城市社会公共安全之思

陈柳眉^[1]

“城市，让生活更美好”。然而，美好而幸福的城市生活，不仅来自于GDP指数的持续“上涨”，也来自于公共安全指数的不断“高攀”:吃路边摊，不必担心喷香诱人的食物乃地沟油的“杰作”；漫步马路，不需为醉驾者的大胆“技艺”而敬而远之；住数百万元的“豪宅”，不用担心也会“歪歪”、“脆脆”、“垮垮”。即便这些都被不幸言中，也不去担心有人会逃避责任并最终不予改正。幸福感是“神马”？到底离国人有多远？中国职业安全健康协会在2004年发表的《安全小康社会发展战略研究报告》中预言:“我国的安全生产形势到2010年以后才会进入一个稳定发展阶段。在此之前，只要能做到事故高发得到遏制，事故总量增速逐步下降，总体综合指标达到发展中国家先进水平就相当不错了。”看如今，城市公共安全领域的重大事件接踵而至:2008年的三鹿毒奶粉、2009年的“2·9”央视新大楼配楼大火、“6·30”南京特大交通事故、“12·7”湖南校园踩踏、2010年的地沟油、“11·15”上海特别重大火灾、2011年大年初一沈阳皇朝万鑫酒店大火。公共安全事件，一次又一次地伤及国人的神经。中国正处于转型时期，城市化速度不断加快，人口急速膨胀，各类公共安全问题不断爆发，隐患日益凸显，而城市公共安全管理能力明显跟不上城市发展的速度，与世界发达国家相比差距很大，这已经成为城市和谐发展的瓶颈。2010年“11·15”上海特别重大火灾，导致58人遇难，损失约5亿，作为中国十大最具有安全感的城市——上海，竟发生如此惨剧，更是印证了一个客观而又沉重的事实:城市是脆弱的！安全才是最有价值的社会GDP，只有当一个城市确实安全了，才能营造出更多的社会族群和谐。

一、城市社会公共安全问题有多严重？

城市，是以人为主体，由社会、经济、资源、环境与灾害等要素通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成的复杂动态的空间地域系统。公共安全是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全。^[2]公共安全牵动着城市的每一根神经，也渗入到城市的每一个细胞。人们享受着城市快速发展所带来的便捷，却忽视了公共安全领域中的各类隐患。缺乏必要的安全预见意识和防范意识，安全问题一旦由隐患上升为了灾难，必然会猝不及防，后悔莫及。因人为因素、自然因素以及两者结合引发的城市灾害频率和程度迅速上升，城市社会公共安全面临着空前的挑战。2005年哈尔滨松花江流域发生水污染，政府决定全市停水4天，许多正在上班的市民赶回家储备生活用水。市民纷纷到超市大量购买饮用水，致使大量水商品断货。水在人的生命中是最重要的物质，没有水的供给，人最多活一周左右。现代医学发现，人的疾病80%与水有关。当被污染的饮水进入人体后，就可能使人体患上癌症或其他疾病。城市水源污染直接威胁民生，一个城市的供水系统一旦瘫痪，生产就无法有序开展，居民的基本生活也会受到严重的影响。毫不夸张地说，城市公共安全网中的每一个细节只要发生丝毫的差错，人们辛苦经营的发展硕果，就可能会在灾难中受到重创，可谓牵一发而动全身。随着城市化的发展，今后将有8个以上的城市人口达到1 000万至2 000万，而有近百个城市的人口将达到100万至几百万。这意味着，城市公共安全问题如果不能得到及时、合理、有效地解决，人们依旧盲目、肆意地进行社会经济活动，那么在不久的将来，在人口数量日益膨胀的城市，经济发展与公共安全之间的矛盾将会更加紧张。

中国一直是城市公共安全灾害的多发区，由于目前还没有形成一套完整的城市公共安全管理体系，使得城市灾难发生所带来的危害和损失十分巨大。据统计，全国每年因公共安全问题造成的经济损失高达6 500亿元，约占全国GDP总量的6%。这一数字的构成包括:安全事故引发的损失2 500亿元；社会治安事件造成的损失1 500亿元；自然灾害造成的损失2 000亿元；生物侵害导致的损失500亿元。^[3]有些经济学家用国家年均GDP水平衡量事故高发状态，并进一步论证如中国这样的发展中国家，在高速的城市化进程中，难以避免事故灾害。经济的高速发展与公共安全的保障并非是一对不可调和的矛盾，经济发展并不必然是以对公共安全的威胁和损害为代价。相反，公共安全是经济得以发展的有力保障，安全稳定的环境能为经济建设与发展保驾护航。公共安全事故的发生绝不存在必然性，提前预防、及时处理应当成为许多城市面对事故的正确态度。建立科学、完整、高效的公共安全规划体系势在必行。

二、城市公共安全的问题出在哪里？

城市，是人们赖以生存和生活的载体，任意一个环节出现问题，都会直接或者间接地影响到人们正常的生产、生活秩序。城市的规模发展越大，对外部环境的依赖程度也越强烈，水、电、煤、交通、通讯、物流等，任何一个问题处理不当，都可能引发城市大瘫痪。传统上习惯宣扬地大物博，但其中能够生活居住的面积却不是很多。以上海为例，其常住人口有1700多万。而50%以上的人口集中在全市面积1/10的中心城区。在人口最为密集的黄浦区，每平方公里的人口密度高达5.1万人。导致灾难在有限的区域内造成受损面积与程度上巨大的损失，严重威胁人们的生命和财产。

城市安全系统变得如此脆弱，这到底是天灾，还是人祸？笔者试将城市公共安全领域出现的问题根据灾因划分为两大类:（1）传统安全问题。它是指自然灾害，又可分为地质方面、水文气象方面、生物学方面。实际上，中国有不少城市都存在着自然灾害的隐患，除了地震灾害之外，还有其他地质灾害以及气候灾害，都会给城市带来安全威胁。2008年南方地区大面积雪灾造成湖南、湖北、贵州、安徽等10省区3 287万人受灾，倒塌房屋3.1万间，直接经济损失62.3亿元。贵州全省500千伏“日”字形环网被完全破坏，全省最多时有18个县完全停电。2010年“4·14”玉树地震共造成2 192人遇难，78人失踪。四川省甘孜州6.5万人受灾，直接经济损失6.7亿元。2009年国务院发布《中国的减灾行动》白皮书。其中概括了中国的自然灾害具有的几个主要特点:灾害种类多；分布地域广；发生频率高；造成损失重。以上四大特点对防灾减灾工作的开展都十分不利，进一步说明我国城市在应对自然灾害打击方面背负着极大的压力。（2）非传统安全问题。非传统安全问题多见于冷战后西方国际安全与国际关系界。就城市公共安全领域包括技术灾害、公共卫生事件、社会事件。这类安全问题与人的关系更为密切，它们往往是由于人类的行为直接引起的。城市应当如何处理大量的非传统安全问题呢？就需明晰传统安全与非传统安全之间的区别:传统安全问题单一，传统安全威胁体现为结构性，而非传统安全威胁则为非结构性与多元性；传统安全来自外部，而非传统安全来自外部并诱发内部，往往是人为与自然交织在一起；传统安全过多注重国家与城市的总体安全，而非传统安全更兼顾人的安全在内的综合减灾。^[4]

传统安全问题的发生往往具有不可预见、不可避免的特点，那么非传统安全问题的爆发与蔓延则大多受到人为因素的控制与影响。以技术灾害中的火灾为例，有一则笑话，“北京搞完奥运会，央视大楼着火了；上海搞完世博会，一居民楼着火了；广州的亚运会开幕了……”这并不是说全国人民等着广州在亚运会后出丑，反而是对广州起到警示作用，以北京、上海之痛为戒，吸取教训，做好防范工作。民间有种说法，上海居民楼大火，就是“因为SB，所以……”停工半年，活动一结束就赶紧加班加点，施工队伍包上包、施工作业根本不符合要求，在救援时才如此捉襟见肘、力不从心，酿成如此沉痛的火灾事故。且不问这种传言的真假虚实，灾难既然已经发生，妥善处理善后工作，事后引以为戒，化被动为主动，采取积极行动保障人民群众的生命财产安全才是解决问题的关键。

国际安全科学领域，有一条著名的“海恩法则”:每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆背后又有1 000个事故隐患。目前中国有近70%的城市受到各种灾害的威胁，而中国现有的防灾减灾水平远不能满足经济社会发展的需要。在规划研究领域，整体系统研究还不完善，各相关领域处于条块分割状态，缺乏公共安全规划的总体框架和统一的决策指挥体系，公共安全的基础理论和相关技术体系的研究还比较薄弱，对城市灾害的本质和机理没有明确的认识^[5]，导致城市应对灾害的抗打击能力十分脆弱，使得城市公共安全遭受各类风险的几率逐渐增加。总的来说，当前中国城市公共安全规划存在以下五大问题。

1.法律体系不健全。从立法实践上看，中国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。^[6]但这些法规条例本身具有很强的独立性，适用范围单一，缺乏联动协作，多为单兵作战，部门管理色彩浓重，管理体制分散。中国仍没有建立一套完整的关于公共安全规划的法律体系，造成公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面的法律仍然空白。

2.危机意识缺乏。提高防范意识，不纯粹是作为公共安全管理主体的政府的任务和责任。长期以来，人们只是习惯于依赖和期待政府在危机发生时有所作为。但政府不是万能的，一个完整的公共安全管理系统应当是全社会共同参与的组织体系。预防工作全民参与，全民都应当是公共安全的教育对象。一份关于危机意识的调查报告显示，中国城市居民的危机防范意识普遍较弱。调查对象能在住所采取一些常见的危机应对措施，主要包括准备灭火器（44.4%）、打求助电话（43.7%）、准备常用的应急药品（42.8%）以及准备手电筒（39.4%）。而其他一些与日常生活息息相关的危机预防措施，譬如安装火灾报警器、安装煤气泄漏警报器、准备防燃物品等措施，却并没有得到普遍应用。社会公众危机意识淡薄，缺乏基本的防灾能力和自我保护意识，是造成灾难中大量人员伤亡的重要原因。

3.统一管理主体缺位。中国对城市公共安全问题的处理，一般是临时召开紧急会议，成立应急临时工作组。重在应急处理，忽视灾难的预防。不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。^[7]目前中国还没有常设的公共安全管理机构，因此无法将公共安全的前期控制，纳入政府长远的战略目标与日常管理。

4.危机处理方式落后。在生物学上，人有一种能力叫“应激反应”。政府在面对公共危机事件时也应当有一套危机应急处理逻辑。2003年发生的SARS疫情，中国卫生主管部门的第一反应是使普通居民确信SARS疫情已被控制，接下来压制与疫情进展有关的任何信息。当权威信息发布缺失，就会导致信息混乱。在这种情况下，民众容易产生从众心理，轻信谣言，从而引发更大规模的社会恐慌。标准普尔公司的分析师周彬形容中国政府对SARS初期蔓延的处理方式为“应该受到谴责的”。而这种反应源于中国政府长期以来的报喜不报忧的惯有倾向，以及隐瞒可能影响社会稳定性的统计数据，同时也是传统政府治理结构下公共危机应急反应模式的又一次逻辑演绎。

5.安全管理信息匮乏，危机救援能力有限。目前，中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。^[8]据统计，沈阳百米以上的超高层建筑有70余座。但与城市“长高”的速度相比，城市高层消防安全体系的建设明显滞后，高层救火设备数量严重不足。早在2008年2月，沈阳市就宣布投入2000万元，购买101米世界最高消防云梯车，可是计划一直被搁置，直到“11·15”上海大火后，才再次提出购买计划。可变化总比计划快，2月3日的大火让沈阳付出惨重的代价。可见，硬件设施不到位或者不符合要求，导致紧要关头救援工作无法对接，是救灾的硬伤之一。

三、如何管理城市社会公共安全？

城市公共安全的管理既关系到人民群众的生命财产，也关系到国家经济社会发展的全局。(www.daowen.com)

2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。同年2月，国家安全生产应急救援指挥中心在北京挂牌成立，按照应急预案的规定，协调、指挥安全生产事故灾难应急救援工作。《应急预案》的发布以及指挥中心的成立标志着中国政府对突发公共事件已经引起高度重视。但以国际性的视野审视西方发达国家，中国的公共安全管理能力还远远不足。

如何管理城市社会公共安全？从中国城市的现状与需求出发，建议如下:

1.预防阶段。要建立城市公共安全预警机制。在日本，即便缺乏提前预报地震的技术能力，只要能在地震摇晃发生后迅速发布地震预警，也能为震中之外地方的人们赢得些许宝贵的逃生时间，也就能在一定程度上降低地震的损害程度。危机预警，是公共危机管理的第一道防线。政府反应时间的长短在很大程度上决定了应急管理的成败。公共危机预警管理机制应当包括建立预警支持系统、监测支持系统以及信息支持系统等。建立公共安全信息系统，加强各部门之间信息的采集、流通，为城市公共安全管理、规划和决策提供多样化、网络化的信息支持。其中不仅要获取、沟通事件发生后的信息，也需要及时获取事件发生前的监测、预警信息。其次，加强对城市重大危险源、重点保护目标、公众聚集场所、公共基础设施以及其他特种设施的监测与控制，将危险发生概率降到最低。一旦险情发生，正确判断危机发生的速度、规模、损害程度以及发展的趋势，及时向受害人及社会公众发出准确无误的警报，帮助他们采取切实有效的应对措施。要提高全民防灾意识和全社会防灾能力。上海大火发生以后，教育、公安消防部门发出通知，要求各中小学生都要制定一份家庭火灾疏散预案，学习掌握正确的火灾疏散逃生知识，并要求学校定期组织火灾疏散逃生演练。这些举措使公众尤其是处于弱势群体的儿童学会识别隐患，能第一时间意识到危险的发生，并能够掌握一定的自我保护方法，提高对公共安全事件的自救能力，把伤亡和损失降到最低。但需要指明的是，在城市公共安全管理上，重救轻防的观念依然存在，城市公共安全的教育和宣传尚未形成体系。不能等危机发生了才想到要采取防范措施，一旦风平浪静，就又回到高枕无忧的生活状态。

2.实施阶段。要建立协调、有序、高效的城市公共安全管理机制。本着“以人为本、快速反应、科学管理、协调一致”的指导思想，在考虑现有机构职权和职责的基础上，从更高层次对公共资源进行整合，建立城市公共安全委员会，并由市长担任委员会主任。进一步加强委员会值班室建设，保证每天有一名政府领导担任值班长，履行值守应急、信息综合、协调组织的职能。当发生大规模城市灾害或特大社会紧急事件时，政府可以通过该机制打破条块分割的传统公共安全处理机制，在第一时间对事件做出判断，迅速反应，政令畅通，统一指挥，统一行动，协调处理跨地区、跨部门、跨行业的重大公共安全关系，使应急资源的使用与配置发挥最佳效果，赢得救灾的黄金时间。要建立专家咨询机制。进一步加强城市公共安全专家队伍的建设，保证专家第一时间到达事故现场，为危机处理提供科学的决策依据。在此基础上，聘请相关领域的专家学者进行公共安全管理在法律、政策、技术方面的研究，编制城市公共安全白皮书，制定中长期的公共安全战略计划。要建立后备保障与社会救援机制。建立专业的救援队伍和救援快速通道，形成救援通信保障、物资保障、医疗保障、防疫保障、资金保障、安全保险和灾后重建保障为一体的社会保障体系。^[9]

3.善后阶段。要妥善开展灾后重建援建工作。危机消除后，政府所要面对的一项重要任务就是组织灾后的重建援建工作。这项任务包括救助受灾民众，搭建应急避难场所，修复受灾地区的基础设施，建立公共安全社会心理干预体系，还有一层更重要的意义就是，检视事件暴露出来的安全问题，追究相关当事人的责任。要健全城市公共安全管理法法律体系。日本自1947年制定《灾害救助法》开始，每一次重大灾害的发生几乎都催生一部相关新法律的出台，1961年制定的《灾害对策基本法》是确立综合防灾体制的根本性法律，现有防灾减灾相关法律53部。从灾害的预测到防灾的准备，从救灾活动到灾后重建都有相应的法律法规，使得与防灾减灾有关的一切活动都可以根据法律的规定按部就班地进行。^[10]与日本相比，中国同样是城市公共安全事件的高发国，借鉴有益的经验将有助于加强和完善公共安全应急管理能力以及体制的建设。在法律上明确各部门在整体系统中的职责，实现以规则创新为基础的制度创新。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]寇丽平:《浅谈城市公共安全规划的现状及可行性方案》，载《城市规划》2006年第10期。

[3]寇丽平:《浅谈城市公共安全规划的现状及可行性方案》，载《城市规划》2006年第10期。

[4]金磊:《城市综合减灾的理性思考》，载《瞭望》2006年第31期。

[5]寇丽平:《浅谈城市公共安全规划的现状及可行性方案》，载《城市规划》2006年第10期。

[6]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编:《国际危机管理概论》，时事出版社2003年版，第52页。

[7]李庆志，翟明清:《转型期的我国公共危机与公共安全管理问题》，载《商情》2009年第6期。

[8]刘助仁:《美国、日本的公共安全危机管理机制》，载《武汉商业服务学院学报》2008年第3期。

[9]寇丽平:《浅谈城市公共安全规划的现状及可行性方案》，载《城市规划》2006年第10期。

[10]王挺、钟致东、刘志贵、阮湘平:《日本重大气候灾害的影响及其对策与技术措施研究》，载《全球科技经济瞭望》2008年第4期。