社会主义法律体系形成后的社会管理

汤啸天^[1]

2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议举行第二次全体会议上宣布，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。按笔者的理解，社会主义法律体系形成，已经为加强和创新社会管理提供了基础性的条件，良好的社会管理需要法律体系的支撑。社会主义法律体系的形成与加强，与创新社会管理具有相辅相成、相得益彰的关系。

二十世纪最后的二十余年，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，基本取向是以采用工商管理理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，它往往被人们描述为一场追求“3 E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。这场改革使支配了传统公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变，即形成政府治理的新模式。^[2]社会管理，不仅包括政府的职能管理，也囊括社会治安综合治理的多数内容，还包括其他主体以及社会自身的管理。所说的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。现在社会矛盾往往发生在“块块”上，而能够调整社会结构、利益分配的权力大多分散在“条条”上，查找矛盾发生原因的“综合”，化解矛盾权力配置的“综合”，多种手段落实措施的“综合”就显得更为重要。对社会治安问题实施综合治理不是取代政府部门的社会管理和服务职能，即便是以往综合治理的成功经验也要与时俱进。在社会矛盾的凸显期，有必要把社会治安综合治理作为社会管理的重中之重来抓，在社会治安综合治理的经验中注入社会管理的新理念。

一、厉行法治与加强和创新社会管理必须落实于为民谋利

“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，要求“坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”近年来，反复强调以人为本，政法机构、行政机关的服务态度在整体上有所进步，但公正与效率的差距依然不小。其实，改进政法机构和政府工作不仅要强调“亲情化服务、人性化管理”，更为重要的是要强调转变全能统制型政府治理范式。温家宝总理说:“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严。”为此，社会管理应当从被动式管理走向主动式管理，从上对下的恩赐给予走向权利间的互动，从管理者单向约束走向管理者与相对人双向制约。

1.人民群众是加强和创新社会管理的力量之源。加强和创新社会管理，要做的事情很多，但最为重要的是更新理念、端正出发点，在为民谋利的过程中获得不竭的动力。首当其冲的问题在于，加强和创新社会管理到底是为了什么？如果把加强和创新社会管理当作统治人民、管束群众的手段，或者把加强和创新社会管理当作取得“政绩”、升官晋级的台阶，或者把加强和创新社会管理当作耍一番“花拳绣腿”的“台上功夫”，走偏方向去搞“加强和创新”就会南辕北辙。正如胡锦涛总书记所说:“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”加强和创新社会管理，就是要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，实现政府工作从“国家本位”到“社会本位”的转换。心里有群众，才会“目中有人”。只有端正加强和创新社会管理的出发点、落脚点，才能以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，缓解紧张的官民关系，保持党同人民群众的血肉联系。

认清加强和创新社会管理是为了人民群众，营造良好的政治生态十分重要。能不能正确对待群众，不仅是个态度问题、感情问题，更重要的是政治立场、政治本色问题。老百姓拥护的干部都是时时向着群众、处处想着群众的，而“问题干部”虽然各有各的问题，但群众观念淡薄、脱离群众则是其通病。在夺取政权的战争年代，劳苦大众连自己都吃不饱、穿不暖，却用“最后一把米也要交公粮，最后一床被也要盖在伤员身上”的牺牲精神，支持共产党人解放全中国。如今，时代变了，但相信群众、依靠群众的传统不能丢。如果没有相信和依靠群众这一条，“为了群众”就可能演变成“恩赐群众”，干部就成了“父母官”。社会组织在中国的发育一直很不理想，其中主要的原因是部分领导干部对社会组织的“不放心”，唯恐其发展壮大之后成为社会稳定的“破坏力量”。而现实的情况是，参与社会建设、社会管理、社区治理的社会组织寥寥无几，无“主管机构”的新单位、社会人不断增加，人口流动的范围和频度加剧，网络空间的群体聚合多变，个体的网络行为活跃，传统社会管理体制中多头管理与管理真空并存，“网下冒烟，网上燃烧”，许多管理者连发现、接近网络群体的能力也不具备。显然，社会管理不能仅仅停留在加强的层面，还必须更新观念，力求创新。现实生活中农民工中的老乡会、青年中的“某某友会”、网络社交中的“圈子”等都是客观存在，其活动能力之大令人瞠目。政府必须清醒面对各类社会组织隐形存在的事实，优化社会组织成长的外部环境，摒弃“管控”，学会“面对面”与“屏对屏”地平等交往，走向互联、互动、互信、互益。按照唯物主义的观点解释，人民群众是在为自己的利益奋斗的过程中推动历史前进，人民群众看不到利益就不会去奋斗，没有人民群众的奋斗，历史就不会前进。加强和创新社会管理，一定要摒弃“为民做主”的旧观念，积极培育和发展各类社会组织，引导其参与和承接社会建设、社会管理、社区治理的事务，而不是代替人民群众的主体作用。正如周永康同志所说:“加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革，必须从我国实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。要发挥我们的政治优势和制度优势，借鉴国外有益成果，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会管理科学化水平。”^[3]

2.为民谋利是加强和创新社会管理的根本目的。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。我国正处于经济社会转型期，经济社会结构快速变化，新经济、新社会组织不断涌现，公共需求大幅度增加，利益关系日益多元，社会矛盾日益凸显，社会风险日益增大，经济发展和社会管理的薄弱环节也日益显现。例如，一方面是征地拆迁、物价上涨、劳资矛盾、就业压力等社会难题接踵而至，不同社会阶层之间的利益分化、固化、对立，年轻一代价值取向的高度功利化，相当一部分人的道德失范和怨气积累；另一面是权力滥用与权力懈怠、应付式执法与暴力执法、行政傲慢与行政无能、欺瞒上级与压制民意交织在一起，“老方法不管用、硬办法不敢用、新方法不会用”的情形比比皆是。

显而易见，为改变法治建设“原则宣示多、务实操作少，泛泛说教多、真抓实干少，立法成果多、实施考核少”的局面，必须把法治体现于、落实于社会建设和社会管理能力的提高，必须着力凝聚民心和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障的供给能力，推进基本公共服务均等化。加强和创新社会管理必须从宣示表态、概念解说向实施兑现迈进。各级党委、政法机构、政府机关都必须按照自己的职能分工，实打实凿地回答如何破解自己所面临的社会管理难题，从自身的职能出发履行为人民谋利益的义务。

人的幸福离不开物质享受、精神追求、情感支持三个方面的满足。人对物质享受、精神追求、情感支持的需要，根据不同时代、不同环境的经济发展水平而有所差异。但是，人对物质享受、精神追求、情感支持都有个最低标准，也都有利益追求最大化的倾向。幸福感虽然是主观的体验，但幸福感的实现都要有外部条件，政府的责任就是为公民创造幸福的条件。而且，政府要不断地作出努力，一是确保底线标准供给的普及，二是兼顾人们在物质享受、精神追求、情感支持三个方面的平衡，三是满足人民群众日益增长的物质文化需求。以中央提出的“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制”为例，就不能回避造成群众“信访不信法”的制度、机制因素，就必须围绕维护司法权威提出具有操作性的方案，并组织贯彻实施。否则，维护群众权益的正确机制不能建立，无论如何忙碌于“大接访”，也不可能换来对人民根本利益的维护。

3.练好内功是加强和创新社会管理的有效途径。当前，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，导致人们思想观念的多样化、价值取向的多元化、利益主体的分散化、矛盾纠纷的复杂化。由于发展不平衡、不协调等问题短期内很难根本解决，在人民内部难以避免地会出现大量的各种具体利益矛盾。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。根据中国国情，社会管理的格局应当是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。执政者原有的方法、经验已经过时，社会管理遇到了严峻的挑战，提高执政能力、改进执政方式、改变政府职能才是唯一正确的道路。社会管理涉及到各方面利益的动态调整，有许多问题的处理不可能“一刀切”，软法的作用更加突出。有研究证明，“软法机制是通过自律与他律相结合的规制方式规范人们行为，调整社会关系的制度创新。我国自改革开放以来，特别是自上世纪九十年代逐步开始市场经济和民主政治建设的重要社会转型以来，行政管理方式不断创新，解纷机制模式不断创新，软法在行政管理和调整社会关系，解决社会争议中具有了越来越重要的地位。”^[4]

二、依循社会发展的规律加强和创新社会管理

社会发展至今，人类的基本共识是，任何社会形态都具有自身的产生、形成、发展的规律，都需要进行符合规律的管理，以求得类似生态平衡的和谐。改革开放以来，中国在经济建设方面取得了伟大的成就，经济总量已经跃居世界第二位。但是，也曾一度陷入了将经济增长，将“GDP”作为唯一发展目标的误区。引发了贫富差距扩大、官民关系紧张等诸多社会问题。特别是，部分领导干部把社会矛盾的多发期看做“社会矛盾应发期”，滥用手中的权力谋取私利，疏于关心人民群众的疾苦，导致政府工作效率偏低和公信力的走低。当前中国的社会问题主要来源于官民矛盾，社会不公平的普遍蔓延和公权力不受制约的滥用，是造成目前社会信任缺失的根本原因。同时，为了取得政绩而形成的“政绩共同体”，也必然地忽视群众利益，把对上负责和对下负责对立起来。社会管理的确需要加强，但是，这种加强必须是更新理念，以“人民满意不满意”为标准的创新之下的加强。如果把陈旧的观念、习惯的做法贴上“社会管理”的标签，无论炒作得如何天花乱坠，也一定受到群众的不屑与抵制。

1.社会管理就是按照法治的“规矩”“成方圆”。法治是创新社会管理体制的先导，提供良性的社会运行机制，推动和谐社会构建的手段，也是加强社会建设的指针。根据中国国情，充分发挥法治在经济社会转型发展中的引导、规范、促进和保障作用，必须公正廉洁地执法，加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。概括地说，社会管理是依靠社会力量管理社会，使各方面的社会力量对社会规范确立内心认同，进而达到行为协调，其基本方式是在管理者与相对人之间建立合作关系，实现社会的良性运转。加强和创新社会管理，前提性的条件是搞好制度建设，完善社会管理的一系列政策和法律规范，建立与构建与和谐社会相适应的社会管理新格局。“没有规矩不能成方圆”，从这个意义上说，加强和创新社会管理必须以法治建设的相对完备为基础。任何管理活动都是需要准则的，管理并不能自然而然地获得具有规范力的准则。中国特色社会主义法律体系就是实施管理的“规矩”，管理活动就是按照法定的“规矩”实现“成方圆”的过程。改革开放以来，经济结构已经发生了极为深刻的变化，允许社会成员在法律限制的范围内追求利益的最大化已经成为共识，但是，社会结构调整却是被动滞后的。改革开放30多年，经济结构已是工业社会的中期水平，但由于资源与机会配置不合理等因素，社会结构还处于工业社会的初级阶段。这是当前产生诸多经济社会矛盾和问题的结构性原因。”如果说，社会治安综合治理已经改变了“铁路警察，各管一段”的陈旧做法，社会建设、社会管理就要从社会结构的调整优化出发，以保证社会的良性运行。“当前的社会管理既有软弱乏力的问题，更有因为观念陈旧造成的格格不入。提出加强社会管理的要求，主要是为了解决社会管理失之于软的问题；提出创新社会管理，主要是为了解决社会管理失之于旧的问题。加强社会管理与创新社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有的社会管理实践，同时又是既有社会管理提高完善的动力。创新的社会管理必定会展现其力度和效能，加强的社会管理也会为社会管理的创新不断提出新的课题。(www.daowen.com)

2.保障民主、改善民生是社会管理的两个“驱动轮”。应当充分肯定，中国特色社会主义法律体系的形成，已经为加强和创新社会管理提供了坚实的基础、搭建了良好的平台。改革开放以来，法治建设成就斐然。“尊重和保障人权”已经写入《中华人民共和国宪法》，政府信息公开正在抓紧推进，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权已经和正在得到越来越多的认同，中国的立法活动也已经为民生立法开辟了“快车道”。另一方面，当前既有民生改善不够，又有民主保障不力的问题，许多社会难题都是民生改善不够与民主保障不力叠加产生的。在多数情况下，民生问题并不是“经济能力所限”造成的，隐藏在民生问题背后的是公正性的缺失和民主参与的不畅。根据中央现在对社会发展形势的研判，特别要求加强社会管理科学化的研究。从这方面来看，社会领域的法律是远远不够的。“当前社会领域这方面的利益冲突比较多，社会矛盾也比较突出，非常迫切地需要有关于社会领域方面的法律和关于民生方面的法律进行利益的调整，来规范和保障社会的管理和社会的和谐。”^[5]改善民生和保障民生不仅是政府履行社会管理职能的必然要求，而且是政府必须优先履行的基本职能，也是需要社会和个人共同努力才能解决的问题。政府既要承担起直接提供各类服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、信息、资源和号召力、凝聚力，调动社会各界的积极性，组织多元力量有序参与解决民生、民主问题。

毋庸置疑，解放和发展生产力与逐步实现社会公平与正义这两大任务是统一的整体，并且贯穿于整个社会主义历史时期一系列不同发展阶段的长久进程中。“没有生产力的持久大发展，就不可能最终实现社会主义本质所要求的社会公平与正义；不随着生产力的发展而相应地逐步推进社会公平与正义，就不可能愈益充分地调动全社会的积极性和创造活力，因而也就不可能持久地实现生产力的大发展。”^[6]在实践环节，必须高度警惕以下两种情形的出现，一是生产力得以解放，全社会的物质财富极大增加，民生却未能得到相应的改善；一是物质生活条件虽然有了较大程度的改善，但是，政治体制的改革停滞不前，公平正义的缺失未得到有效纠正，贫富差距进一步扩大。社会管理是所有社会实现秩序所必需的制度机制。现代社会管理的核心，是如何在保障社会每一个成员权利得以实现的前提下，实施对社会的有效控制。如果忽视对社会成员权利的保障，而一味强调“稳定压倒一切”，如此“维稳”难以长久。当代中国首先要面对的是社会转型的冲击，因此要从根本上维护社会的和谐稳定，就必须为个人的平等发展提供制度化保障，让群众监督和批评政府，实现公民的有序政治参与。社会权利导向是加强和创新社会管理的基本方向。当法治成为中国社会治理善法之治中的法治，法治就不再是手段，而是社会成员的内心确认和共同的生活方式。

法治的要义是“治官”而非“治民”。官员腐败是破坏法治建设的罪魁祸首，如果不停地强调“稳定压倒一切”，而又未能用“稳定压倒腐败”的话，社会稳定的基础始终就是不稳固的。保障民主、改善民生是社会管理的两个“驱动轮”，只有双轮驱动才能使社会发展又好又快。改善民生的确可以在一定程度上消解中低收入人群心中的“不幸福感”，但是，如果仅仅是单一化的改善民生，生活条件得到改善者的感激之情，也会迅速在民主氛围不足的环境中淡忘。物质享受、精神追求、情感支持，三者之间在一定条件下可以互为补充。但是，人的物质享受永无止境，欲望的满足也永无尽头，如果片面、单一地改善民生，而自觉不自觉地忽视保障民主，改善民生只能起到“吊胃口”的作用。亚里士多德说得好，法治应包含两重意义:已经制定的法律获得普遍的一体遵循，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。近年来，善治理论已经得到越来越多的重视，这也是中国特色社会主义法律体系形成的一大亮点。社会主义法律体系的形成已经为社会管理的加强和创新奠定了坚实的基础，乘法律体系形成之势，要把社会管理创新融入法治实践。

3.积极探索用“平等协商换太平”取代“暗中花钱买太平”。近30年来，“民主是个好东西”的结论，已经得到越来越多人的认同。但是，从心底里觉得“民主是个麻烦东西”的领导干部，也不是少数。大力改善民生无疑是正确的，但是，改善民生并不能也不可能替代保障民主。从利益分配角度看，即便在事实上做到让全国人民共享改革的成果，也不能减缓民主制度的建设。况且，全国人民共享改革的成果必然以公民的有序政治参与为前提，在民主缺失状态下全国人民共享改革成果的局面是不可想象的。在改革开放之前的30年，中国民主进程的欠账很多，为了迅速改变落后局面，确有必要全国上下聚精会神地以经济建设为中心。随着改革开放的深入，利益冲突的凸显也在提醒人们，应当在进一步改善民生的同时，为人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现提供更加充分、更加有力的保障。“花钱买太平”这个提法本来是正确的，在实践中却异化为“悄悄地花钱买太平”，结果是维稳的成本越来越高，“刻意把事情搞大”和攀比心理导致畸形的利益追求成风。加强和创新社会管理，应当大胆吸收人类文明的成果。既然是管理，就应当在管理者与相对人平等的基础上，采用沟通、协商、谈判、讨论等民主的办法取得共识，一时不能达成共识的，也要按照规则或者约定作出共同的行动。如果上述观点可行，以往的“暗中花钱买太平”应当被“平等协商换太平”所取代。

从控制社会的手段角度考察，法治和管理都具有一定的手段功能。法治是最有力的规范手段、救济手段，管理手段的优势在于调动潜能、协调各方、组织合作、实施规范。物质享受、精神追求、情感支持这三者对社会成员个体的重要性不言而喻，对社会和谐稳定的作用也是极为巨大的。有效的社会管理可以减少冲突的发生，但也不是绝对地不发生冲突，而是在冲突萌芽或者冲突发生之初有效地予以化解。加强和创新社会管理，应当形成维护社会动态稳定和有效处理危机事件的长效机制。“人，即使不像亚里士多德说的那样，天生是政治动物，无论如何也天生是社会动物。”^[7]社会管理绝不能仅仅满足人的物质利益，特别是在国家经济总量已经较大但利益分配尚不公平的状态下，一定要防止陷入利益膨胀→利益攀比→利益膨胀的怪圈，在精神上引导群众形成积极向上的追求，在道德上建立健康的情感支持。在群体性事件等危机处理中，要善于做好“精神疏导”和“情感管理”，尽量避免机械、简单地“给利益”。

【注释】

[1]作者单位:上海市法学会。

[2]陈振明、薛澜:《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，载《中国社会科学》2007年第3期。

[3]周永康:《适应经济社会发展新形势 加强和创新社会管理》，载《新华网》，2011年3月9日访问。

[4]姜明安:《完善软法机制，推进社会公共治理创新》，载《中国法学》2010年第5期。

[5]黄雨清:《刘云耕:今后将加强社会领域立法》，载《东方网》，2011年3月28日访问。

[6]贾可卿:《正义与社会主义本质》，载《红旗文稿》2011年第2期。

[7]《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第363页。