机宣传和训练，在实践中提高全体市民应对危机的素质。

4.加强信息建设，建立预警机制。要加大投入，积极推进科技减灾，鼓励开展预防和减轻灾害的基础研究和应用研究，提高灾害的预测预报能力。通过顺畅渠道及时披露灾害信息，并提供可靠的防范知识，对于消除不安定因素，降低紧急事件带来的危害具有十分重要的作用。“9·11”事件后，美国进一步完善了信息预警机制，不定期地通过一套以颜色区分的警戒识别系统向社会各界发布恐怖威胁、警告，并给民众提供详细指南，效果很好。在我国，城市现在有自然灾害预警识别预报，给民众提前做好有效防范工作带来极大裨益。2011年2月10日江苏响水县“爆炸谣言事件”正是因为响水县政府在事发后第一时间通过手机短信、政府网站、电台、电视及时向社会公布事件真相，才没有引起更大范围的恐慌。因此，应高度重视建立城市突发灾害预警机制，政府各相关职能部门应结合社区实际，根据不同的灾害类型进行不同的预警应对和应急处理机制的编制，建立真正适用的社区安全预警与应急处理机制，使社区能从容面对各种严重危害公共安全的灾害事故，为居民提供完善的公共安全保障。此外，政府作为权威信息的掌握者和控制者，对能够预见的重大灾害应及时告知社会公众提前防范；对不能预见的突发灾害，在突发事件发生之初应该尽量在第一时间直接或通过权威媒体向社会通报情况，建立权威的信息发布和报告机制，以积极地引导社会公众的理性行为，安定民心。

5.强化城市生命线系统的防灾救灾性能。交通、能源、通信、给排水等城市基础设施是确保城市正常生活和生产的生命线系统，是城市的“血液循环系统”和“免疫系统”。在城市重大突发事件时，生命线系统的破坏是灾难性的。它会使城市失去抵抗能力，并会造成许多次生灾害。2010年为了确保举办一届“成功、精彩、难忘”的上海世博会，保证世博园的电力、通信等畅通完好，许多工作人员、志愿者日夜守卫在一线。因此，在城市规划和城市建设中，必须加强生命线系统自身的安全；同时，要提高生命线系统的防灾救灾性能，提高这些基础设施在防灾方面的建设标准。从系统构成、设施布局、结构方式、组织管理、维修保养等方面，提高生命线系统的防灾抗灾功能，这是城市安全的重要环节。

6.优化城市防灾设施建设与运行。城市防灾设施是城市安全体系的主要硬件部分，除城市生命线系统之外，消防设施、人防设施、防洪系统的堤坝、排洪沟渠、水闸以及各种应急设施等，专为城市防灾设置，直接面对灾害的考验，担负着城市灾害时抗救的主要任务。防灾设施的建设标准和施工质量，直接关系到城市防灾的能力。防灾设施的建设布局要充分考虑城市灾害连发性、群发性的特点，综合布局防灾设施，使它们与管理机构之间保持畅通的联络渠道，形成防灾设施的联动机制。同时，充分利用防灾设施，尤其是地下人防设施、抗震设施的综合利用，防洪设施与城市排水设施的联动使用。提高防灾设施的使用效益，使防灾设施融入整个社会服务体系中，走上良性循环、可持续发展的道路。

7.建立公共安全危机处理系统，形成完备的人、财、物应急反应机制及社会安全保障体系。建立专业救援队伍，培训民众自我救援能力，建立救援快速通道，形成救援通信保障、物资保障、医疗保障、防疫保障、资金保障、队伍保障、居民生活保障、安全保险及灾后重建保障为一体的危机处理系统和社会保障系统。应建立城市乃至包括周边地区的资源目录，包括人力、物品以及基础设施等，一旦危机爆发，就可以清楚地知道从什么地方调配什么资源，动用哪些设施。

8.建立公共安全社会心理干预体系，提高社会突发事件的心理防御能力。应加强信息披露机制的建设，建立公众沟通机制，充分发挥各类新闻媒体和网络技术的作用，建立公民参与公共安全事务管理和危机处理的有效渠道。对事关居民切身利益的重大公共安全事务，实行公众听证会制度。应借助城市公共安全信息管理技术平台所具有的“安全信息和咨询服务功能”，定时向公众发布各种具有高可信度和权威性的信息。要注重加强公民的安全自救教育，并将教育纳入先进的教育体制之内，通过学校教育、典型案例教学、专业培训等方法，开展公共安全教育，实施情景训练，使公众了解各类灾难、事故发生的规律和过程，学会和掌握一定的救灾和自救的知识以及正确的自我保护方法，增强公众抗灾救灾和自我保护意识，提高公众对突发事件的心理防御能力。一旦遇到突发灾害事件，公民就能够做到听从指挥，临危不乱，并能积极参加救灾行动。

【注释】

[1]课题组成员:王全胜，桑祯骁，钱光祥，徐兴俊。