共治化、扁平化、精细化、网格化
——当前静安区社会管理创新方向研究

郑健麟　沈伟忠　谢志彬^[1]

一、相对发达、多元共存

——当前静安区经济社会发展的阶段性特征

上海市静安区地处上海市中心区域，位于城市发展东西主轴线的中段，区域面积7.62平方公里。近年来，静安区委、区政府以科学发展观为统领，围绕上海加快建设“四个中心”和现代化国际大都市的目标，提出了“按照‘高起点、开放型、国际化’发展思路，打造国际静安，全面建设现代化国际城区”的发展方略和奋斗目标，主动借鉴国际大都市先进城区的经济社会发展模式，聚精会神抓发展，千方百计惠民生，全力以赴促和谐，经济社会发展取得了显著成就，城区综合实力得到明显提升。

1.从经济发展来看，经济结构和发展模式逐步调整，经济成分多样化明显。

2010年，静安完成区增加值和区级财政收入分别为173.9亿元和66亿元，人均财政收入位居全市18个区县前列。预计2011年末，区增加值将达到202亿元，区级财政收入将达到71.2亿元。基本形成了以现代服务业为核心的产业体系，现代服务业增加值占区增加值比重达90%以上。静安是上海地均产出最高的行政区域，也是上海最绿色的城区，万元增加值能耗全市最低。从经济成分来看，国有、民营、外资等多种成分交错并存，开放性明显。

2.从人口情况来看，结构复杂、密集度高和老龄化等特点非常突出。

目前户籍人口约31万，常住人口约25万，人户分离比例很高，“户在人不在”的近15万，“人在户不在”的近5万。此外，还有流动人口9万，外籍人口1.6万，以白领从业人员为主的“白昼人口”近20万。由此可见，作为静安区社会管理对象的人口总数接近60万。人口老龄化和高龄化程度高居全市首位，60岁以上老年占人口比重约26%，其中80岁以上老人近四分之一。

3.从城区布局来看，高档商业商务楼宇林立和旧式住宅小区密集两极并存。

一方面是多达200余幢，面积400万平方米的商业商务楼宇和南京西路上685个世界著名品牌的汇聚。另一方面是14万平方米的二级旧里和反映着生活卫生设施较差的1.6万个马桶。在加快推进以旧区改造为重点的城市建设和管理过程中产生的各类矛盾和问题，已成为影响静安社会稳定、制约静安发展的瓶颈问题，并呈现出发生同步化、形式多样化、对抗激烈化、化解复杂化等特点。

二、当前静安区社会管理的难点问题分析

静安区委、区政府在努力促进经济发展的同时，一直努力促进社会发展，探索与静安经济社会相匹配的社会管理方法。例如:以区域化党建为引领，探索社会动员参与机制；以扁平高效为导向，探索街道管理体制机制的调整优化；以五联机制为核心，探索建立街道综治中心；以服务理念为先导，探索商业商务领域的安全管理模式。

然而，静安的社会管理仍然滞后于经济社会的发展，对经济社会出现的新趋势、新特征缺乏有效应对，对化解社会矛盾、维护社会稳定、确保公共安全等社会管理难点缺乏有效办法。

1.社会管理的主体相对单一。目前，还在延续着相对单一的依靠政府强势管理的模式，并未从根本上改变政府包揽一切的局面。经济社会多元化，带来的利益诉求多样化，产生的矛盾纠纷、存在的问题日益纷繁复杂，单一的依靠政府很难有效解决各类问题。而且在某些矛盾纠纷中，政府直接包揽处置往往将政府置于矛盾之中，容易将“民气”引向政府。社会力量仍然比较薄弱，公众参与缺乏有效载体和渠道，有效整合政府、企业、社会以及公众等各种力量参与社会管理的机制还不健全。

2.公共管理的效率有待提高。长期以来，部门之间的条条协同困难、条块关系不顺，造成部门责任重叠、工作交叉和街道管理错位、缺位等问题，一直困扰着政府公共管理效率的提高。职能部门之间的壁垒，机构层级的繁琐，往往导致条块联动很难高效实现，各种协调与被协调、牵头与被牵头交叉重叠。这种情况往往导致矛盾纠纷、治安问题、安全隐患久拖不决，丧失早发现、早处置的有利时机。

3.管理服务的水平需要提高。人口的高度老龄化和高比例的人户分离，对社会管理提出了特殊性要求；商务人口与实有人口数量相当，对社会管理提出了多样性要求；人群分布呈现“北密南疏”，对社会管理提出了均衡性要求。各类群体对改善民生、提高社会管理水平、共享社会和谐有了越来越多的新期盼。相比之下，社会管理服务则相对单一，缺乏分类性、针对性和平衡性。

4.矛盾问题的解决未能下沉。几年来，政府花大力气解决了许多矛盾和问题，也一直强调夯实基层基础，源头控制，要求把矛盾问题解决控制在基层。然而，由于缺乏系统的基层管理和力量配备，把矛盾问题解决控制在基层往往成为一句空话。许多问题的解决还是主要依赖街道，甚至更多的是依赖区级层面的反复协调。

三、共治化、扁平化、精细化、网格化

——静安区社会管理创新的方向

静安社会管理创新，必须紧扣当前静安经济社会发展的实际状况，着力解决当前社会管理的难点问题，以基层社会公共安全管理为切入点，以解决影响基层社会和谐稳定的瓶颈为突破口，坚持“人本”、“服务”、“参与”、“法治”等理念，大胆创新社会管理的格局、手段和内容。

完善基层社会管理主体的“共治化”格局，重点是解决当前社会管理主体相对单一的问题，努力构建党委领导下，政府、社会、公众三位一体，由政府负责、社会协同、公众参与，共同管理基层社会公共安全事务的“共治”格局。

1.加强党建工作，实现党组织对基层政府、社会力量、公众的全方位领导和统筹。进一步完善区域化党建工作，借助区和街道两个层面的党建联席会议平台，强化区委和街道党委对辖区内各类党组织的领导和统筹，从而强化对辖区内不同性质、不同行业、不同属性、不同成分、不同条线的各类行政单位、企事业单位、两新组织、驻区单位、群众团体的领导和统筹。加强街道党工委领导下的，行政党组、居民区党委、综合党委的体系建设，丰富、发展“同心家园”、“社区联盟”等形式，凝聚各方力量，努力形成社区和谐平安人人有责、和谐平安人人共享的生动局面。指导和加强居民区党总支对居民区内各类党组织的统筹协调能力，组织动员更多的力量关心、支持和参与居民区的公共安全事务。(www.daowen.com)

2.探索社会力量培育机制，引导更多的社会力量参与基层社会公共安全事务的管理。丰富“l＋5＋x”社会组织枢纽型管理模式的内涵，坚持发展和监管并重，强化对群众性、公益类、服务型社会组织的培育和引导。建立并完善政府向社会组织委托和购买公共安全事务管理职能的机制和制度。加强和指导社会组织承接政府转移公共安全事务管理职能的能力建设。加快推进社会组织领军人物和骨干队伍培养，发挥社会组织参与社会管理的典型效应，引导和带领更多的社会组织参与基层社会公共安全事务的管理。

3.完善基层自治组织运作模式，引导公众自觉参与基层社会公共安全事务的自我管理。以提高自治能力为目标，加强居委会、业委会建设，全面推进基层自治的制度化、规范化、程序化。加强法制宣传教育，建立听证、协调、评议“三会”制度，发挥楼组“一长五大员”的基础作用，对与公共安全密切相关的治安问题、安全问题、矛盾事项等进行民主管理。探索建立商务楼宇入驻机构和企业单位的自律自治组织，或强化提高商务楼宇对所在居民区自治组织的参与度，实现居民区公共安全管理向商务楼宇的拓展和覆盖。

4.搭建公众参与的平台和载体，拓宽公众参与基层社会公共安全事务的渠道。延续世博安保平安志愿者服务队机制，探索建立平安志愿者协会，搭建公众参与平安志愿服务的长效平台。设计并完善平安志愿服务的项目和内容，培训和奖励等标准体系。建立各类专业志愿者资源库，探索运用市场要素调动体制外力量参与平安志愿服务的积极性。通过政府购买公共服务方式，完善志愿者组织和服务机制，积极推动社会志愿活动健康发展，使志愿行动成为扩大公共服务的有效形式。

5.畅通利益诉求表达渠道，促成管理主体与管理对象之间的良性互动局面。在巩固和发展区委委员联系党代会代表、党代会代表联系党员、党员联系群众的“三联”制度的基础上，充分发挥人大代表、政协委员民意代表和建言献策作用。建立健全人大代表、政协委员定期深入基层、深入群众制度，不断畅通和拓宽社情民意的反映渠道。充分发挥工、青、妇、团等团体组织的桥梁纽带作用，依法表达各类群体的利益诉求。

推进基层社会管理运行的“扁平化”改革，重点是解决基层公共安全管理效率不高的问题，通过体制机制改革，建立工作“大平台”，优化制度设计，理顺各方关系，强化互联互动，形成基层公共安全管理的“扁平”模式。

1.强化基层公共安全管理运作的扁平化平台。通过成立区级层面的综治委联席会议及相关工作机构，建立健全配套工作制度，并相应成立各类专项工作小组，进一步强化区委政法委（区综治办）对政法、综治、信访、维稳等各方力量的整合协调力度，最大限度地提高区级层面的整合效率。继续深化以部制改革为重点的街道体制机制调整优化，加强和完善街道综治中心软硬件建设。以“五联”机制为重点，着力提高综治中心协调联动相关条块的枢纽平台功能。加强居民区综治站规范化建设，强化对公安、司法、房管、物业等力量的整合，将治安防范、调解、信访、法治宣传等工作延伸到居民区的每个角落。进一步延伸基层公共安全管理的触角，探索和逐步推广在居民楼组和商务楼宇建立综治工作点。

2.理顺条块联动机制，提高发现、处置的协同效率。通过加强区级执法联动联席会议，理顺并完善执法事项及时发现、快速处理和全面监督等机制。进一步完善条块协同机制，制订相关条、块对各类综合问题的联动、联合处置的发起、响应、协商、行动、监督、考核等制度性规定，形成工作合力，提高联动效率。

3.完善基层公共安全管理考核制度。按照责任联签、执法联检、目标联考的要求，理顺条块关系，厘清平安创建责任，完善考核制度，实现条块互考，提高社区街道综合协调能力，推动条线部门牵头破解社会管理难点问题。探索引入第三方测评机制，真实反映基层公共安全状况和群众安全感、满意度。

4.提高基层公共安全管理的信息化水平，实现对流程的扁平化再造和监督。对综治信息系统一期进行升级开发，拓展纵向层级和横向条线的用户，优化功能模块设置，尽快建成集资源管理、办公助手、流程跟踪于一体，全区上下贯通、左右联接、运转协调、便捷高效的公共安全信息化体系，实现全区各条线、各街道、各综治中心、综治站、点对各类公共安全信息的全方位收集、共享、互通和监督。

促进基层社会管理服务的“精细化”发展。重点是解决基层公共安全管理服务水平有待提高的问题，兼顾各类人群和不同领域，以实施统一的、基本的管理服务为基础，以探索特定的、分类的管理服务为重点，寓管理于服务之中，大幅度提高基层公共安全管理服务的“精细”程度，不断提高管理服务的实效，从而降低公共安全的风险。

1.完善基础保障制度，实现对各类人群的统一基本保障服务。不断提高基础保障总体水平，聚焦困难群体和重点人群，大力发展社会公共服务事业，完善社会救助、法律援助等制度，探索建立贫困解决机制、低保边缘群体预警机制和特困群体托底帮扶机制，以保证每个社会成员的基本生活需求和法律需求。

2.改进预防犯罪和重点人员管理办法，实施对各类特定人群的分类管理服务。破解犯罪多发人群教育、服务和管理工作难题，构建社区、社团、社工“三社”工作联动网络。深入探索社会化帮教模式，进一步拓宽刑释解教人员多形式、多渠道就业渠道，继续探索实践集体户口、过渡性基地等做法。健全社区精神卫生保健工作机制，强化滚动排查、明确监管责任和措施，完善家庭护理与社区医生定期随访相结合的管理办法，提升社区精神病人的管理水平，有效防止精神病人肇事肇祸。加强吸毒人员的服务管理，落实强制隔离戒毒措施，全面推进社区戒毒和社区康复。加强对闲散社区青少年帮助教育。加强对“法轮功”等邪教组织的防范控制，健全完善对痴迷人员的教育、管控、帮教和服务机制。建立针对各类特殊人群的常态化的分级、分类服务管控，有针对性开展教育，引入并普遍实施心理疏导，探索预防和减少犯罪的人本关怀。扩大对来沪人员、外籍人员的管理服务，激发来沪人员、外籍人员的对社区公共安全事务的认同感、归属感和责任感。

3.探索商务楼宇管理模式，提高对新型“立体社区”的管理服务。进一步完善以社区、治安、交警、消防等警种为主体的“四轮驱动”式勤务联动协调机制，提升服务管理效能。探索商务楼宇安全防范设施等级评定与风险评估工作，推进楼宇基础配套设施建设，提升人防、物防、技防水平。探索和完善商务楼宇人民调解组织及其运作机制，推动法制宣传、矛盾调解进楼宇。

4.推行社会稳定风险评估制度，提高对重大事项的管理服务。指导和服务各条线部门、各街道切实全面推行重大事项社会稳定风险分析和评估，通过指导和督促重大事项实施部门开展社会稳定风险分析评估，减少和杜绝因重大事项引发社会风险。探索将社会稳定风险分析评估，适当嵌入行政决策或审批程序中。努力形成较为科学合理的评估方法，合理确定风险因素及评估标准。着重提高分析评估的工作水平和实效，真正从源头上预防不稳定因素。

5.完善社工制度，提高公共安全管理服务的专业化水平。制定完善社会工作者培养、评价、使用、激励等工作方法，按照“政府购买服务”方式，建立“政府推动、民间运作”的现在社会工作工作体系。拓展社会工作者服务领域，开发社工服务岗位，发展民间社会工作者机构，充分发挥社工在公共安全管理服务中的积极作用。推进社工人才信息库建设，全面掌握社工专业特长，服务领域等信息，以利分层分类管理服务。

推行基层社会管理防控的“网格化”模式。重点是解决矛盾纠纷、突出问题未能有效控制在基层、控制在萌芽的困境，通过把人、地、物、事、情纳入网格进行管理，科学划分单元网格，切实下沉条块力量，合理配备管理力量，逐步完善公共安全管理防控的“网格化”，做到以居民区为单元网格，各种公共安全要素系统化、一体化运作，真正实现“一般矛盾问题不出居委、重大矛盾问题不出街道、矛盾问题不上交”。

1.健全“两个实有”的动态长效管理，全面掌握单元网格内的公共安全要素。整合公共信息资源，建立以公安机关实有人口、实有房屋信息为基础，以相关部门的人口、房屋信息资源为补充，以实时动态的信息采集为保证的信息数据交换和资源共享应用机制，建立人口基础信息库，实现对各个单元网格内人、地、物、事、情的全面动态掌握。加强各类人口和房屋的管理，全面摸清人口、房屋的底数和基本情况，并建立“以证管人、以房找人、以业管人”和“查人知住”的人房一致、双向互联的人房管理新模式。

2.完善信访工作长效机制，切实将信访问题解决在网格。建立各类不稳定因素和突出矛盾的预警机制，依托网格配备信访代理员，完善信访代理工作网络，畅通基层信访化解渠道。落实信访稳定工作领导责任制，完善领导干部接访、下访、包案工作制度。引导律师到网格参与疑难信访化解，为群众信访提供法律咨询和服务，引导群众依法表达诉求。建立完善初信初访办理督查和信访终结机制，将信访问题控制在网格、化解在网格。

3.完善大调解工作机制，构建以网格为基础的大调解工作格局。发挥人民调解网络优势，完善矛盾纠纷预警排查制度，做到将各类矛盾纠纷发现、控制、解决在网格。完善并延伸“一个平台，三位一体，多方协同”社区大调解工作网络，将人民调解员、司法助理员、律师、民警、法官、检察官等调解力量下沉到网格。建立专业调解人才库，探索专业管理部门与网格的联动或派驻机制，切实有效地化解房地物业、劳动、医疗、交通等领域的矛盾纠纷。

4.加强排查防范，完善以网格为单元的社会面防控机制。建立健全以公安机关为骨干、群防群治力量为依托，社会面、社区和单位防范为基础，以案件多发的人群、区域、行业、时段为重点，形成“点、线、面”结合，“人、技、物”结合，“专群”结合的社会治安防范体系。坚持开展社会治安重点地区大排查、大整治，健全滚动排查、动态分析机制，完善集整治、管理、建设、服务为一体的常态工作机制。探索建立专业执法力量、辅助联动力量和社会公众“三位一体”的问题发现、处置、监督、检查、反馈机制。

【注释】

[1]作者单位:上海市静安区委、静安区综治办。