松江区深入推进社会管理创新、全面加强社会治安综合治理工作研究

杨宗贵^[1]

社会治安综合治理工作是社会管理的一项重要内容，全面加强社会治安综合治理工作是深入推进社会管理创新不可或缺的一个重要组成部分。党的十六届四中全会《决定》指出“要加强社会建设和管理，推进社会管理体制机制创新”。党的十七大报告进一步地提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。上海市委、市政府高度重视社会管理创新，围绕加强社会管理创新的体系建设和政策创新，作出了一系列重要部署。中央和市委、市政府对社会建设和管理的高度重视和大力推进，为松江加快转变发展方式，探索社会治安综合治理工作的新思路，提升社会建设和管理水平，率先建设“和谐松江”提供了重要的机遇和动力。在“十二五”期间，松江要按照市委、市政府的统一部署，积极探索大胆实践，着力夯实综治工作基础，全面开创社会管理创新工作的新局面。

一、当前社会管理创新及社会治安综合治理工作的现状与问题

松江区区域面积604平方公里，人口159万，其中户籍人口54万，外来人口105万，属于全市外来人口严重倒挂区，许多社会管理问题一直困扰着区委、区政府，十一五期间，区委、区政府始终坚持以科学发展观为指导，统筹经济社会发展，针对一些长期困扰社会管理的焦点、难点问题，积极探索社会管理创新，在社会治安综合治理方面采取了一系列积极有效的政策措施，取得了显著成效。

（一）社会管理创新的主要成效

1.党委统领全局的政治优势和体制优势进一步凸显

一是各级党委政府把社会治安综合治理工作作为加强社会建设、创新社会管理的一项重要内容摆上位置。每年通过签订《社会治安综合治理工作责任书》的形式，将综治维稳工作任务逐级分解、层层传递，进一步增强了各级党政领导保一方平安的责任感和使命感。二是严格落实综治工作的责任制、目标考核制、一岗双责制、“一票否决制”等制度，形成了综治工作的一整套工作机制。三是基层综治工作平台建设全面推进，基层综治维稳工作资源得到进一步整合，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局进一步形成。

2.源头预防和化解社会矛盾取得新成效

一是探索建立社会稳定风险分析和评估机制。出台了《松江区关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见》，配套细化了重大决策、重点建设项目社会稳定风险分析评估办法，为从源头上规避、预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险提供了有利保障。

二是建立健全矛盾纠纷排查调处工作机制。充分利用村居综治工作站、街镇综治工作中心和区级联合调解中心三级工作网络，采取纵向“三级联动”、横向“条块结合”的办法，坚持村居、街镇每周、区每月滚动式、地毯式排查，确保不留死角，不留盲区。对滚动排摸出的社会不稳定因素，逐级实行“星级”跟踪，责任到人，严格落实联合接访、集中处理和领导包案制度，基本做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

三是积极构建情报信息预警系统。在排查基础上，建立了多层次、动态性的维稳信息预警网络，进一步完善形势分析研判和会商机制，努力发现深层次、预警性的涉稳信息。针对世博安保、重要节点及重大活动期间维稳任务要求，进一步强化了情报信息和应急保障工作，牢牢掌握了维稳工作的主动权和社会的控制面。

四是大调解工作体系逐步健全。在区联合调解中心架构基础上，进一步拓展工作领域，设立了驻法院、交警支队、劳动保障局委托调解工作室，将医患矛盾、物业纠纷、交通事故等纳入了大联合调解范畴；同时推行调解前置制度，抓好诉调对接，推动司法调解、行政调解与人民调解的有效衔接。

3.平安建设的载体作用持续发挥

一是创新平安载体。在平安城区、平安社区、平安小区（单位）、平安家庭“四级联创”基础上，重点推动平安创建向两新组织、来松人员集居中心、城郊结合部延伸，切实提高了平安创建的覆盖面。每年利用综治宣传月等契机，在全区范围内开展巡回宣讲、“百佳来松人员”评选、见义勇为表彰等活动，发放松江区《平安手册》、家庭简易报警器、宣传海报等一大批宣传品，激发社会各界参与平安创建的热情。

二是建立平安创建机制。每年针对人民群众现实需求，推出十件平安建设实事项目，并坚持“每月督查，每季度分析，联席会诊”的原则，增强合力，稳步推进，有效地解决了一批群众最关心、反映最为强烈、涉及基层社会管理的突出问题。

三是坚持“抓反复”、“反复抓”。始终保持对治安突出问题的高压整治态势。重点对乱设摊、占道经营、无证餐饮、强买强卖、涉黑涉恶等突出问题，以及火车站、汽车站、出口加工区附近、九亭等“四大点”地区非法营运问题，加大了不间断整集中治力度，有效防止治安复杂地区和突出治安问题继续成为涉黑涉恶的滋生地。

4.治安防控网络构建日益完善

一是进一步充实人防队伍。特别是去年以来，围绕平安世博，对原有12支5000多人的群防群治队伍，进行优化整合，加强分层培训、分类指导，提高了队伍的整体实战能力。在此基础上，组建了一支2.8万人的平安志愿者队伍，通过项目化的运作参与世博安保群防群治工作。

二是巩固提升物防设施。目前，全区居民小区的物防设施，包括楼宇防盗门、防盗窗、墙上铁丝网、碎玻璃等，基本实现了全覆盖。社区安装电控楼宇防盗门累计达到4167扇，385个成形小区的物防设施率达到了100%。

三是进一步发展科技防范。在充实人防、巩固物防的基础上，我区把科技防范作为提升平安建设新的增长点。在公安部门安装了1 375个治安图像监控点、18个监控中心；政府其他职能部门安装了1 500个监控探头，社会单位安装了22 547个监控探头的基础上，去年，区镇两级投入5 000多万新增644组街面探头，在一些大型商场、人群密集区布点建立了红外线发射报警装置。在农村技防薄弱地区、人员居住分散地区推广建立了家庭安防系统，与综治工作站、公安派出所实时联网，进一步发挥其“防范报警、紧急求助，应急援助”的功能。目前，已有8万多户安装了家防系统，有力震慑了违法犯罪活动，大大增强了居民群众的安全感。

5.外来人口服务和管理不断探索创新

一是推进集中居住。在鼓励大型企业根据自身需要和实力建造员工宿舍、实行外来务工人员集中居住的基础上，按照“政府推动、市场化运作、多元化投资”的思路，着力推进来松务工人员集中居住中心建设。目前全区共有百人以上集中居住点191个。

二是深化权益保障。畅通外来人口的利益诉求渠道，做好劳动争议解决的工作，着力解决拖欠农民工工资等突出问题。2010年以来，为外来务工人员提供法律咨询4 614人次、提供诉讼法律援助325人次，为7 437名农民工追回被拖欠工资1 922.5万元，政府垫付欠薪保障金55万元。

三是以“两个实有”为抓手，夯实工作基础。运用分类采集模式，把外来人口信息采集点延伸到企业、社区和村居，逐门、逐户、逐人了解情况，及时登记办证，采集、更新相关信息。在注重“以证管人”的同时，积极探索“以房管人”、“以业管人”和运用信息化手段进行管理的工作机制，及时掌握来松人员的居住、就业动态情况。

四是组建专门队伍，加强综合管理。为有效应对外来人口总量多、变量大带来的工作压力，全区在原有540名人口综合协管员的基础上，通过政府购买服务形式，配齐配强队伍，人口综合协管员总数达到1 336名。

（二）社会管理创新面临的主要问题

总体来看，近年松江社会管理工作取得了明显成效，但在新的发展要求和新的发展形势下，社会治安综合治理工作也面临着一些长期存在的瓶颈问题和新的发展问题。特别是“十二五”期间乃至今后一个较长时期，我国仍将处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情不会改变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾不会改变，社会稳定形势处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的状况不会改变。在这样一个大背景下，随着松江经济社会发展深刻变革转型，各种深层次的社会矛盾和问题将逐步显现，社会治安综合治理工作新面临的形势不容乐观，社会管理创新面临着新的挑战。突出表现在以下几个方面:(www.daowen.com)

1.治安顽症还没有得到有效根治。一些治安突出问题虽然经过反复整治，也取得了一定成效，但是稍有松懈，各类顽症就会反弹、回潮。比如乱设摊、占道经营、无证餐饮、黑车拉客等现象时有发生，尤其是火车站、汽车站、出口加工区附近、九亭等“四大点”地区问题比较突出。从业人员还呈现家族化、地域化、民族化的特点，他们在相互传授对抗执法经验的基础上，利用清晨、夜间、节假日等执法力量相对不足的时机，采取流动、聚众等形式，给社会综合管理带来较大困难，这些常见病、多发病如果不引起我们高度重视，带来的负面影响不可低估。加上近几年，松江各类休闲娱乐、公共娱乐等场所发展迅猛，但随之伴生的治安问题（如吸食新型毒品等）不断增多，严重影响公众的安全感，成为群众反映强烈的热点、难点问题。

2.社会管理资源尚未形成合力。一是执法类资源还没有形成“拳头”，执法过程中还存在执法不规范、形象不文明，执法能力和手段存在诸多不适应，执法的规范化水平与新形势下群众的需求还有一定距离；二是协管类队伍在协助专门力量开展城市管理过程中存在资源分散、条块分割、各自为政等现象，队伍的职业化、专业化水平及其综合素质还不能完全适应工作需要；三是社会管理资源条块结合方面还存在“越位”、“缺位”现象，社会管理资源尚未形成真正合力。

3.社会管理技防效能亟待升级。一是系统建设还没有实现全覆盖。目前已建成图像监控点平均每平方公里2.38个，远低于本市中心城区（如卢湾区每平方公里38.96个、浦东新区每平方公里34.8个）。从道路分布来看，平均每20.7公里方有1个交通违章监控抓拍点；从小区分布来看，覆盖率为65.1%，仍然相对较低。大量老式、非封闭式小区未建设图像监控系统。二是经费保障尚未完全落实。按2008年文件配比标准，全区图像监控系统每年维护保养费用至少在800万左右，且随着系统的逐步老化，该费用还将逐年增加。但在实际工作中，街镇层面的落实率仅在30%左右，由此导致一些图像监控系统出现故障后得不到及时维护，影响了应用实效。三是制度建设相对滞后。目前市、区层面均未对图像监控系统建设应用工作提出规范性要求，系统建设应用工作的制度化、规范化、统筹化水平相对有限。

二、进一步推进社会管理创新、加强社会治安综合治理工作的对策与建议

十二五将是我国建立健全社会主义市场经济体制的关键期和攻坚期，松江区也和全国一样，一些影响全局和长远的改革任务的突出矛盾和问题，将集中在十二五期间，因此深入推进社会管理创新，加强社会治安综合治理工作，提升社会管理水平，为十二五规划全面实施，创造有序社会环境和文明高效的法治环境势在必行。

（一）明确社会管理创新的主要任务

要实现社会管理创新，必须要在坚持和继承以往成功经验和做法的基础上，进一步把社会治安综合治理工作作为推进社会管理创新的实践平台，纳入社会建设的整体格局。

1.全力推进大调解工作体系建设，着力调处化解矛盾纠纷。矛盾纠纷化解工作是加强社会管理、推进社会进步的重要基础性工作。要在继续总结、继承和完善现有的大调解工作格局的基础上，进一步推进人民调解、行政调解、司法调解、行政仲裁的紧密衔接，强化纠纷分流处置、就地解决、行业化解的有机结合，整合多方面调解资源，多渠道合力化解矛盾。针对松江社会矛盾多发领域，指导协调相关职能部门和社会组织建立专业性、行业性调解组织，妥善做好医患纠纷、劳资纠纷、征地和动拆迁纠纷等涉及民生的热点难点纠纷调处工作。

2.建立健全重大事项社会稳定风险分析评估机制，着力从源头上预防和减少社会矛盾。重大事项社会稳定风险分析和评估机制是推进社会管理创新的一项重要举措。要在前期调研、试点的基础上，全面推行此项制度，使其成为重大社会事项决策实施的必经程序和前置条件。要把重大事项社会稳定风险分析评估纳入综治工作考评，对决策重大事项不执行社会稳定风险评估造成重大社会矛盾的，严肃查究领导责任。建立科学、规范、合理的评估指标体系，做到定性分析与定量分析相结合，逐步提高分析评估的工作水平和实效，切实做到从源头上预防社会不稳定因素。

3.进一步深化预防和减少犯罪工作体系建设，着力培育专业社会组织。进一步明确预防和减少犯罪工作体系建设的工作定位和发展方向，逐步探索完善符合松江实际的运作模式与体制机制，不断向外来人员和两新组织延伸。积极培育和扶持专业社工组织，加强对吸毒对象、社区服刑人员、刑释解教人员、社区闲散青少年等重点人群的帮教管控工作，掌握工作底数、动态情况和稳定情况。坚持以工作对象的实际预防效果为核心，建立与政府购买服务项目相适应的绩效考核评估办法。健全与社工专业水平和职业水平相适应的薪酬管理办法，推动形成有利于优秀社工脱颖而出和社工队伍保持相对稳定的职业发展环境。

4.深入推进“两个实有”工作，加快优化实有人口服务和管理，着力完善和提供公共服务。探索建立“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式，建立完善街乡镇流动人口服务管理机构，实行“一站式”、“全程式”服务，做到统一信息采集，统一组织管理，统一提供服务，准确登记流动人口的各类信息、出租房屋信息、就业就学信息，建立一证查询或信息查询制度。以方便、快捷、周到的人性化“一条龙”服务为载体，构建起流动人口居住、就业、就学、就医、养老以及精神、物质、文化、法律需求的常态化、动态式服务管理平台。

5.切实加大社会治安突出问题和治安复杂地区的排查整治，着力强化源头治理和长效管理。切实加强对治安突出问题和治安混乱地区的滚动排查、动态整治，完善治安突出问题的发现、预警机制。大力开展针对重点人员、重点场所、重点物品的大排查、大清查工作，及时发现、抓获各类违法犯罪人员，努力净化社会治安环境。加大对城郊结合部、商业集中区域、大中型企业周边和重要交通枢纽社会治安的专项治理，落实长效管理机制，为松江经济发展创造良好的社会环境。进一步完善社会治安检查、督导和讲评制度，通过日常检查、专项督导、明察暗访等形式，加强工作督查。

6.继续加强街镇综治工作中心规范化建设，着力夯实基层基础。加大街镇综治、司法、信访、社区警务、来沪人员服务管理等工作资源的整合力度，推进集中办公，强化综合协调，建立完善“一口受理、后台联动”工作机制，实现机制联动、矛盾联调、治安联防、问题联治、平安联创、绩效联考的基层综治维稳工作格局。

7.深入推进新一轮平安创建，不断提高基层创建覆盖面。继续实施平安城区、平安社区、平安小区（单位）、平安家庭“四级联创”，重点加强两新组织、来松人员集居中心、重点区域和城郊结合部的平安创建工作，促进平安创建在社会各领域实现全覆盖。“十二五”期末平安家庭、平安小区、平安单位、平安社区、平安城区和平安市场、平安校园、平安医院等达到95%以上。

（二）强化保障措施，确保社会管理创新各项工作落到实处

1.强化组织保障。推进社会管理创新，是一项长期而紧迫的任务。一是各级党委政府要进一步增强大局意识、政治意识和责任意识，切实把推进社会管理创新工作摆上重要议事日程，摆到与抓经济发展同等重要的位置，真正形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新格局。二是结合制定“十二五”规划，确定一批社会管理服务项目，纳入经济社会发展总体规划和本地区本部门整体工作部署，做到与经济建设同规划、同部署、同检查、同落实。三是党政一把手应担负起社会管理创新的第一责任，亲自抓，带头管，真抓实干，确保社会管理创新各项工作落到实处。

2.强化队伍保障。根据社会管理创新的实际需要，一是充实基层政法、综治、信访、维稳等单位的力量，充分发挥好他们在创新社会管理中的骨干作用。二是尽快建立起社会工作人才队伍培养、评价、使用、激励体系，鼓励更多的优秀人才加入社会管理领域，充分调动工作积极性，真正把一批思想素质过硬、责任心强、工作能力强的人员放到最需要的岗位。三是切实加强社会管理创新领域的队伍建设，提高队伍的专业化、职业化服务水平。

3.强化机制保障。一是建立健全综治成员单位协作配合机制，充分发挥综治成员单位职能优势，各负其责，密切配合，形成齐抓共管的工作格局，把社会管理提高到新的水平。二是建立健全工作责任制度和讲评考核制度，明确目标责任，把任务分解细化，落实到岗位、量化到人员，确保每项工作的职责任务落实到位，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。三是建立健全群防群治工作机制，动员社会各方力量有序参与社会管理。

4.强化经费保障。根据《上海市社会治安综合治理工作条例》要求，进一步加大基层社会治安综合治理工作经费保障力度，确保区、镇两级社会治安综合治理工作经费纳入同级财政预算，进一步落实社会治安综合治理人头费经费保障，加大对群防群治工作的投入，落实通讯、装备保障，切实提高工作效率和社会参与力度。

（三）突出工作重点，全力提升科技防范水平

近年，在区公安分局警力相对紧张的情况下，我区科技防范网络系统，在有效遏制刑事案件高发、打击各类犯罪、改善社会治安状况中发挥了巨大的作用。但随着城市化以及经济的快速发展，实际人口规模急剧膨胀，抢劫、抢夺等侵财案件比例有所上升，犯罪的智能化程度也在提高。为有效打击各类违法犯罪，避免松江成为违法犯罪流入的“洼地”，建议将技防建设投入纳入区“十二五”发展规划，制定近期及中长期科技防范建设的意见，并作为我区社会管理创新的重中之重加以推行。

1.加强总体规划和统一管理。目前技防建设还存在多头投资、管理分散的现状，比如道路监控探头由公安主管、住宅小区的技防设施由房地部门主管，没有形成统一的管理架构。一是建议制定中长期规划文件，进一步明确目标原则、各相关部门和单位的职责分工、具体要按照松江实际工作需要采取逐年投入经费的办法，使技防建设应用工作上升为党委政府的系统性工作，在制度规范指导下各部门共同参与、统筹推进的工作。二是建议区政府明确一名区领导具体分管此项工作，并成立区层面常设性的的图像监控系统协调机构，该机构可由多部门组成，由区公安分局作为图像监控系统的主管部门，具体负责对全区图像监控系统工作进行管理、指导和监督。

2.加强资源整合。一是在原有公安部门安装了1 375个治安图像监控点、政府其他职能部门及社会单位安装的24 691个探头的监控系统基础上，参照浦东新区的三类建设标准，中心城区补充安装1 100个监控点；11个中心镇（含所在镇工业区），按照每平方公里安装10监控点，补充安装900个监控点，同时改装16个监控中心（设在派出所）。二是鼓励社会单位自建各类图像监控系统，进一步提高我区监控系统覆盖率，并视情况接入全区图像监控主干网。参照当前的先进技术标准，逐步升级现有的图像的监控系统，在前端（探头）上，逐步将原有的标清探头更换为高清探头，确保图像清晰程度。三是在出入区境路口、重要路口等部位，将车牌自动识别、车辆布控报警等技术应用到图像监控系统，提高图像监控系统的“智能化”水平。重点探索建设移动监控。建议我区公交企业建立公交视频移动监控系统，可选择一些重点线路作为试点，条件成熟后逐步推广。上述新监控系统的安装及原有系统的升级都要做到与公安系统的监控系统兼容。

3.完善管理应用。一是要通过系统建设，加强预警研判。如在图像监控应用工作中，建议各部门加强对社会管理规律性内容的分析、研判，明确不同时段监控的侧重点，对监控中可能发现的各类社会管理问题，制定、完善有针对性的工作预案，以便发现问题后能够快速作出反应。二是要建立备案制度。规定社会单位新建、改建图像监控系统的，应在系统建设完成后及时向区公安分局备案，便于公安分局全面掌握社会面上图像监控系统建设情况，提高工作统筹程度。三是要建立长效维护机制。图像监控系统老化或出现故障，应及时加以维修，定期加以维护。建议除小区、单位内部探头分别由街镇（园区）、相关单位自行承担外，街面探头应根据不低于系统建设经费8%的比例，由区财政落实。同时建议各职能部门能够充分落实日常保养维护经费，确保图像监控系统持续正常运作。

【注释】

[1]作者单位:上海市松江区综治办。