试论风险社会中听证会制度的引进
——以城市小摊贩的管理为例

薛　飞　吴一超　孙海洋^[1]

让我们回顾摊贩事件的发展脉络，小摊贩作为一种独特的古老的经济形式随着市场的出现而出现，同时伴随了市场的发展。在改革开放后，随着市场经济的发展，又出现于城市街头，活跃了市场，方便和满足了市民生活，也成为城市低收入群体和进城务工农民的就业的重要渠道。但同时也伴随着许多问题:城市不是那么整洁，占用人行通道造成了一定的交通拥堵，城市治安难度加大等。面对这些问题，城市管理中，简单采用了以堵为手段的行政执法，矛盾和悲剧顺理成章地被制造:城管为了端住自己的饭碗，就必须将小摊贩赶出城市，小摊贩为了保住自己的饭碗，（空格）或进行着躲猫猫，或殊死抵抗，崔英杰拿起了刀刺向了城管队长，湖南一位进城的卖菜的农妇因受城管罚款，后被送到派出所，不久就自杀了。这种被逼的要么杀人，要么自杀，这已不仅仅是哪一个人的责任，这都是对城市管理制度本身的血泪控诉，是我们的制度造就了矛盾，引发的悲剧。

崔英杰事件后，全国城市执法方式有了很大改善，各大媒体报道的各地的成功经验——采取了“疏堵结合”的治理方式，并取得了一定的成果。上海更是成为第一个对小摊贩开禁的城市，并颁布了《城市小摊贩发展导则》，为小摊贩的生存和发展提供了法律依据。到此为止，貌似所有的问题都得到了解决，但笔者并不想满足于现有的成果，小摊贩的问题确实的到圆满解决了吗？如果没有，解决之道又在哪里，如果解决了，这种出现问题进而“具体问题具体对待”，被动地防止风险，或将风险最小化，是否又能满足现代社会的管理需要呢？

中国正处在社会转型时期，既有着工业化、现代化过程中一般特征的风险社会景观，同时也有着中国现阶段的特有的风险景观。城市管理中出现的这些矛盾，也只是我国社会转型时期社会风险表现的一个症结点。面对这些风险，中国现有的管理制度不应当被动地防止风险，或将风险最小化，而应当建立新的适应风险社会，能够设法控制不可欲的、会导致不合理的类型化危险的风险，并尽量公正地分配风险的制度。听证会制度提供了一个很好的突破口。

一、小摊贩管理中的冲突是我国社会转型时期的风险社会景观的表现

在改革开放的三十几年中，我国经历了西方数百年的工业化历程，经济发展成就更令世人瞩目，GDP总量已位居世界第二，工业化和现代科技深刻改变了人们的生活秩序与方式。提供了以前社会无法想象的物质便利，同时也创造出众多新生危险源，导致技术风险的日益扩散。现代社会越来越多地面临各种人为风险，从电子病毒到交通事故，从环境污染到犯罪率攀升等。工业化以及市场经济的发展过程中，由其自身系统制造的危险已不以人的意志为转移地突变为风险社会。

“除技术风险外，政治社会风险与经济风险等制度风险也成为风险结构的组成部分。本来用来应对风险的治理手段，本身就是滋生新型风险的罪魁祸首。这由现代治理机制的抽象性特征决定。对社会系统的复杂性和偶然性的高度抽象综合，必将引发制度风险。无论是冒险取向还是安全取向的制度，都可能蕴含运转失灵或由相对无知导致的决策失误的风险。“^[2]技术风险与制度风险都内在于工业化和市场经济发展的本身，它是社会存在的客观状态，并非可随意加以接受或拒绝的一个抉择，是中国改革开放的必然伴生物。计划经济下的城市管理中，相对集中的管理体制在一定程度上适应了经济管理需要。工业化和市场经济环境下的城市管理制度，则需要应时而变地做出改革，建立应对不可遇见的、会导致不合理的类型化危险的风险，并尽量公正地分配风险。

转型时期的中国具备了现代风险表现出的一般的性质:“第一，风险人为化。新技术，新生产方式的应用，人类决策与制度成为风险的主要来源，人为风险超过自然风险成为风险结构中的主导内容。小摊贩是市场经济中的客观存在的经济形式，但在面临在这一管理问题时，没有经过以民主、科学的程序来制定出决策，采取简单以堵为主管理方式。我们做出决策的制度本身的缺陷，恰恰成为了风险产生的来源。第二，是风险兼具积极与消极意义。现代风险是中性概念，它会带来不确定性与危险，也具有开辟更多选择自由的效果。比如网络的应用，网络犯罪在增加，增加了社会管理的难度，但却使人们能更深更广泛的接触到各个方面的信息，人们发表自己的观点，民意一定程度在这里汇集和形成，成为舆论监督的新阵地。第三，风险影响后果的延展性。现代风险在空间上超越地理与文化边界的限制呈现全球化态势，在时间上其影响具有持续性，不仅及于当代，还可能影响后代。人的迁移的自由度的提高，是市场经济活力的基础，但我们采取以堵为主的管理方式，无疑给城市低收入群体和进城务工人员融入城市生活设了一道高高的门槛，其带来的影响将是持续的、深远的。第四，风险影响途径不确定。现代风险形成有害影响的途径不稳定且不可预测，往往在人类认识能力之外运作。市场经济条件下，按市场要素参与竞争，人的自由度的提高等等，都增加了社会系统的复杂性的风险的偶然性。第五，风险的建构本性。现代风险既是受概率和后果严重程度影响的一种客观实在，也是社会建构的产物，与文化感知及定义密切相关。它不仅通过技术应用被生产出来，而且在赋予意义的过程中由对潜在损害、危险或威胁的制度所制造。小摊贩是市场经济的重要参与和客观存在，不成熟的决策与我们对城市建设的理解不足也密切相关。”^[3]

与风险社会的一般性质相比，中国转型时期的社会更具有自己的特质，随着经济政治体制改革的深入发展，“中国正在由自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，正在由农业社会向工业社会转型，正在由乡村社会向城镇社会转型，正在从封闭、半封闭社会向开放型社会转型，正在从伦理型社会向法理型社会转型。”^[4]转型时期我国社会发生的这些重要的结构性变化，导致了我国经济、政治、文化、社会等各个领域都发生了深刻的变化:第一，公民利益意识的觉醒。社会主义市场经济的发展促进了公民利益意识的觉醒。社会主义市场经济体制的建立与发展为标志的经济体制转轨，深刻地触动了我国原有的利益结构，改变了计划经济条件下“利益一元化”的格局，促进了公民利益意识的觉醒，利益原则得到了社会的普遍认同，人们开始认识到追求合法利益的合理性。而为了能按照市场规律实现和维护自身的应得利益，为了追求利益的最大化，人们就会通过政治参与向政府表达自身的利益要求和利益愿望，并积极参与政府对社会利益的分配，以尽可能地实现政府利益与公民个人利益的融合。第二，新的利益群体的出现。改革开放以来，市场经济的发展产生了利益的多样化必然产生多元化的利益主体，使我国的社会阶层构成发生了新的变化，除了原有的工人、农民、知识分子、干部和解放军等阶层外，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织从业人员，自由职业人员等社会阶层，从而形成了各种各样的独立的利益群体。小摊贩作为一种自由择业的经济形式，成为城市建设中的利益主体。第三，政治民主化程度的提高。随着我国民主政治建设的发展，政治的透明度、决策的民主化程度逐渐提高，各种民主机制逐步建立和完善，民主评议政府、参与公共管理决策、公民监督等多种政治参与方式，政治发展的民主化取向，利益主体已经有一定的条件参与到公共政策的制定、执行、监督、评估。在具体的行政管理中，更需要在决策的制定、执行、监督中，各方的利益主体的程序化的参与的热情和能力都能有的很大程度的提高。第四，利益分配不公现象的存在。让全体人民享受到改革发展的成果是我们的目标。在市场经济体制下，我国以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配机制。由于公民人素质能力的高低不同，对市场规则的把握也有所区别，再加上社会利益分配机制对公民个人的不完全均衡性，社会的既得利益者通过已有的社会资源谋取了大量的不正当利益，社会弱势群体的的利益则受到不同程度的忽视或漠视，而又没有能使他们的话语权得到程序化的的表达，导致了社会利益分配不公现象的大量存在。最大限度地实现利益分配的相对公平，需要制度有更坚强的保障。第五，政治文化的变迁。改革开放，市场经济的发展，我国正从传统政治文化向现代政治文化转变，政治文化的参与倾向日渐明显，民主意识的产生、发展、提高，权力的制约，权力的共享，权力的的监督，公民权利的维护逐渐成为人民的共识。我国公民受教育的程度和文化水平的不断提高，也增强了公民的主体意识和参与意识，提高了公民的政治参与能力。民主参与需要完备的制度引导和保障。

综上可知，小摊贩管理中的冲突是我国社会转型时期的风险社会景观的表现。

二、风险社会下城市管理的制度危机

“现代风险的特性决定风险社会中公共政策的基调:不是要根除或被动防止风险，也非简单考虑风险的最小化，而是设法控制不可欲的、会导致不合理的类型化危险的风险，并尽量公正地分配风险。”^[5]对这项规制任务，现行的城市管理制度已显的有些力不从心。计划经济下形成的体制机制在面临和解决现代风险问题时容易遭遇挫败，无法识别和应对现代社会新的风险。风险社会由此面临悖论:计划经济体制下形成的静态的制度无法适应新的权益保护。解释这一现象的关键在于:风险社会中，既有晚期工业社会产生的危险或人为制造的不确定性与那些内容和形式都植根于早期工业社会中、又有计划经济体制下的制度和改革开放市场经济条件下制度关系之间存在着错误匹配。

在计划经济的条件下，所有的经济形式都是在事先的规定或默许的前提下存在的，小摊贩的数量相对较少，主要有流动的小摊贩和固定地点的小摊泛，交易额和交易频率都较小。管理过程中的预测的盲点较少，所有的经济形式的存在、管理、效果，通过内部座谈会的形式，决策在公开之前已基本形成。但改革开放后，情况已经发生了改变，我国实行了市场经济体制，经济取得了很大的成就，三十多年来，GDP的平均增长速度达到了8%。市场经济要求按多种要素参与竞争和分配，经济的具体形式不在单一，在市场的发展中成几何倍数的产生，并按照自身规律的发展，淘汰。农业现代化的程度的提高，大量的农民从土地上解放，进入城市谋生，提高了自身的生活水平，补充了城市劳动力。我国在去年成为世界最大的生产和销售汽车的国家，城市拥堵成为了城市管理的难题。市场经济体制下的这些情况，所面临的管理风险在很大程度上是难以预见和控制的，这些都在一定程度上增加了城市管理的难度。因此，正视风险社会的后果，意味着对曾经达成的（公共政策的形成中权力的共享、制约、监督，社会风险的合理分配）标准设定了重新定义的任务。

面对这种现实，现行的制度只有一种选择:适应风险时代的要求根据民主法治的要求来调整自身。

三、城市管理中听证会制度的引进

在小摊贩的管理中，除了政府管理部门以外，受影响的市民，特别是小摊贩应当成为听证的主体，而过去采取以堵为主的管理方式肯定不用说了，现在采取疏堵结合的方式，以及颁布小摊贩发展导则，小摊贩作为决策的相对方，其作为弱势群体的发言权，自始至终被漠视。受影响的市民的发言权也没有的到充分的尊重，如果市民都不反对，执法为谁呢？其在冲突类型化，表面化，密集化后，我们的决策为防止突发事件的进一步发展，将风险降低，以异乎寻常的速度出台。将让人不禁要问:这些措施为什么之前没有呢？这些措施本身是否合理、是否完善呢？现在这些措施能适应了小摊贩的管理呢？出台这种政策的本身的行政管理体制是否能适应了风险社会的要求呢？

听证会的引进，无论从程序权利和事实体权利的实现上，还是行政管理创新的科学化上，都有其重要价值。听证可以成为应对现代风险的一把利剑。听证放在决策前，“决策听证又称辩明性听证，它是指在政府决策过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，其目的主要是为了决策的科学化和民主化，就是把科学引入决策过程中，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。”^[6]听证放在决策的执行中，对偏离决策精神的执法行为进行纠正，对执法主体进行监督，防止权力的滥用，保障权利主体的合法利益，利用民主化的制度不使弱势群体的话语权被漠视，而话语权是一切权利维护的基础和前提。听证应放于决策的执行完毕后，听取与该决策有利害关系的当事人的意见，因为被服务对象最知道服务的质量，对决策的得失进行评估，为权利提供强有力的保障，这也是建设服务型政府的需要。

1.听证会应该引向政策制定的前端(www.daowen.com)

听证会应该引向政策制定的前端，这是实现管理决策科学的保证。决策的形成应该建立在实事求是的基础上，通过调查分析，运用科学的理论、方法、手段，并遵循科学的程序和制度进行决策。实事求是和信息全面、完备是政府决策应遵循的最基本的前提。在决策过程中设置听证程序，让决策的利益关系人或其代表以及有关的专家学者对拟制定决策的科学性、合理性、可行性等畅所欲言、各抒己见，使决策所关涉的客观实际情况得以充分的反映，这有助于政府决策者对客观实际情况的了解和掌握，有助于其将决策建立在全面、准确的信息基础之上，有助于其按照社会发展的客观规律作出符合客观实际的决策。

听证会在我国引进和发展过程中，存在着一些问题，听证会的作用没有的到应有的发挥。其中的原因，与政府部门行政体制、决策机制有着密切的关系的。目前，政府的决策更多还是依赖于行政机关内部的决定，对于社会意见的考量，更习惯于采用内部座谈会等形式。在政府决策没有确定之前，倾向于不向社会公布，以避免引起舆论，影响决策。而听证会要求公开进行，所以在决策没有相对成熟前，政府倾向于不召开听证会。也就是说，在很多听证会召开的时候，政府的决策已经基本形成。比如现在的公交降价、油价调整、水价调整等，基本上都是已经有相对成型的具体方案了，才举行听证会。听证会基本上处于行政过程的相对末端，作用发挥有限、对决策意义可想而知并不大。我们有些城市价格调整的听证会方案中，有时会给出了几个可供选择的涨价方案，实际上这给了公众参与公共事务相对的主动权。只是这也是建立在一个要涨价的大前提下。我国也有相对成功的经验，现在我们有很多法律和行政法规，在制定了草案之后，就向社会公布，征求意见，在此基础上，结合有关专家的意见，对相关条文进行修改和调整。这在以后类似的公共决策中也完全可以借鉴。

听证制度是扩大决策参与、增加决策透明度和公开性，进而实现社会公正的一个重要途径。扩大决策的参与，使决策有影响的利益主体发表自己的观点和建议，避免了弱势群体利益被忽视和漠视。公开是实现社会公平和公正的前提，听证增加了决策的透明度，使政府的决策能在阳光下运行。听证使所有利益的表达纳入到制度的、合法的范畴中来，听证实质上是一种从程序性上保障人民群众民主参与权利，进而保证政府决策的公正性得以实现的重要手段。也就是说，举行听证会的目的，关键在于倾听相关利益主体的意见，决策的本身就应当是各种利益的权衡、妥协形成的折中方案。只有倾听相关利益主体的意见，才能更加实事求是，更能贴近事实的本来面目，以实现决策的科学、客观和公正；只有倾听相关利益主体的意见，才能使所有的利益主体的利益有空间表达，有效地保护了弱势群体的发言权，也就实现了“兼听则明”。相关的利益主体在决策的前端就能充分的表达自己的利益，所有的决策都在权衡利益，权衡利弊中形成，有效地将风险分担在了制度的规范中。那么首先就必须明确听证那么应该听谁的呢？我认为决策影响的相关利益主体都应当纳入到听证决策中来，在小摊贩的管理中，有很多人争论小摊贩是不是市民，作为决策的相对方，无论其身份，都就有权参加到听证会中来，有权表达自己的意见。而事实上无论“堵”还是“疏堵结合”我们都没有看到小摊贩群体声音程序化的表达。试想，如果在城市管理中，通过听证会，让小摊贩和市民的充分表达意见，以堵为主的粗暴的行政行为会出现吗？而事实上，在突发事件和舆论的推动中，政府的决策已基本成型。在行政管理的目的、小摊贩和市民权利能否得到保障未明之前，这种决策舍弃了基本的程序要求。这种没有相对人利益表达的决策怎么能是保证其实科学的呢？这种决策的程序怎么能适应转型时期的中国的行政管理要求呢？程序和规范本身也要经过听证，程序和规范确定后，政策制定过程的本身就应该是这些相应的制度和规范保障的过程，政策的形成本身就应该是这些制度和规范保障的结果。在听证的过程中，所有的利益主体的声音都能得到程序化的表达，这种程序本身就是使决策科学化、合法化、风险公正分配的过程。也就是说，听证会应该引向政策制定的前端。

2.听证会应该贯彻于决策的全部执行过程

决策总是要付诸实施的。政府的任何一项决策倘若因不切合实际而缺乏可行性，那么它便成为一纸空文。即便其决策目标设计得再美好，它也只能是水中月、镜中花。听证之于决策的全过程的核心在于监督。受监督的权力才能为人民谋求福祉，否则只能成为暴政的工具。首先，保证决策的执行过程没有偏离应有的精神，其次，约束行政行为，避免行政权力的扩张，侵害到公民的合法权益。我国行政监督长期以来偏重于事后的追惩性监督，轻于事前、事中监督，听证会制度着力把好入口关，更要把监督贯彻于决策执行的全过程，努力做到防患于未然。现在我们在注意突出事中监督，对行政权力运行过程进行监督制约，这是权力监督过程的关键环节和应有之意。监督者对被监督者的监督，不能凭主观随意进行，要有完善的监督制度作为保障。我国现在还没有统一和完善的监督法，听证会无疑为我们提供了一个很好的制度。

听证会作为民主的决策和监督程序成为我们防范风险的制度保障。政策和法律不是通过颁布就必然是合理的，也不是按照一定的法律规范活动就必定会有预期的执行效果的。社会大众对制度和规则的认同和忠诚，并非权力单向作用的结果，更非依靠权力的强力威胁就能达成，而是取决于政治体制的价值与其成员的价值是否一致而定。政策和制度实质内容应当在大众当中赢得了广泛信任和忠诚，从而使人自觉地把对政府的服从当作自己的义务。听证使得权力的运行放在阳光下进行，走群众路线、实行群众监督，这是我们党和国家政治生活中的一条基本原则，群众监督是人民群众当家作主的具体体现。西方社会把舆论监督与立法、执法、司法并列，看作是现代社会的四大支柱。听证制度更实现了人民群众的直接监督的制度保障。随着人类决策与制度成为风险的主要来源，风险影响途径不确定性的增长，民主的决策和监督程序成为防范风险的制度保障。注重事后监督伴随着的是沉重的甚至血腥的代价，显得那样的笨拙和愚蠢，这不仅保障公民的权益，同时也保护了我们的公共决策人员和执法人员。听证会完善了社会舆论监督机制，营造了廉洁的行政道德氛围，从大的方面来保证行政权力的正常行使。这种现代风险形成有害影响的途径不稳定且不可预测，舆论监督机制虽然不直接产生法律后果，但其作用是巨大的。听证会成为加强人民群众监督、实现疏通群众监督的渠道，成为强有力的制度保障。要建立反映社情民意的听证制度，完善专家咨询制度、社会公示制度和举报制度，依法保护举报者合法利益。必须用制度的力量来驯服权力，将监督贯彻于决策的全部执行过程。

3.听证会制度应该在政策执行效果的评估中发挥作用

在决策阶段性执行完毕以后，应当对政策的可行性以及执行的情况进行评估，听证会制度应该在政策执行效果的评估中发挥作用。

一项决策的价值很大程度上取决于它的实施所产生的社会效果和公众对它的价值认同。不同的利益主体的看法不一，和政策执行人员的看法往往更是相去甚远。采取听证会的形式进行分析是一种较理想的方法。听证应当从决策相对人以及相关的利益主体、政策的决策人和执行人员多个角度进行。前者是决策对象和相关的利益主体是决策的承受者，同时也作为服务型政府的服务对象，只有具体接受服务的人民才更有发言权。因而行政行为的相对人最有评定发言权，以自己对决策效果的亲身感受出发，对决策本身及其执行效果予以评价。这种方法能了解到更真实的情况，较符合实际。后者是政策决策人和执行人员，对决策本身的可行度和实现预期目标的进展情况进行评价。由于决策人和执行人员亲身参与实施过程，对政策的来龙去脉比较了解，掌握比较充分的政策信息和第一手资料，他们的参与能够更客观、公正地判断一项政策的效果。如果只有政策对象和相关的利益主体评价，可能不完全了解政策对自己的影响，往往存在短视性、片面性，当政策实施后暂时对自己不利时，政策对象会夸大政策的负效应。如果只让决策主体和执行主体单独评价也有局限性，执行人员因为参与政策过程，政策效果的好坏直接影响其声誉和工作，他们往往会对决策的弊端避而不谈、片面夸大成绩，失去客观性和公正性。听证会制度有效地避免了两种极端，决策的相对人以及相关的利益主体，政策的决策人和执行人员在同一制度中、在同一平台上，就决策的利弊得失进行不同角度的评估，将不同的声音纳入到一个公允的制度中评估，相信只有这样才能得出最接近公正的的结论。

听证会制度的引用不在于要根除或被动防止风险，也非简单考虑风险的最小化，而是公正地分配风险，这是由其本身的民主的属性决定的。我国正处于社会转型时期，社会不同主体的利益矛盾错综复杂，城市管理的这种矛盾也仅仅是社会风险的其中之一。当公共突发事件发生，因为城管的执法行为不当，或者某个小摊贩的自身原因导致了突发事件的发生，我们可以说这是一个个例，是一个偶然，但当如果一类公共事件一而再、再而三的发生，我们则需要看看是不是制度出现了问题，分析其中的制度原因。近年来城市管理者和小摊贩之间的暴力冲突频出，媒体一致将矛头指向了城管，侵犯弱势群体利益的说法得到了社会公众舆论一定的认可，但以此来评价城管执法人员好坏，存在着诸多不公平之处，也不利于我们找出问题真正的症结和找到有效的对策，我们应该将我们的目光投向深层次的制度改革。听证会制度无疑为我们提供了一种科学的路径。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]劳东燕:《公共政策与风险社会的刑法》。

[3]观点来自劳东燕:《公共政策与风险社会的刑法》，入文时有改动。

[4]袁方等:《中国社会结构转型》，中国社会出版社1998年年版，第27—28页。

[5]劳东燕:《公共政策与风险社会刑法》。

[6]摘自丁煌:《听证制度:决策科学化和民主化的重要保证》。