美国国防部综合危机管理方案评介

王成至^[1]

作为当今世界超级大国的美国，有着广泛的海外利益，美国不仅经常通过海外军事行动维护其在海外的霸权，也经常被海外国家和地区内部的冲突拖入战火当中，处理一次又一次的海外危机，成为美国军事工作的一个重要内容。基于这种经历，美国国防部于2001年修定了与海外军事行动有关的《综合危机管理手册》，主旨是在武装冲突结束后重建亲美的本土政权。这里所谓的综合危机管理，指的是美国在通过海外军事行动扶植亲美政权的过程中在当事地遇到的一切挑战的总和，包括美国和亲美的本土政权面临的暴力和非暴力对抗、社会失序和犯罪、经济凋敝、难民问题、民族和利益群体之间的矛盾，等等。美国在这些地区的综合危机管理的主要内容，包括按照西方民主制度的模型重塑当地政府、恢复社会治安、缓和社会冲突、抑制腐败和滥用权力、恢复经济、创造就业、救助难民，等等。虽然大多数美国海外军事干预行动的终极目的与维护当地民众的福祉毫不相干，而是为了谋取自身的国家利益，但是美国国防部编制的综合危机管理手册中的危机管理的某些原则、做法、侧重，在综合危机管理工作中具有普遍性，因此对于我国新时期的维稳工作也具有一定的参考作用，这正是本文对美国国防部综合危机管理手册进行介绍的初衷所在。下面就根据手册的顺序，从重塑当地政府、司法重建与社会和解、重建社会稳定、经济稳定与公共建设等方面，对手册的主要内容进行介绍，并对其加以评价。

一、重塑当地政府

治理和公民参政包括三个步骤，最初阶段是决定治理结构，为公民参政奠定基础；中期阶段是促进合法的政治制度和公民参政的程序。最终是巩固政治制度和公民参政的进程。

治理和公民参政工作包括九个方面，一是国家组建工作；二是过渡时期的治理；三是行政机关改革；四是强化立法机关；五是改善地方治理；六是通过推动政治透明度来防治腐败；七是完善选举制度和政党制度；八是培育公民社会；九是健全信息发布制度和增进官民交流。

最初阶段的国家组建，应当在考虑各利益群体诉求和相应政治压力的前提下，在国家、地区层面上建立一套能够反映民意的民主决策程序；与本土参与者合作建立宪法委员会，决定采用办法。在制宪进程中的关键议题上，根据地区、种族、宗教以及权力分配的实际情况，结合专业技术，提供技术和法律顾问。

最初阶段的过渡时期治理，涉及分别组建国际的和国内的过渡性行政机构。

组建国际性过渡性行政机构，需要同有关国家和政治派别一起，在多个层面上审查官员的任命，重组领导核心，建立过渡时期政治权力机构和临时文官行政机构，并在关键部门和地方政府任命顾问；并为向即将组成的新政府移交行政管理权力提供制度上的支持。

组建国内过渡性的行政机构，应当为临时国内政府制定切实可行的时间表，同本土领导人一起合作，招募人员为国内过渡政府服务和提供建议，建立通过和修正临时法律和规章的程序。

最初阶段的行政机关改革的内容包括:

在行政权力和组织结构方面，按优先顺序排列政府职能；识别不符合制度的需求；决定文职部门的结构和可承担的大小以满足当前和未来的需求。

在雇佣文职部门工作人员方面，要做到选拔程序透明，做好公务员和国有企业员工的审查工作，确定接受培训的人。鼓励有领导能力的移民回国。

在政府财政收入方面，评估各级政府产生和管理国家收入的机制，建立反腐败手段以防止资源滥用，尤其要严格对采掘工业和国有企业的相关管理和监督。还要在各级政府间协调资源。

在强化立法机关方面，需要建立临时立法机构的工作程序；建立立法部门的权力，以参与到国内政治制定过程和给行政机关提供监督；还要识别影响公民进入立法程序的法律，制度和政治上的障碍；为临时法律制定者提供培训；确保初始时期的立法程序享有充足的资源。

在加强地方治理方面，主要是恢复必要的地方公共服务；在国家和地方统治机构间制定临时联络方式；结合对特定国家和地区的历史文化，建立有利于地方一级公民参政的机制；整合与维护为地方提供相关服务的基本设施。

在打击腐败领域，一是要提供法律顾问和咨询人员；二是要在政府机构中创建能减少腐败的机制；三是要设计和实施反腐败运动，包括开展反腐败教育；四是要将反腐败努力融入到其他计划中；五是要为处理过去的弊端制定协议和发展机制；此外还要在反腐败斗争中寻求国际合作。

最初阶段的公民政治参与，主要是制定和实施选举计划；制定监督选举公正性的制度；建立维护选举公正性的延伸机制。

在培育公民社会方面，包括开展公民教育和公共教育运动，以提高民众在新型政治结构、人权、宽容和其他议题上的意识和认知；利用媒体作为公共信息工具来提供真实信息并控制谣言，为此需要为记者、编辑、政府发言人和其他媒体从业人员提供短期培训；在政府和独立媒体间确保适度的平衡；支持媒体对权力滥用的监督，同时监督煽动性或不专业的媒体内容，等等。

在中期阶段，就国家组建工作而言，要鼓励国家层面的对话以决定国家身份特性（公民标准、语言等）；在公平、包容的原则下推动宪法改革，并开展对新宪法的宣传。就国家治理而言，与本土领导人协商制定未来的治理制度；向本土权力机构移交特定职责，培育本土政府的治理能力。

最终目标，建立和巩固一个合法的政府。

二、司法重建与社会和解

司法与社会和解工作也分为三个步骤，最初目标:为过去和现在的不公平现象创造申诉机制；中期目标:为和解创造法律体系和路径；最终目标:将法律体系机制化，使其成为建立在国际规范基础上的具有合法性的法律体系被普遍接受。

司法与社会和解工作面临十大任务，包括:第一，构建过渡时期的刑事司法体系；第二，重塑本土警察系统；第三，司法人员的调配和相关基础设施建设；第四，保护公民财产；第五，维护人权；第六，对司法系统进行改革；第七，实施强制措施；第八，审判战犯；第九，战争赔偿工作；第十，重建当地社会的社区；第十一，评估工作；第十二，信息和沟通工作。这里着重对重塑本土警察系统、保护公民财产和人权、重建本土社区、信息和沟通等工作进行介绍。

重塑本土警察系统的最初阶段，应当采取的措施包括:在人员设施方面，审核并且重新配置现存警力；以国际警力标准培训现存当地警察；设置警察监督、指导、培训人员。在基础警力建设方面，对警察局、警察机动能力、警事沟通系统、数据管理系统以及总部指挥能力等进行盘点。再重塑问责和监督机制方面，主要是评估并逐渐消除针对执法系统腐败的批评，加强监督机制。

重塑本土警察系统的中期阶段，应当设立警察学校，为本土警察建立公正透明的聘用、升职和退休体系。同时设立监察长、监察员办公室，调查警方贪污以及权力滥用。恢复和重建基础警力。

重塑本土警察系统的最终阶段，为本土警察提供技术性支持和培训，鼓励其与相关国家和国际执法机构建立关系。引入更加完善的警力维护方法，建立警方信息管理系统。通过项目预算基金，实现监察长、监察员办公室的机制化。

保护公民财产和人权的最初阶段，在应对产权冲突方面，应当建立相应机制，防止非法没收土地、财产；争议解决方案应当公诸于众，坚持非暴力原则，与当地执法机关协调阻止暴力发生。在防止公权力滥用方面，应当实施高效的警戒机制，包括向弱势群体提供维权指导，提升当地人对权力滥用的监督能力，相关国家设立国际维权指导组织，并对当地社团组织、人权组织和其他组织的能力进行评估，参与当地社团，为其领导人提供咨询，等等。

保护公民财产和人权的中期阶段，在应对产权冲突方面，应当为解决财产纠纷建立起一个灵活的、有组织的机制，确保调解财产争议的过程是公开透明的，对争议财产登记表加以明细化。在维权方面，支持提升本土人解决冲突和预防权力滥用的能力，支持组建公民维权行动团体，将国际维权指导任务与培养本土维权指导者的工作结合开展。

保护公民财产和人权的最终阶段，要达到的目标是:一是建立一个裁定财产纠纷的实施机制；二是将“防止权力滥用”纳入到一个更大的司法和社会计划当中；三是建立持久性的本土维权指导机制，推动当地政府和非政府组织就维权问题进行互动。

重建本土社区的最初阶段，如果面对的是一个多民族的环境，既需要建立民族内部的信任，也需要建立不同民族间的信任，为此必须做到:寻找能够解决争议的调解者以建立不同民族间的互相信任与合作；扩大公开性、增强参与性；寻找可靠的本土领袖和其他一些参与者，并使其与道德权威在过程中融合；在国际组织、本土领袖以及非政府组织之间建立协调机制；开展媒体活动促进社会耐挫性；在和平进程建设过程中防止破坏者。在涉及到宗教和习惯法的问题上，主张尊重本土的习惯法、宗教机构和宗教领袖在减少社会冲突方面的作用设计社区项目以支持建立在宗教和传统实践基础上的社会和解，在遇到人的出生，死亡和婚姻问题时，及时确定他们在宗教、司法、救助方面的需求。在涉及妇女的问题上，应当评估女性在社会的传统角色以及她们为和解过程可能做的贡献，采取措施防止强奸，提供相关医疗服务。

重建本土社区的中期阶段，致力于提供推动社会和解的培训和相关资源，把仍然处于敌对状态的群体引入对话，推动广泛的利益相关者进行合作，达成资源共享的互利协议，组织教育和娱乐活动，为本土领袖提供技术上和财力上的支持。确保不同宗教人士对社会事务的参与，重建礼拜场所和宗教圣地，落实传统的和解机制，如净身仪式和重葬仪式。支持由女性团体设计的倡议，鼓励公民社会和政府相关工作遵循性别平等原则。为弱势群体的成功设置行动计划。

重建本土社区的最终阶段，是推动形成一个非正式、本土化的冲突化解机制，为社区发展计划（包括回归者安置，食品安全，住房供给，健康医疗，城市管理服务行业，教育等）提供必要的资源，对取得成功的信任建设项目进行宣传推广。以重塑信仰来重建社区，鼓励习惯法与正式司法体系就彼此的关系进行对话。确保妇女权益和社会影响力。协助本土社区制定可持续的整合和发展计划。

最初阶段的信息沟通工作，是要建立起国际、国家和地方三个层面的媒体路径，并将媒体作为传播社会和解信息的工具，为控制谣言的散布，必须提供真实信息，信息发布必须及时，必须提供本土语言的信息服务，必须协助政府定期向公众发布信息。

中期阶段的信息沟通工作，需要对本土信息沟通能力的发展跟踪调查，帮助本土培训记者，拓展信息发布能力，提高与当地公众的互动和与国际社会的联系。(www.daowen.com)

三、重建社会稳定

重建稳定工作包括三个步骤，最初阶段是提供紧急人道主义援助；中期阶段是促成混乱局面的有序化；最终是要实现持久的稳定。

重建稳定工作也包括三个方面，分别是对人口流离失所进行防控；对难民提供援助；确保国际难民和国内流离失所者定居点的安全；对贩卖人口的行为进行控制。

在重建稳定的最初阶段，就防控人口流离失所而言，主要工作包括:

第一，保障人口流动的秩序，包括:保障难民的行动自由，保证边界对难民开放。建立入境人口登记和筛选机制。

第二，向难民提供物资援助，包括:对受影响人群所需的食品总量进行评估；提供紧急食品、水、卫生、住处和医药；建立机制，保证人道主义援助物资能够送达难民手中；保证提供粮食援助将不会打乱当地市场；对满足总需求的当地供应的可行性进行评估，确保地区市场的可靠性；掌握当地农作物的生长周期，使人能够享受到本地供应；评估地方物资传输、分配和储存设施的能力是否能够符合重建稳定的需要。

第三，向难民提供人道主义援助，包括紧急的食品、水、卫生、住处、和医药援助。特别关注弱势群体，包括女性、儿童和老年人的需要；配合其他捐献者和人道主义机构。

第四，开展信息服务，保证难民的知情权。

援助工作针对国际难民和国内难民，又有所侧重。

针对国际难民来说，主要保证对原籍国和避难国的足够保护和监测。针对国内流离失所者的措施包括:最大可能地保证迁徙自由；建立登记和筛选机制；推广传统应对机制（如寄宿家庭）；提供对收容国内流离失所者的家庭和社区的帮助；如果必要的话，建立国内流离失所者营地，并提供基本的人道主义援助；评估个人需求，以促进提供人道主义需求；建立公共信息活动，以保证国内流离失所者的知情权。

第五，在保护难民人身安全方面的措施包括:建立相应的保护和监督机制；确保有危险的人群和难民能够得到安全部队的保护。

第六，严厉打击贩卖人口的行为，救助受害者，措施包括:为受害者提供帮助，包括营救、安置和获得心理、法律以及医疗协助的机会；建立或支持受害者热线；资助救助受害者的项目。

在重建稳定的中期阶段，需要将建立发展的基础设定为这一阶段的目标，针对上述方面的措施在侧重上有所变化。

在人口流离失所的防控方面，继续保证对难民的物资供应量是可靠和充足的；维持对难民的基本服务（水、健康、教育）。

在援助难民方面，在继续提供人道主义必要的援助同时，扩大一些基本的服务，包括教育、健康教育，适当情况下还可开展一些心理—社会项目；推动创造就业的计划；在条件允许的情况下支持长期住房的建设；扩大对难民收容社区的协助；继续提供信息服务。制定和完善遣返计划；帮助安置在返回家园过程中可能被地雷危害的难民。

协助国内流离失所者（IDPs）。在为营地、寄宿家庭和社区的国内流离失所者提供保护和帮助方面，尽力做到保证其能享受基本服务，包括教育和卫生保健；建立并维持难民营的秩序。开始探索长期解决方案，包括在国内的原籍地与收容地进行遣返并使其重返社会，为在风险中的人们提供临时安全手段。

在打击贩卖人口方面，开发支持和加强直接的反贩卖活动的项目；在社区开展有关贩卖的危险性的教育；开展与针对妇女的暴力作斗争的宣传活动，提高妇女权利；教育私营部门贩卖童工的危害；为贫困和弱势群体增加收入和获得职业的机会；增加贩卖猖獗的目标地区和社区内儿童和年轻妇女的受教育机会。

最后，在培育持久稳定的阶段，就防控人口流离失所而言，主要是通过开发并提供经济机会和公共服务，支持常住人口。就难民援助而言，在条件成熟时，协助自愿遣返，开始减少避难国难民的项目；协助遣返国内流离失所者，使其重返社会；在国内流离失所者返家后，监控其情况，推动地方整合。就帮助贩卖人口活动的受害者而言，继续支持受害者的遣返工作、心理辅导、社会融合、教育、以及创业，借助非政府组织和建立诚信为本的机制，与贩卖人口的行为作斗争；将小规模的与贩卖人口作斗争的非政府组织纳入打击贩卖人口的网络。

四、经济稳定与公共建设

经济稳定与公共建设工作的主要内容包括就业政策、货币政策、财政政策与治理工作、金融政策、贸易政策、市场经济、信息沟通等方面，这里侧重介绍就业政策、财政政策与治理工作、贸易政策的相关危机管理举措。

最初阶段的就业政策，在公共事业领域，需要为提供直接就业机会制定方案，向当地团体征求项目思路为年轻男性创造就业机会，包括“以工代赈”。在发挥小企业对经济的刺激作用方面，主要是对小企业的技能不足问题进行评估，制定对策。在劳动力的技能培训方面，是对重要产业和急需领域可以立即雇佣的劳动力进行评估。

中期阶段的就业政策，在公共事业领域，主要是开展公共事业项目。在发挥小企业对经济的刺激作用方面，主要是对特殊技能的市场机会进行评估，为职业教育创造机会。在劳动力的技能培训方面，有必要组织与动员国内外援助，从而对重要技能进行培训和发展。

最终阶段的就业政策，则侧重于对公共事业项目合理进行安排，使其符合长期发展计划。

最初阶段的财政政策，就宏观经济政策而言，主要是开展与政策制定者的对话，以明确重点，评估当事国制定基本财政政策的能力；对当前财政平衡以及融资缺口进行评估；采取措施弥补财政缺口。就国库的运作来说，主要是重建政府支付机制，用以支付经常性的和紧急的开支；建立简单可靠的处理支付以及记录和报告支付的能力；确定吸收与管理拨款及外来援助的能力；启动简单可靠的系统来管理拨款和外来援助。就投资公共部门而言，要做到

优先考虑公共投资需求；支付公务部门的欠款；制定分配资源的计划；确定公务部门的结构与可负担的规模，从而适应当前与未来的需要；加强伦理规范。在税收和税务管理方面，确定税收结构以及收益来源；设计一个含有清晰收税政策的有效税收结构；确定可供选择的短期税收政策（即免税期）的功效；确定并执行“特别处理”手段，以便根据情况酌情增加税收，这对受战争摧残的国民会起到积极作用。在接受国际经济援助方面，主要是建立与国际援助团体的关系；消除与国际经融机构团体进行接触方面的约束（即美国法律制裁），并采取措施成为其中一员；协助本土政府规划复苏计划；发展捐助机构和当事国的协调机制；完成需求评估；开展捐助机构会议以调动资源。最终目标是使管理宏观经济计划中当前的财政状况的能力制度化（例如发展长期的财政目标）。

最初阶段的贸易政策，包括对关税、税收结构以及贸易壁垒进行评估，降低那些阻碍小型企业和投资者获得商品的进口方面的限制，打开或坚持信用证机制和贸易信用以对重要商品进行贸易，设定贸易重要事项并探索新的贸易机遇，开启国家经济团队与负责给予优惠贸易地位的国际行为体之间的对话。

中期阶段的贸易政策，主要是继续对降低关税、税收和贸易壁垒的可行性进行评估，

对公司和贸易团体提供技术援助以发展非传统出口能力，采取措施在一般特惠制和地区贸易安排框架下获得优惠入市的资格。

最终实现通过国内、地区和全球组织促进经济一体化，增加出口多样化以加强经济稳定，寻求加入地区或全球贸易组织。

五、美国国防部综合危机管理的特点

从上文可以看出，美国国防部提出的综合危机管理方案具有四个鲜明的特点。一是深受美国意识形态影响，把塑造西方式的民主制度、市场经济、市民社会等作为危机管理的基础，其中流露出美国控制、渗透当事国的种种设计，如让国际组织介入有关国家国内事务、发展非政府组织等，对于这一点，我们要批判地加以看待。二是在技术层面，美国国防部的综合危机管理方案强调危机处理机制要多部门协调，要制定危机管理效果的评估体制和指标，这一点对于我国建立自己的综合危机管理机制，具有一定的参考价值。三是美国国防部的综合危机管理方案强调官民沟通，官方通过发达的媒体对自身政策的发布做到透明、及时，建立机制对民意的发展随时进行评估，这样有利于限制官员在危机处理过程中滥用权力，也防止民众因为信息不对称而加深对政府的误解。四是注重培训，这里不仅是培训技术工人，解决危机造成的就业问题，也涉及到培训公务员，对其进行道德伦理教育和危机管理技能培训，还涉及到培训民间人士，使其懂得怎样维护自身的利益，懂得怎样与政府打交道。大量事例表明，美军在海外军事干涉行动中，并未认真遵循美国国防部综合危机管理手册的精神，这导致美军在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦反恐战争中陷入挫折，但是如前文所述，综合危机管理手册的一些内容，仍然不失其参考价值。

【注释】

[1]作者单位:上海社会科学院。参与本课题的还有:刘璐，邸佚，王卓一，傅玉梅，邓云龙。