论社会管理科学化中的“三三共进”型社会治安综合治理创新

上海市黄浦区综治办^[1]

创新社会管理很重要。创新社会管理的关键，又在于提高社会管理的科学化水平。“三很奥妙，三很美妙，三很绝妙。三是数，三是度，三是路。”^[2]社会管理科学化中的“三三共进”型社会治安综合治理创新，是一种既比较科学又比较现实的社会治安综合治理创新举措。

一、党的建设、社会建设、平安建设共进

党的建设、社会建设、平安建设，是改革开放以来中国社会生活的“热词”。社会管理科学化中的社会治安综合治理创新，必须围绕“建设”展开，坚持党的建设、社会建设、平安建设等“三大建设”共进，“一个不能少”。

1.党的建设。“三大建设”中，首当其冲的是党的建设，“打铁先要本身硬”。创新社会管理、深化平安建设、推进综合治理，必须先抓党的建设。

党的建设与社会治安综合治理相结合，是黄浦区社会治安综合治理创新的一个特色、一个亮点。

党的建设，主要指党的思想建设、组织建设、作风建设。党的领导与党的建设，表现在社会建设、平安建设上，主要就是党管综治，管好综治。2010年，黄浦区将《加强区域化大党建，推进平安世博建设》作为2010年区委重点调研课题，边调研、边推进、边总结。在实践中，黄浦区感到:社会建设与社会管理的关键是社会平安，社会平安的基础是群防群治，群防群治就要靠发动群众，发动群众就要充分发挥基层党组织的作用。因此，加强新时期党的基层建设，就必须构建开放的区域化大党建格局，充分发挥党的政治优势和组织优势，动员社会力量、整合社会资源，推动社会治安综合治理工作，从而维护社会稳定、促进社会和谐。

重基层、抓队伍，党建找准着力点，突出社区党建，加强政治保障。提升社区党建工作的覆盖面和渗透力；加强“两新”组织党建是社区党建工作的重点，黄浦区在全市首创“支部建在楼上，教育建在网上”的成功做法，完善社区党员服务网络。按照“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”的总要求，抓好各项工作；以建党90周年为契机，坚持将综治工作作为基层党组织的重要职责，充分依托区域化大党建，深化党建联建，加强群防群治，积极创先争优，在“联”字上下功夫，在“群”字上做文章，在“创”字上求突破，凸显党的社会整合和动员功能，为平安建设提供保障。紧密结合社区实际，找准着力点，突出实践性，切实解决影响和制约科学发展的重点问题，以实践活动的实际效果推进“四个率先”。

2.社会建设。社会建设是社会治安综合治理的基础。社会治安综合治理，必须依靠社会，必须依靠全社会的齐抓共管，必须进行社会建设。社会治安综合治理的六个环节之一就是“建设”，社会建设理应是题中之义。党的建设本身不是目的，而是旨在更好地进行社会建设、平安建设等，更好地领导社会，取得社会平安。

社会，由各职能组织、社团群体、基层单位及个人组成。防控社会治安、解决社会治安问题，主要不是依靠警署与法庭，而是依靠社会，由社会来做教育、预防、控制、矫治工作。就一个地区而言，社会建设需要依托党建联建，重在各方积极参与。以世博安保为例，由于黄浦区以完善社区党建“1＋3”模式为重点，深入推进区域化大党建，各行各业在其中都各尽其职，发挥各自的作用，形成合力。在“联”字上下功夫，在“群”字上做文章。通过社区、居民区两级党组织，发动街道和派出所向所有社区单位、商业网点和个体户发出安保守则，发动居委会与楼组长、幢代表、居民组长、治安信息员等签订平安守约，发动社区党员群众争当群防群治队伍骨干，做到“世博安保人人有责、看家护院人人尽责”。半淞园路社区打造“五字经工作法”和“哨兵工作法”，“锣鼓敲起来、袖章戴起来、喇叭响起来、响铃摇起来、闲事管起来、铁门关起来”，“佩好章、拿好旗、站好岗、放好哨、守好门、指好路”。豫园社区积极开展“融入社区、融入服务、融入管理、融入组织”活动，平安志愿者队伍中来沪人员占1/3，初步形成“新上海人之家”组织网络，并在实践中摸索出一套合理配置、科学使用群众力量的方法。

3.平安建设。平安建设是社会治安综合治理的内容、抓手与创新，党的建设同样体现在社会建设、平安建设上，社会建设、平安建设也在检验与促进党的建设。平安建设中，坚持党委领导、社会协同，专群结合、分兵把守，构建立体的治安防控网和高效的城区管理网；积极开展国家级安全社区创建活动，做强基层综治、平安基础工作；建立社会治安分级（分色）预警机制，保持刑事发案率低水平；从服务、管理、帮教入手，预防和减少犯罪再犯率；强化“南京路商业街”、“福州路文化街”、“商务楼宇”等平安创建工作；不断深化平安社区建设，坚持“控增量、减存量、终常量”的工作目标，针对重点稳控对象多、历史遗留问题多、群体性矛盾突出的特点，深化矛盾纠纷和治安突出问题的排查机制，及时掌握信息，集聚各方力量全力做好各个重要时间节点的稳控工作。

二、首善、改善、和善共进

社会管理科学化中的社会治安综合治理创新，必须结合本地具体情况进行。黄浦区亦需围绕“善”字展开，采取首善、改善、和善等“三善”共进，“一个不能少”。

1.首善。首善之区，一指首都。清钱谦益《贺朱进士叙》:“辇毂之下，首善之地，得一士焉。”亦作“首善之区”。二指最好的地方。《续资治通鉴·宋哲宗元祐元年》:“学校为育材首善之地，教化所从出，非行法之所。”自班固首次提出的儒学教化含义后，常将京师称为首善之区。现首善之区的含义有了拓展和延伸，一般把各方面做得最好的地方称作首善之区，即体现在经济繁荣、文化先进、环境优美、服务完善、社会和谐等方面。^[3]

从政治、经济、文化、地理看，黄浦区确是上海的首善之区。首善之区，既是一份荣耀，也是一份担待；既是一种资源，也是一种责任。黄浦区是一个为各方面所关注的区，公共场所多、重点部位多、重大活动多，黄浦区发生的事，信息传递快、波及面广，社会影响大，可以说“黄浦无小事”。首善之区这种特有的身份与要求，也应该是黄浦区社会治安综合治理创新的一个特色，一个亮点，黄浦区亦有意以此为抓手，创新社会管理、深化平安建设、推进综合治理。以首善标准做好日常基层、基础、基本工作；强化精神文明共建共享，首善也是一个品味，也是一种精神文明资源。全区注意发挥街道社区精神文明共建，促进、指导、协调、凝聚社会各方力量的作用，鼓励社区成员协同参与社区的社会性、群众性、公益性活动，进一步形成文明社区创建的共建共享格局。对接文明创建指标体系的标准，及时抓住各种机遇，创造性地开展不同载体的文明创建活动，着重以诚信、平安、和谐为内容，广泛开展群众性的“以节载道”宣传教育活动。指导、服务基层推进文明单位、文明小区的创建工作。

2.改善。除了依托首善与建设首善，社会管理科学化中的社会治安综合治理创新，还要注重多做改善工作。黄浦区是一个“撤二建一”的区，2000年7月1日经市委、市政府决定，国务院同意，撤销原黄浦、南市两区，建立新的黄浦区。黄浦区“二元结构”特点鲜明，既有体现上海繁荣繁华风貌的窗口地区，也有城市系统的“漏洞”与“短板”及大量二级以下旧里、危棚简屋。区域内高端产业和传统产业并存，高楼大厦和危棚简屋并存，高收入人群和困难群体并存，产业发展、城市形态、职工收入、居民生活质量、市民文明素质等方面还存在着较大的差异性。社会管理科学化中的社会治安综合治理创新，必须多做改善工作，尽量减少与弥补因经济社会发展不平衡而加重城市系统所存在的“漏洞”与“短板”现象。改善是一种思想，它告诉人们应该认真地观察和思考，不断地否定现状、寻求更高水平；改善是一种文化，它为创造具有活力的政府和企业打下坚实的基础；改善是一种成功的习惯，它让人养成敏锐的眼光和思维。改善是一种提高人的品质的有效途径，它要求必须立足现地、现物、现实（时）和坚持原理、原则，将自己融入到整个团队当中。^[4]

黄浦区十分重视针对区域特点改进社会治安综合治理的基础工作，平稳有序推进。为切实有效改善旧式小区居民住宅楼防范设施条件，区综治办会同区有关职能部门，通过调研、论证，在原有六小防范工程的基础上，根据老式房屋门类繁多，治安防范、防火等级普遍较差的特点，每年提请区政府将旧式小区“石库门”新装电控防盗门及“消防工程”、“厨房工程”列入区政府要完成的与人民群众生活密切相关的实事工程，以政府投资为主，安排专项资金，最大限度改善防火、防盗、防事故和居住条件，使居民群众尽早得益。早在2008年，黄浦区在旧式小区共安装电控防盗门近1496扇，安装简易消防喷淋9.61万只，覆盖住房面积200万平方米，整理更换公用部位老化电线583万米，为10万户居民免费配置灭火机、逃生绳，启动厨房工程，改造公用厨房1万户。现旧式小区基础防范设施建设基本到位，基础防范状况基本改善。

与此同时，各街道对居民用户正确使用电控防盗门进行有效宣传，切实提高电控防盗门的使用率和完好率。区综治办加强对电控防盗门安装使用后的长效管理，与电控防盗门供应商在招投标过程中就达成相关意向和约定，解决电控防盗门长期维护保养的后顾之忧，并利用电控防盗门上的广告阵地进行平安建设、治安防范的公益宣传，提高居民主动参与平安建设的意识和治安防范的能力。同时，对电控防盗门安装使用情况开展回访工作，及时采纳居民群众对电控防盗门安装使用的有益意见，不断提高电控防盗门安装的覆盖率和防范功能的针对性。2008年至今，发生在安装电控防盗门的居民楼幢内的入民宅盗窃案件明显下降，居民户火灾的自灭自救率也大有提高。

同样针对旧屋危房集中的特点，全力推进旧区改造。牢牢把握“打造世博服务区、建设金融集聚带”这一重大契机，坚持从改善民生、改变老城厢面貌、提升城区功能的要求出发，发挥街道整体合力，协调各方力量全力投入，出色完成旧区改造和动拆迁工作任务，拆二建一以来，拆除旧房260万平方米。在坚持规范动迁的前提下，运用集体智慧，增强工作合力，勇于破解难题，努力加快推进力度。坚持“一手抓推进，一手抓维稳”。

3.和善。和善，也就是和谐。和谐对于黄浦尤为重要，真乃须臾不可缺少。胡锦涛2011年2月19日讲话中强调:“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”^[5]黄浦区人口密度为上海各区乃至全国相关行政区之最。人与人和善与共，在社会管理、社会治安中尤显重要与必要。

大力营造氛围，“和谐”理念深入人心。黄浦区注重培养驻区单位和广大居民的和谐社区理念。通过举办社区知识讲座、文艺演出、开展实事工程等形式，全面提高广大居民和驻区单位的“阿拉自家人”的社区意识，提高居民和社区单位对创建和谐社区的知晓率和参与率，在全区形成“社区事情社会办，社区事情大家办”的良好氛围。

深入开展精神文明创建活动。以“迎奥运、迎世博”为契机，以抓基础、重长效、创特色、促和谐为工作着力点，结合“和谐社区示范城区”创建工作，深入开展精神文明创建宣传活动。在全区范围开展如“知荣辱，讲文明，迎世博，促和谐——争做‘经典黄浦’文明人”道德教育主题实践活动，举办文明在豫园、在广场、在外滩、在南京路等主要社区特色地系列活动，设立豫园等特色社区志愿者实践活动基地。各社区开展形式多样喜闻乐见的活动，进一步增强社区居民的凝聚力和归属感。逐步做好包括文庙、小桃园清真寺等民族文化基地的建设工作；继续拓展“以节载道”的品牌效应，组织以纪念建党90周年为主题的文庙“春联”活动、以弘扬国学、汉文化为主要内容的“端午节”活动；深化世博后志愿者工作和精神的弘扬，扎实开展创建上海市文明社区工作。

不断深化学习型社区建设。“知书”才能“达礼”，全区以社区学校为平台，开展多种形式的宣传活动，建立健全群众文化活动网络，使创建工作向纵深发展；以市民素质教育为抓手，不断完善社区学校办学模式，选派派出所所长为社区学校副校长，增强市民教育课程设置的针对性；以科教文体为载体，不断落实各项工作。精心策划科技节系列活动，承办好“科普PPT与科普Flash动漫制作”比赛活动。办好社区学校，抓好青少年素质教育。

“感情留人保一方”。健全区、街、居三级来沪人员综合服务管理机构，加强来沪人员综合管理。加强建立社区综合协管员队伍，建成来沪人员综合管理信息系统，逐步完善“以房管人”的综合管理工作机制，全面推进居住证制度实施。来沪人员信息系统采集登记率达93.7%，居住证办证率91%。对农民工集中居住社区，相关社区探索为农民工服务管理机制，在“寸土寸金”的地盘上，利用旧厂房改善“外来工公寓”。区人口办和各街道在出租房屋和来沪人员综合服务管理工作中，充分发挥社区综合协管员在社区走家串户采集人口基础信息的有利条件，逐步建立和完善出租房屋安全隐患“发现、抄告、整治、反馈”的“以房管人”综合管理工作机制，有效地预防和减少出租房屋内治安、消防隐患和各类安全事故的发生。(www.daowen.com)

完善大调解工作格局。有人群就有矛盾，人杂人多矛盾也多，关键在于矛盾的及时、妥善化解。全区建立健全矛盾纠纷化解机制，进一步完善人民调解、司法调解、行政调解相结合的大调解工作，注重依靠群众做群众工作，探索建立法院与人民调解对口的诉调中心，建立交通事故纠纷、轻微伤害案件、劳动争议、妇儿保护、医患矛盾、物业纠纷以及驻上海市未成年犯管教所调解室、豫园小商品市场调解室等。

目前，黄浦区已成为全国和谐社区建设示范城区，全区南京东路、外滩、老西门和半淞园路等4个街道是上海市和谐社区建设示范街道，91个居委会是上海市和谐社区建设示范居委会。平安建设，必须以和谐为契因，以和谐为机制，以和谐为愿景。和谐出平安，平安促和谐。

首善、改善、和善等“三善”，既相互联系，又相互区别，还相互鼎立。做得好，会“一荣俱荣”；做得不好，也会“一损俱损”。实践中既有不少奥妙，也会有不少问题。社会管理科学化中的社会治安综合治理创新，必须结合本地具体情况进行，首善、改善、和善等“三善”共进，依托首善，重在改善，追求和善。

三、惠民、亲民、靠民共进

社会管理科学化中的社会治安综合治理创新，亦需围绕“民”字展开，采取惠民、亲民、靠民等“三民”共进，“一个不能少”。

1.惠民。服务型综治应是服务型政府之理念与实践的题中之义。服务型综治的理念与建设，是社会治安综合治理的重大战略转变与战略创新。社会治安综合治理，必须围绕民生进行，让老百姓得到实惠。黄浦区在社会治安综合治理中坚持民生导向，加强社会建设和社会保障。

惠民生需要服务平台，黄浦区建立服务平台。第一是社区服务中心。按照社会化运作的理念，通过注册登记的社会组织运作，实行政府购买服务和提供财力、场地扶持等办法予以保障。第二是社区服务热线。实行各街道社区服务热线联动的托底支撑，配置专职热线员，及时做好本辖区内的政务咨询、生活服务和社区事务应急处理等服务，并受理上层热线转派的服务来电，为有需求的社区居民及时提供信息和服务。第三是社区服务网。依托上海社区公共服务网、上海社区生活网、上海社区志愿服务网，为社区居民提供全方位的服务信息。同时配合市级信息平台建设，做好社区服务信息全方位采集、更新和梳理，完善社区服务信息库。加强信息的共建共享，依托信息平台，吸引更多的服务实体加入社区服务网，拓展服务内容，同时企业通过信息共享，进一步扩大业务。完善社区公共服务设施资源整合机制。黄浦区是弹丸之地、寸金之地，两元结构特征鲜明，社区公共服务设施历史欠账较多。近年来为推进社区建设，通过盘活存量、拓展增量，加快建设一批社区公共服务基础设施。

坚持惠民生，将有关工作做好，矛盾纠纷减少，人民群众开口笑，综治工作也就在其中了。

2.亲民。黄浦区是上海城市的原点、上海地理位置国际登记标志、上海道路零公里处，承载着海派文化和都市风情的丰富内涵。“零公里”，亦“零距离”，黄浦区在区域化大党建中首创“零距离服务”工程。一方面，做好新形势下群众工作，保持与人民群众的血肉联系，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，既是坚持立党为公、执政为民的具体体现，也是新时期转变干部作风、增强宗旨意识、加强基层党建、创新社会管理的重要抓手。2009年，全区在南京东路、外滩和半淞园路等三个街道试点开展“零距离服务”，通过建立民意传导、整改落实、绩效评议、责任追究等工作机制，认真解决群众“急、难、愁、盼”问题，取得较为明显的成效。

黄浦区综治工作借助于“零距离服务”，融入综治要素，形成全方位、广覆盖的工作格局:

全方位。一是充分发挥各社区开展“零距离服务”的平台作用，保证群众反映的问题大部分在街道层面得到解决。同时，通过任务下达、资源下沉，指导居民区开展“零距离服务”；通过问题梳理、情况上报，使难点问题在市、区层面得到解决。二是推动“零距离服务”向下延伸，居民区党总支和居委会依托自身力量，积极推进基层协商民主建设，将群众日常生活需求、邻里纠纷等问题解决在最基层，提高解决群众“急、难、愁、盼”问题的及时性和有效性，从源头上减少矛盾纠纷。三是推动“零距离服务”向上拓展，区职能部门积极参与“零距离服务”，变群众找上门为主动走下去，并积极落实资源、力量和经费向基层倾斜，会同各街道共同做好服务群众工作。

广覆盖。将综治工作的拓展与“零距离服务”相结合，作为世博后创先争优、启动新一轮平安建设的重要内容。区属企事业单位党组织延续到所在社区报到的做法，在街道统一安排下做好服务群众工作。各社区（街道）党工委继续发挥党建联建平台作用，有效整合社区单位资源，通过列出项目让单位认领等方式推进“零距离服务”。

各部门、各街道在开展综治工作和“零距离服务”过程中，结合各自工作职能积极探索，进一步拓展“零距离服务”的深度和广度。积极探索创新社会管理方式，加强机关干部素质建设，深化“零距离服务”意识。在依托行政和党组织资源服务群众的同时，探索通过创新社会管理方式来深化“零距离服务”。

开展综治工作等“零距离服务”，增强服务群众、促进和谐的能力。进一步推广“知百家情、串百家门、暖百家心”的群众工作方法，实行居务公开，使居委会的民主自治更趋民主化和制度化，有力地推进和谐社区、平安社区建设。

3.靠民。权为民所用，心为民所系，利为民所谋。社会治安综合治理必须依法保护最广大的人民群众的利益，依靠人民群众进行社会治安综合治理。社会管理创新的主体是人民群众。社会治安综合治理创新，必须加强基层民主建设，推进社区共治。制定共同治理的议事规则、工作制度，逐步形成合法、合情、合理的社区民主组织形式，如探索社区工作平台建设。进一步健全和落实社区代表大会，社情民意传导机制，社区群众评议街道和基层站所，政务公开，重大事项民主协商、集体决策，责任追究等工作机制，主动接受群众监督。更好地整合街道人、财、物和社区行政资源，充分发挥街道在组织公共服务，实施综合治理，监督专业管理，指导自治组织的功能，更好地发挥街道办事处在社区建设和管理中的主导作用，更加有效地解决社会管理和群众生活中的突出难题，促进群众安居乐业，实现管理出实效。

完善社区成员共治共建机制。各街道从社区成员共同的需求、共同的利益、共同的目标出发，调动社区居民、驻区单位、民间组织等各方积极性，对社区安全、民生、环境、教育、精神文明等具有社会性、公益性、群众性的社区事务，实行社区共治与共建。

整合社会各类资源，提高科学化水平。完善大调解工作格局。全区进一步完善人民调解、司法调解、行政调解相结合的大调解工作机制，注重依靠群众做群众工作，依靠社会力量解决社会矛盾。为集中推进世博动拆迁疑难矛盾化解工作，启动律师参与信访矛盾化解试点工作。继续发挥人大代表、政协委员、社区干部参与矛盾化解的作用，在信访人周围建立起一支“说得上话、压得住阵、劝得住人”的专门队伍，有效防止重大节点期间重点信访对象等到重点区域聚集滋事。探索建立法院与人民调解对口的诉调中心，建立交通事故纠纷、轻微伤害案件、劳动争议、妇儿保护、医患矛盾、物业纠纷以及驻上海市未成年犯管教所调解室、豫园小商品市场调解室等8类各具特色的专业调解工作室，去年受理矛盾纠纷4297起，成功化解4292起，调解成功率达99.88%。

在浓厚的宣传氛围下，市民中见义勇为的事迹层出不穷。五年中，黄浦区有3名见义勇为个人被评为全国先进，37人受到市表彰，184人受到区表彰，见义勇为的壮举也成为黄浦人民“人人参与平安，处处感受平安”的一道风景线。

【注释】

[1]课题组成员有:周永淦、陈金文、倪健、徐爱仁、朱佳。

[2]详见金其高:《论三角犯罪预防》，载《综治研究》2008年第1、2、3期。

[3]参见《百度·百科》:《首善之区》。

[4]参见《百度·百科》:《首善之区》。

[5]胡锦涛:《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，载《新浪网》2011年02月19日17:49，《新华网》。