创新社会管理比较研究
——以英国群体性事件概况与处置为视角

夏　菲^[1]

群体性事件频发是我国进入新世纪10年来非常突出的一个治安现象。群体性事件的多样性、事发原因的复杂性以及其广泛的公共影响力，要求政府及时、适当地予以应对，否则会对当地的社会治安产生严重影响。处置措施是否得当、效果如何，也直接体现了政府社会管理能力和水平。与西方国家相比，我国政府，特别是直接负责群体性事件处置的公安机关在处置群体性事件的经验方面尚比较欠缺。本文对英国群体性事件的特点以及警察处置措施予以研究，以期提供一个研究、处理群体性事件的新视角以及可以借鉴的经验。

一、英国群体性事件的总体情况

翻看英国180余年的现代职业警察发展史，处置群体性事件是其极为重要的内容:骚乱在全国范围内普遍存在，需要有专门的力量来应对，是推动英国现代职业警察诞生的决定性因素之一；警察组织建立后，处置群体性事件又成为其棘手而又不得不经常面对的任务。因此，英国的群体性事件可谓是发展历史悠久。从类型上看，恐怖主义活动、城市骚乱、工业纠纷、政治抗议、大型文体活动引发的混乱等，多种多样。在此，仅就多发而处置难度较大的工业纠纷、城市骚乱和抗议活动予以研究。

1.工业纠纷

工业纠纷是指发生在工商行业领域的，雇员以集体抗议、罢工等形式表达不满，要求雇主提高工作待遇或解决问题的事件。作为工业革命的发源地，英国的工业纠纷有很长的历史传统，发生的次数多，规模大。1910年至1911年南威尔士煤矿工人罢工、1920年和1921年的煤矿工人罢工、1926年的总罢工、1966年至1968年的斯托克波特（Stockport）工人罢工、1972年煤矿工人罢工、1976至1978年的格林威克（Grunwick）工人罢工、1984年至1985年的煤矿工人罢工等等。在这些工业纠纷中，有的比较平和，罢工工人和警察没有发生对抗，如1972年煤矿工人罢工；有的则充斥着暴力，如1984年至1985年煤矿工人罢工中的欧格里夫（Orgreave）事件。

1984年5月29日，大量纠察工人聚集在欧格里夫矿场，部分在矿场门口，部分被警察隔离在500码之外。由骑警、步行警察以及警犬组成的警察力量对于聚集在矿场门口的工人进行冲击，工人则扔木块还击。警察成功地将工人控制在矿场附近的一个停车场，后者被两层警察所包围。当工人看见运输煤的车辆，想去纠察时，警察严密的防线总能成功予以阻止，个别突破防线的则被特别行动组的警察逮捕。纠察工人感到根本无法进行纠察，愤怒的情绪爆发，开始向警察掷石块。警察的反应则是:动用专门的反骚乱警察，这些警察配备有头盔、与身高相仿的有机玻璃盾牌。^[2]警察的这种阵势引起工人更猛烈的石击，双方的冲突升级。“20世纪40年代以来，第一次，骑警冲击罢工工人，步行警察则全副武装，64人受伤，84人被逮捕”^[3]。

2.城市骚乱

20世纪80年代初，在英国的一些大城市发生严重的骚乱事件，这不仅让英国普通公众感到震惊，也在很大程度上影响了英国刑事政策的走向。90年代初期，这种局面再次出现，一直延续到21世纪。与工业纠纷相比，城市骚乱发生的社会原因更为复杂，不仅仅是经济制度问题，还包含文化、政治等因素。另一个重要的特征是，这些骚乱发生的导火索多与警察执法有关，骚乱参与者攻击的直接对象就是警察。

1981年4月10日至12日，发生在伦敦布里克斯顿（Brixton）的骚乱是80年代最为严重的骚乱事件。几百名年轻人（主要是黑人）在街头袭击警察、砸警车、纵火。骚乱的直接起因是警察试图帮助一名被刺伤的黑人青年，但被误认为是盘查、逮捕该青年，引起围观者很大不满而围攻警察，警察则要求更多增援，事件升级。最终导致270余名警察受伤，至少45名普通公众受伤，相当数量的警车和其他车辆被损坏，28栋建筑遭火烧。^[4]这起发生在英国首都的骚乱引起公众极大震惊，内政部随即任命斯卡曼勋爵（Lord Scarman）主持对该事件进行调查。斯卡曼调查报告的结论虽然并不认为是长期存在的反黑人警务直接导致骚乱的发生，而是因为更深刻的社会原因所致，但也证实一些少数民族（种族）群体对警察丧失信心，甚至存在憎恨情绪。以布里克斯顿为例，警察试图控制日益增长的街头抢劫犯罪，在未与社区进行联系、商讨的情况下，采取主动、强硬的警务措施，主要是就是加大盘查力度，而警察盘查的主要对象就是年轻人、黑人。警察虽然在短期内实现了控制犯罪的目的，但从长远看却引发公众对警察的不信任和仇恨。^[5]

2001年的欧德海姆骚乱是进入新世纪以来英国最严重的城市骚乱。其大致情况如下。^[6]5月26日晚，在一个以亚裔居民为主的区域，一白人青年用砖砸伤一亚裔青年的腿。后者在哥哥陪同下试图躲进邻近的居民家里，该居民是一名中年白人女性。由于事发突然，该妇女在两名亚裔青年敲门后，表现得很粗暴，有歧视性语言。此时，其他一些亚裔青年加入争吵。该妇女打电话给她弟弟，她弟弟正在饮酒狂欢，狂欢者中有不少如英国国家党（British National Party BNP）、战斗18（Combat 18）极右组织成员。这些人接到电话后，随即冲向亚裔居住区，砸碎亚裔居民房屋玻璃。其中一户被攻击家庭的女主人是孕妇，受到惊吓后到医院治疗。警察迅速出击并逮捕了10名肇事的白人青年。但在亚裔社区，有关警察无力或不愿阻止白人青年的破坏行为的传言盛行。大量亚裔青年聚集起来，他们设路障，向警察扔汽油瓶。骚乱持续到第二天上午5点。在整个过程中，有4个公共建筑遭攻击，32辆警车被毁。

3.政治抗议活动

此处所说的政治抗议活动是指参与者为表达某种政治观点或者对于国家政策的不满所进行的集会、游行、示威活动。此类抗议活动在20世纪60年代以后频频发生，在不同时期，抗议的主要内容有所不同，涉及和平、人权、税收制度、全球化、环境保护等诸多领域。

20世纪60年代，整个西方社会受到美国青年学生运动的影响，许多国家都发生了以学生为主体的示威、游行活动。1968年，伦敦美国驻英大使馆附近，学生多次举行反越战抗议活动，警察在控制现场的过程中与学生发生激烈冲突。据报道，在3月17日有约10 000人参加的抗议活动中，300余人被逮捕，86人受伤，其中有50人（25名为警察，一名警察脊骨严重受伤）被送往医院治疗。^[7]在抗议活动举行前，组织者和警察曾就抗议地点和游行路线达成一致意见，但在现场，组织者无力控制人群，上千名游行青年突破规定线路，数百名警察予以制止，冲突升级。7月21日，约6 000人在特拉法尔加广场和格罗夫纳（Grosvenor）广场示威游行，1 000余名警察出动维持秩序，当近千名示威者突破规定线路后，双方发生对抗，48人被逮捕，9名警察和10名示威者受伤送医院治疗。^[8]

撒切尔执政时推出的人头税（poll tax）政策引起公众强烈反对，抗议、游行不断，其中不乏暴力性冲突。1990年3月31日，超过25 000人在伦敦举行反人头税游行。警察事先就游行线路做出规定，但是部分游行者冲破游行线路标志，并在唐宁街停滞。随着聚集人群越来越多，抗议者情绪高涨，部分人出现袭击警察的暴力行为。警察决定将人群分为两个部分，一部分驱往议会广场，另一部分在特拉法尔加广场。该策略在实施过程中遭到抗议者激烈反抗，骑警和专门的反骚乱警察出动支援。一阵混战后，警察虽然最终驱散了广场上的人群，却并没有平息骚乱。抗议者在其他地方实施抢劫、掀翻车辆等破坏行为。最终的结果是:严重犯罪报案502起，其他犯罪报案1 336起；当天逮捕542人，次日逮捕123人；542名警察受伤；大都市警察支付骚乱损失900万英镑^[9]。

20世纪90年代后期以来，反全球化抗议在西方国家普遍存在，只要有国际峰会，就会有此类抗议活动。如，2002年5月1日，6 000名抗议者聚集在特拉法尔加广场，警方出动5 000名警察，整个抗议活动秩序比较平稳。2005年7月2日至6日，G8峰会在爱丁堡举行前及期间，抗议者在市中心举行示威、游行，与警察发生冲突。

二、英国警察对群体性事件的处置

1.法律规定

《1986年公共秩序法》（Public Order Act 1986）是英国警察处置群体性事件的主要法律依据。该法规定了骚乱罪和暴力扰乱罪。前者是指，12人以上，聚集在一起，出于共同的目的，使用或威胁使用非法暴力，其行为足以使一个在场的正常人为自己的人身安全感到担忧。这个所谓的“在场者”并非一种真实存在的要求，而是从常识判断，如果有人在他就会感觉不安全即可。对骚乱罪犯罪人的处罚为10年以下监禁或罚金，或两者并用。暴力扰乱罪（violent disorder）是指，3人以上，聚集在一起，使用或威胁使用非法暴力，其行为足以使一个在场的正常人为自己的人身安全感到担忧。处罚方式为5年以下监禁或罚金，或两者并用。

对于游行、集会，法律授予警察事前的审查、管理权，游行、集会的组织者和参加者如果违反相关规定即构成犯罪。

该法第11条规定，游行示威的组织者应当至少在游行示威举行前6日以书面形式告知地方警察局游行示威的具体情况，包括日期、开始时间、路线、组织者的名字、地址等。如果组织者未事先告知或者示威游行的实际情况与告知内容不符的，组织者构成犯罪。

如果高级警官认为将要举行的游行示威将导致严重的社会秩序混乱、财物损毁、对社区正常生活的严重侵扰或者组织者的目的是迫使与其观点不同者无法行使其正当权利，可以就游行示威的举行给予条件限制，如游行路线等。组织者、参加者故意违反限制要求的，构成犯罪；教唆他人违反的，亦构成犯罪。如果警察局长认为仅仅加以限制性条件还是不足以防止上述不良后果，可以向当地议会申请、经内政部同意，发布禁止令，在一段时间内（最长6个月）禁止任何人在一定区域进行游行示威。明知有禁止令而组织、参加或者教唆他人参加的，构成犯罪。

对于集会，如果高级警官认为将要进行的集会，基于与上述限制游行示威相同的理由，可以在集会地点、持续时间、参加人数等方面予以限制。违反该规定的集会组织者、参加者和教唆者构成犯罪。公共秩序法第14条规定了侵权性集会（此处的集会是指有20人以上参加），即，集会的拟举行地是公众无权进入或者只有有限的进入权的地方，而该集会又未获得土地占有人的许可，由此会导致对该地社区生活的严重侵扰，或者使该地具有历史、建筑、考古、科学价值的土地、建筑、纪念碑遭到严重损毁的，警察局长可以向当地议会申请、经内政部同意，发布禁止令，禁止在某特定时间、在特定区域进行集会。明知有禁止令而组织、参加、教唆他人参加集会的，构成犯罪。如果着制服警察有合理理由相信某人是在前往被禁止进行的集会的路上，他可以拦住那个人，并要求他不要前往集会地。后者如不服从警察指挥，构成犯罪。

上述违反有关游行示威、集会管理规定的犯罪，都是简易罪，处罚方式以罚金为主。对于上述行为的实施者，警察都可以无需逮捕证而予以逮捕。

对于1986年公共秩序法新增加的与游行示威、集会相关的罪名以及法律赋予警察的审查、控制、逮捕权，许多学者都予以批评，认为是将所有和平实施民主权利的行为都犯罪化了，是英国向专制政府发展的一个重要标志。但也有学者提出不同观点，认为，与原来警察依靠概念更为模糊的“妨害和平罪（breach of peace）”相比，现行法律的规定还是相对确定，警察的自由裁量权并未增加，法律只是将警察原先就已经拥有的权力明确化了而已。^[10]

2.警察处置策略与手段

法律对于骚乱罪、暴力扰乱罪以及警察干预、处置集会、游行示威的权力规定非常明确，但群体性事件现场的具体情况往往都不可能简单地符合法律规定的适用条件，警察对这些权力的运用是其根据现场情况自由裁量决定的。在很多时候，“有权不用”或“硬权软用”更有效。

就警察对集会、游行事先做出条件限制而言，在《1986年公共秩序法》生效后的五年里，“伦敦大都市警察管辖区域每年约有150起游行，警察从未动用禁止权力，仅对四次游行做出限制规定；英格兰和威尔士其他42个警察局的情况也基本相同”^[11]。警察放弃行使权力主要有两个原因:从法律层面看，限制或禁止的前提条件是“将导致严重的社会秩序混乱”，这个标准比较模糊，一旦游行组织者提起诉讼，法院的判决结果难以预料，警察不愿意冒此风险；从实际效果看，禁止或限制往往会激起反抗情绪，而导致组织者、参与者甚至还有对警察干预的反对者到现场进行抗议。但这并不是说警察在事前毫不作为，恰恰相反，事先介入是避免群体性事件出现暴力的最有效手段。警察通过事前与活动组织者进行磋商、谈判，就活动地点、路线、规模等事项达成一致，以“协商”而非“限制”的形式进行干预。当然，在这个过程中，警察会采用各种策略，包括借助法律的权威，对活动组织者施加心理压力，使其接受警察的建议。

群体性事件发生后，警察采取什么样的策略、手段，是否使用武器等等，都是由警察决定的。从历史发展的角度看，英国警察对工业纠纷、城市骚乱和政治抗议活动的处置方式经历了简单粗暴对抗阶段；“推挤”控制阶段；装备齐全的专业应对阶段。

职业警察建立初期，面对群体性事件，并没有明确的处置策略，只是一种本能的以暴制暴的反应，即用警棍击打和逮捕来控制、驱散人群。再加上经常是和军队一起行动，暴力冲突和混乱的局面不可避免。

20世纪20年代至70年代，警察采取的处置措施相对平和。工业纠纷中，警察主要是采取楔形队形和“推挤”这种人墙战术将人群控制在特定区域。集会游行示威中，警察对参与者的态度总体上比较宽容。

20世纪80年代以后，警察处置专业化特色突出，这主要体现在:武器装备日益先进、完备；注重信息搜集与传递；治安事件处置的专业化培训；治安事件处置专门力量的出现，等等。与此同时，保守党执政后，特别强调法律与秩序，给警察很大支持，法律同样将原先模糊的警察权予以明确。法律、政党、装备为警察提供了坚强的后盾，警察对治安事件的处置出现军事化色彩，其突出体现就是各种武器的使用。1976年，警察开始使用长形盾牌，随后是专用的头盔和防燃外套；^[12]1981年利物浦骚乱事件中，警察首次使用催泪弹；^[13]具有类似功能的武器还有水枪、烟雾弹等；橡皮子弹也是警察处置治安事件的装备之一，用以驱散人群或剥夺一些违反规则参与人的行动能力。只不过在使用程序上有严格限制，必须经警察局长同意并且由现场负责警官指挥。警察不再是被动地以一种“表面输，实则赢”的方式处置治安事件，而是以一套标准化的处置模式力图积极控制局面，做到“双赢”，当然其结果往往适得其反。

三、英国群体性事件及处置给予我们的启示(www.daowen.com)

（一）群体性事件多发的必然性

与法、德等大陆国家相比，英国社会、政治制度发展总体上比较平稳，即便如此，各种类型的、规模不等的群体性事件不尽其数，还经常出现暴力冲突和流血。罢工工人争取的是自己的经济利益、城市骚乱群体为平等权而抗争，政治抗议活动的参加者要表达自己的意愿、推动社会制度变革。公民这种对自己经济权利、政治权利的诉求是社会进步的标志与必然。一个国家，无论其国体、政体如何，社会经济制度怎样，都不可能在同一时间保障每个社会群体权利的充分实现，不同群体间的利益冲突、政治观点的差异必然会长期存在。在这种情况下，社会不同群体间、某些社会群体与政府间的冲突就不可避免。对我国而言，我们所处的这个时期是社会矛盾集中爆发阶段，群体性事件发生的数量必然会呈上升趋势。

从目前已经发生的群体性事件看，事件参加者主要是基于两种诉求:经济利益与公平待遇。也就是说公民关注的焦点仍然以自身利益为主，当然与此对应的就是对有关制度、机关工作人员的不满。随着公民政治权利意识的增强以及全球化影响的深化，基于社会发展基本问题、全球性的环境问题而发生的群体性事件也必然会出现。

对社会管理者而言，要改变将群体性事件视为社会异常的观点，而因将其作为一种社会常态现象进行管理。简单地以是否发生群体性事件为评价地方工作成效的做法并不科学，要综合事件发生的原因、规模、危机程度、处置效果等各项指标进行评价。更为重要的是让学者和实践部门工作人员对事件发生的整个经过进行充分研究，推动社会制度的改进和完善。

（二）事发前干预的重要性

从英国群体性事件发生发展的情况看，群体性事件一旦发生，现场局面经常是在警察控制能力之外，由此而出现暴力对抗。事实证明，警察在事前做的工作越多，事中发生严重冲突的几率就越小。事前工作包括两方面:一是社情了解；二是与活动组织者进行充分协商。

事件处置者对事发地和事件参与者的情况有客观、深入的了解，可以确保其处置措施的正确性和有效性。处置者就群体性事件的处置接受统一培训是有必要的，但是模式化的处置手段如果不与灵活的策略相结合必定会失败。而灵活策略的制定就是建立在对社情有充分认识的基础上的。

我国的《集会游行示威法》对于警察事前限制、禁止权的规定与英国法律的规定基本相同。英国警察极少使用禁止权，在限制权的使用上也很谨慎，主要是通过与组织者磋商自愿达成一致意见。就我国而言，绝大部分群体性事件事先并没有向公安机关申请，具有突发性，这在很大程度上加大了处置难度。社会管理人员通过社情信息掌握、分析，要对群体性事件发生的可能性有所预测，以劝阻、提供替代性情绪宣泄途径、联合相关部门化解矛盾等方式予以事先干预。

随着法治建设的进一步推进，公民申请举行集会、游行、示威的情况会增加，警察不宜简单地予以禁止或限制，而是要与组织者一起设计合理的活动地点、路线和自我约束机制，在确保公民政治权利的同时维护社会秩序的安定。

（三）复杂、缜密、灵活的处置体系

群体性事件一旦发生，社会管理者必须迅速做出反应，积极应对。英国处置群体性事件的经验，有些是我们可以借鉴的。

1.正确界定事件性质

界定事件性质是处置的第一步，也是采取具体措施的前提。群体性事件种类较多，处置者首先要弄清参与者的主要目的是什么、参与者的人员构成怎样、他们有没有破坏性行为等等，在此基础上初步判断该事件是公民以不正确方式表达、追求合理诉求还是以扰乱社会秩序为主的破坏活动。对于前者，处置者不宜过多依赖强制力驱散人群或实施拘留，这样做只会激化矛盾，使事件升级甚至出现暴力反抗。对于后者，处置者要及时制止破坏性活动，并对组织、煽动者果断采取措施，在短时间内平息事态。当然，有些时候，公民表达合理诉求的活动与某些团体或个人的破坏活动相混合，或者说前者被后者利用。在这种情况下，处置者判断是否准确就取决于其平时对社情的了解程度。

2.谨慎使用法律规定的权力

《刑法》、《集会游行示威法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律为警察处置群体性事件提供了法律依据。对于行为涉嫌犯罪、违法的行为人，警察采取强制带离、拘留等措施完全具有合法性。但是，在群体性事件现场，处置人员更要考虑措施的有效性。在特定情况下，控制局面、避免事件升级比简单地执行法律更重要。从英国的经验看，成功的处置往往是处置者对事件参与者有所妥协以缓和情绪。如果警察与事件参与者已经处于胶着状态，需要采取强制手段，通常是由受过专门训练的特别行动小组对违法犯罪者实施逮捕，力求快速制服被逮捕者，最少引起注意。

3.利用媒体的宣传作用

我国在处置群体性事件方面容易出现的错误做法是处置者不与媒体沟通，这只会使处置者处于不利位置。公众对于群体性事件的认知是通过媒体，媒体报道如果聚焦于警察逮捕、殴打抗议者，公众自然会声援抗议者；如果媒体的镜头是朝向警察被袭击、骚乱者实施纵火、抢劫，公众的同情心会倾向于警察。这并不是说要利用媒体片面夸大某些事实，而是要全面、客观报道。从我国近几年发生的重大的群体性事件看，事发现场事件参与人不乏暴力行为。但由于媒体对事件的报道细节较少，不够完整，使得公众只能借助其已有的认识做出判断。而在目前社会财富分配严重不均、社会不公现象时有发生的情况下，普通公众更容易偏向事件参与者。

处理群体性事件是我国社会管理者遇到的一个新的社会难题。要解好这道题，法治的完善是前提:公民的权利得到充分保障；社会管理者依法行事确保公平。只有这样才能减少社会矛盾，人的行为也才有可能具有可预见性。当然，群体性事件是不可能完全消灭的，如前文所言，公民不仅会为自身的权利而奋斗，也会为公共利益或某种政治、社会观点而抗争。重要的是减少冲突、暴力，引导公众以和平的方式实现诉求。

【注释】

[1]作者单位:华东政法大学。

[2]David Waddington，Karen Jones，Chas Critcher，Flashpoints Studies in Public Order，Routledge 1989，p.85.

[3]Roger Geary，Policing Industrial Disputes:1893 to 1985，Cambridge University Press，1985，p.139.

[4]A.Hiller，Proposals on Police‐Community Relations and Other Matters‐the Scarman Report on the Brixton Disorders and the Home Office Report on Racial Attacks，12 The University of Queensland Law Journal，（1981 1982），p.23.

[5]Carole F.Willis，The Police and Race Relations in England，8 Police Stud.Int’l Rev.Police Dev.1985，p.228.

[6]有关欧德海姆骚乱事件的介绍，主要参考:David P.Waddington，Policing Public Disorder Theory and Practice，Willan Publishing，2007，pp.97 100.

[7]300 Arrested after Vietnam Protest，Guardian，Mar.18，1968.

[8]Battles Rage again in Grosvenor Sq.Guardian，Jul.22，1968.

[9]P.A.J.Waddington，Liberty and Order Public Order Policing in a Capital City，UCL Press 1994，p.53.

[10]参见P.A.J.Waddington，Liberty and Order，UCL Press，1994，pp.31 36.

[11]P.A.J.Waddington，Liberty and Order Public Order Policing in a Capital City，UCL Press 1994，p.37.

[12]P.A.J.Waddington，The Strong Arm of the Law，Clarendon Press，1991，p.157.

[13]Ibid.p.189.