加强和创新城市社会管理的思考

乐伟中^[1]

有西方学者说，城市是现代社会人类住区的典型形态，全球范围的各种城市仍然具有强大的生命力。当前，中国正处在“社会转型”的特殊历史时期，随着改革开放的深入和经济社会的发展，工业化、信息化、城市化、市场化和国际化的进程不断加快，作为经济发展各种要素集中载体的城市也迅速扩展，数量增多，规模扩大。转型期的城市社会管理问题面临前所未有的新课题、新挑战，亟须改革创新。

一、加强和创新社会管理是城市发展的内在要求

“城市社会管理”并不是新概念，城市作为人类聚落形式已有很长的历史。根据现有考古资料，人类社会第一座城市，约9000年前出现在死海北岸，称为吉里乔（柏柏尔语，意为棕榈树的城市）。^[2]城市出现以来便有城市社会管理，只不过由于社会性质、社会结构不同，其管理的主体和模式也不尽相同。例如汉代，中国在城市中以“里”为基本管理单位，编制居民，实施管理。^[3]目前中国城市发展正处于一个特殊的转型期，城市化进程急剧加速，城市实有人口爆炸性增长，计划经济体制向市场经济体制转轨，需要社会管理创新同步跟进。

1.社会利益主体多元化，需要加快城市社会管理的创新。城市是经济发展必然之物，不断完善城市社会管理是历史的必然。集聚性是城市社会的首要特征，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是相反的情况:孤立和分散。”^[4]城市作为区域内科技、信息、金融、交通之场所，已经成为人力、物力、信息等资源的聚集地。进入20世纪90年代后，随着经济体制改革的推进，城市生活发生了巨大的变化，新的市民阶层不断出现，社会利益格局多元化，不同阶层的利益诉求逐渐凸显。由于长期沿袭单一的自上而下的行政权力和行政手段进行管理，传统的“指挥式”、“控制式”的管理方式已经愈加与市场经济要求不相适应，不仅不利于很多现实问题的解决，还容易激化矛盾，加大社会管理的成本，不利于社会的稳定。通过推进城市社会管理创新，找准大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，正确反映并妥善处理不同阶层、不同方面群众的利益，有利于协调各利益主体的关系，推进社会的和谐。

2.社会管理任务不断加重，需要加快城市社会管理的创新。伴随着农村城市化和城市现代化的建设，城市社会管理水平将成为经济发展的重要标志，并成为人们追求高品质生活的最终目标。近年来，越来越多的单位人脱离于单位体制之外，转为社会人，农村大量剩余劳动力涌入城市，使城市的流动人口数量急剧增加，原有静态的、熟人社会形态下的社会管理渐趋弱化和失控，而传统的政府管理与社会管理高度合一、政府管理取代社会管理的集中管理模式还没有从根本上转变，已经日益影响到对整个城市立体化、动态化、信息化管控的实现。这种状况持续下去，将会成为影响社会与政治稳定的隐患，甚至会导致社会管理的危机。城市社会管理需要发生变革，从对单位简单的行政管理转为更加复杂的社会管理，采用科学、合理的方式加强对流动人口的管理，保护非户籍人口的正当权益，满足他们物质、精神层面的需求，这已成为不少城市的迫切任务。

3.维护社会规范有序发展，需要加快城市社会管理的创新。伴随城市的发展，城市社会管理成为政府的主要职能，并主要表现为实行计划、组织、指挥、协调和控制。在目前社会利益主体多元化、社会矛盾不断加剧的情况下，经济的发展、人民的安居乐业、社会的进步、国家的安定团结，都离不开社会的规范有序发展，迫切需要建立和完善就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制与之配套而行。否则，城市化过程中矛盾的加深和累积，将使经济社会进入无序化发展的境况，进而危及社会的和谐稳定。这些体制的规范、高效运行，需要有多元化社会管理手段的灵活运用与之相配套，由此政府部门应进一步解放思想，转变观念，加快社会管理方式的创新，构建良好的平衡、整合、约束和救济机制，形成预防和解决社会矛盾的新路，以达到真正意义上的社会和谐。

二、加强和创新现代城市社会管理的基本原则

党的十七大提出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”^[5]发达国家和地区，包括中国部分发达地区的先进社会管理经验表明:现代社会管理，是以政府管理为主导、非政府组织为中介、社会自治管理为基础以及公众广泛参与的互动过程。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这一社会管理格局的提出，既符合现代社会管理的特征，又明确了党委、政府、社会和公众在中国社会管理体系中的角色，是中国社会管理工作的重大理论创新，为新时期社会管理体制改革指明了方向。

1.“党委领导”，亦即坚持党委是社会建设和社会管理事业的领导核心。各级党委通过民主决策、科学运筹，制定符合国情或各地实际的社会建设宏图大略，不断完善社会管理各项政策，决定国家或本地区社会管理大政方针。要坚持党委在化解社会矛盾的社会管理工作中政治性、全局性、战略性、方向性的掌舵者地位，使以化解社会矛盾为己任的社会管理置于党的大政方针和纲领性文件指导之下，保证党的意志和主张体现在社会管理的法律法规之中，引导和支持政府依法行使社会管理职能，引导和支持非政府服务组织、社会自治组织和人民群众积极有序参与社会管理，充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、化解矛盾、凝聚民心的作用。只有坚持党委的正确领导，才能确保社会建设和社会管理的正确方向，团结和凝聚社会各方力量，形成社会建设和社会管理合力。

2.“政府负责”，亦即实现政府社会管理角色的转换。政府不再对社会事务的管理大包大揽，充当社会事务的全职管理者，而是要负责当好全面社会管理的组织者、调控者，非政府服务组织、基层社会自治组织的扶持者、规范者、监督者，群众自治的倡导者、指导者，整个社会管理事业的整体规划者，社会建设和管理的具体政策法规制定者，社会管理资源、环境、硬件和软件的供给者和服务者，社会中介组织、基层自治组织和群众提供的公共服务购买者。同时综合运用政策、法律、经济、道德、行政、舆论宣传和思想政治教育等手段，引导和调控他们的社会管理活动，并对其社会管理行为予以监督，以实现社会管理的民主化、制度化、法制化和规范化。

3.“社会协同”，亦即使社会组织和基层自治组织成为党和政府与人民群众的纽带和桥梁。国外经验表明，社会组织（非政府组织，NGO）和基层社会自治组织能承担一定的社会性、公益性、事务性的社会管理职能，能实现“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的服务职能，能发挥协调利益、化解矛盾、提供服务、反映诉求、规范行为的作用。能在降低政府管理成本的同时提高社会管理效率，在保持稳定的基础上激发社会活力。^[6]因此，各级政府要实现社会管理权限的下移，积极动员、大力整合和广泛利用各种社会管理资源，培育、发展和有效监管社会组织和基层自治组织进行社会管理。要构建、完善和创新各系统、部门、区域、组织、个人间各种相互交叉的社会协同体制，完善社会协同制度和健全相关政策法规等。

4.“公众参与”，亦即积极引导广大群众主动参与社会管理。在发挥政府社会管理主导作用的同时，坚持人民群众在社会管理和自我管理中的主体地位，保护人民参与社会管理的热情和积极性，发挥他们在社会管理过程中的主观能动性，做到社会管理为了人民，社会管理依靠人民，社会管理成果由人民共享。公民主动参与社会管理，既反映了社会广大人民群众的政治诉求，又实现了政府执政为民与公民当家作主的良性互动，既有利于保证人民群众在社会建设和社会管理中的主人翁地位，使社会充满活力，又能发挥人民群众的聪明才智，激发人民群众主动为社会建设贡献力量。

三、上海创新城市社会管理的实证分析

上海是中国第一大城市，也是世界大都市之一。近年来，上海市各级综治部门结合自身职能，立足社会建设的整体格局，统筹谋划，大胆探索，以平安建设为载体，以实事项目为抓手，切实落实社会治安综合治理工作措施，全力维护社会和谐稳定，有力、有效地促进了城市社会管理，同时也为下一步创新社会管理提供了良好的基础。

1.构建党委政府统一领导、各部门齐抓共管的综治工作体系。始终把综治工作、平安建设工作作为“一把手工程”，放在突出位置，并纳入经济和发展总体规划；切实发挥综治部门的主力军作用、综治成员单位的骨干作用、人民群众的主体作用，实现工作联动，形成工作合力。健全街道乡镇综治委、办领导体制，在街道乡镇、居村委建立综治工作中心、综治工作站，初步整合社会管理各部门的工作资源、形成工作合力。重要区域建立地区综治委，“两新”组织、商务楼宇设立综治工作室或信息员，务实平安建设的基础平台。全市围绕解决突出治安问题，2006年起5年内，先后推出47个平安建设实事项目，推动出台73项相关管理规范和措施，有力促进了社会管理。

2.构建社会稳定风险分析和评估体系，加强社会矛盾的源头治理。出台一系列社会稳定风险分析和评估的规范性文件。在与民生密切相关的重大项目或政策推出前，在作经济和技术可行性研究的同时，根据“制定方案、识别风险、形成报告、审查定级、分级备案、调控风险、跟踪完善”等程序，将风险评估嵌入到行政决策或审批程序之中，及时制定风险控制预案，切实保护群众的合法权益，有效从源头上预防和化解社会矛盾，务实政策、项目的民意支持基础。

3.构建大调解工作体系，全力调处社会矛盾纠纷。完善市、区县、街镇、居村委四级调解组织网络。市级层面建立专业性、行业性调解组织，加强物业纠纷、医患纠纷、劳动争议等纠纷的委托调解和参与调解。区县建立联合人民调委会，区县法院成立诉调对接中心。街镇发挥司法信访综合服务窗口功能，并探索开展信访事项委托人民调解。居（村）委普遍建立人民调解工作站。加强司法所规范化建设，并成为大调解工作的基本平台、调解队伍的组织者和秘书机构。促进人民调解与行政调解、仲裁调解、司法调解的衔接配合。鼓励社会力量参与建立地位中立的调解组织，介入因城市建设、土地流转、环境治理保护、劳动争议、医疗保险等引发的社会难点、热点纠纷的化解。(www.daowen.com)

4.构建实有人口服务管理体系，提升社会管理水平。全面实施“一口管理为主”、“健全一支队伍”、“建设一个信息平台”，完善了“以房找人”和“以人找房”的“人房一致”双向互联服务管理，推进“两个实有”全覆盖管理工作，为侦查破案、治安管理提供有力支撑，为制定实施公共政策提供了可靠的数据支撑。以居住证管理为抓手，公共服务体系逐步向来沪人员延伸覆盖，有效促使来沪人员不断融入城市，共享改革发展成果。

5.构建预防和减少犯罪工作体系，加强重点人群教育管理。通过政府购买服务的方式，运用社会力量加强社区青少年以及社区服刑、刑释解教、社区戒毒等人员教育服务管理，积累了有效的社会工作方法。积极探索社工联校、涉罪未成年人社会观护等工作的新机制。健全“三合一”联合救助管理机制，积极探索流浪未成年人救助管理和违法犯罪“两怀”妇女等特殊群体的处置。

6.构建应急联动工作体系，有效维护城市公共安全。建立市应急联动中心，健全突发事件应急机制，形成了“政府领导、公安搭台、全市联动”的应急联动指挥模式以及“统一受理、统一指挥、分级处置”的处置模式，并在各大安保工作中发挥了不可替代的重要作用。建立起道口设卡封堵、街面网格巡逻、武警应急支援的多警种一体化的快速处警机制，形成了有效的“三道防线”。

7.构建群防群治工作体系，完善社会动员机制。坚持正面宣传和舆论引导，深入发动社会组织和广大群众参与平安建设，健全综治社保队、市民巡访团等各种形式的群防群治队伍，85万的平安志愿者队伍，通过世博安保志愿服务得到锤炼提高。建立完善“110”信箱、“上海政法综治网”等多种渠道，倾听民声，汇集民意，既督促解决问题，又调动市民群众参与的积极性。一大批志愿者和积极分子，长期以来参与社会服务和维护秩序，为维护社会治安发挥较大的作用。

四、加强和创新城市社会管理的发展路径

城市社会管理工作还面临诸多需要解决的问题，如机制僵化、全民参与度不够、调节手段多样化不足、法制不健全、城管队伍素质需提高等。城市社会管理工作，作为政府向市民提供的公共服务，在实际工作中如何把科学发展观落到实处，全面贯彻“以人为本”的理念，是需要深入思考的一个问题。概括地说，就是要始终把群众利益放在首位，把市民需求作为第一信号，把老百姓满意作为第一标准，真正树立“以民为先”的理念。具体来讲，应着力实现“五个转变”。

1.在管理理念上，实现从“按部就班”到“改革创新”的转变。要树立城市管理工作“关口前移”理念，让有效的城市管理贯穿于规划、建设和日常运行的各个环节之中，并积极反馈公共产品、公共服务存在的问题与缺陷，从而使公共服务产品的规划、建设更加完善，更加人性化。要树立集约利用城市空间理念，抓好规划和控制，构筑科学合理的集约高效利用空间资源的机制，使有限的城市空间资源得到净化和“升值”。要树立包容理念，实现管理与被管理的和谐，现代宜居城市的共同特点是具有包容性。

2.在价值尺度上，实现从“物本型”到“人本型”的转变。城市管理不能单纯追求基础设施的数量及市容市貌的漂亮，而要以“人”为中心，以人内在的、主观的感受为标准，用“人”的视角、以“人”的需求，去考量城市管理方方面面的工作措施、步骤和细节，突出人在城市生活中的主体地位，给老百姓更高的生活品质。如在管理执法或维护设施的设计、安装上，不能同一化，而应尊重人、关心人、方便人为前提，把人文关怀充分体现在公共服务的每一个角落。

3.在施政理念上，实现从“管理”到“服务”的转变。城市管理工作是提供公共产品和公共服务，工作的出发点和落脚点必须归结到对人的服务上。城市管理如果仅想着把人管住，盲目追求形式上的简单明了、整齐划一，对什么都一刀切，固然方便了管理者，却让市民少了许多便利。管得死，不见得就管得好。因此，保持城市系统平衡的基点，在于融管理于服务之中，坚持公共行政的人本理念，推进城市管理由传统的支配性权力逐步转化为现代社会职能，由居高临下管理逐步转化为综合服务协调，由以刚性约束为重点转化为以柔性服务为重点。

4.在服务方式上，实现从“粗放”到“精细”的转变。“天下大事，必作于细。”城市管理也一样，工作搞得好不好，其关键要看细节。人们常说，最好的管理在于服务，最好的服务在于细节。城市管理必须从细节上做文章，从服务上下真功，完善市、区协调机制，按照“市区联动、条块结合、以块为主、权随责走、责随事转”的城市管理体制改革方向以及差别化政策、分层次指导的思路，明确市与区、条与块的职责分工，做到责、权、利统一，努力提升管理水平。

5.在履职内容上，实现从“事后应对”到“源头治理”的转变。城市管理的工作重心，必须更多地向人民群众关心的热点难点问题倾斜，努力提供更多的公共产品，不断改善公共服务质量，让所有的市民都能充分享受到改革发展的成果，努力实现由政府单中心治理结构向政府与其他社会主体合作的多中心治理结构转变，提高整个社会的治理能力。社会管理的事前成本总是小于事后成本，将人力、财力、物力多投入社会管理的基础工作、基层工作、群众工作，可收到事半功倍之效。

【注释】

[1]作者单位:上海市综治办。

[2]皮明庥:《城市研究略论》，载《历史研究》1992年第3期。

[3]周长山:《汉代城市研究》，人民出版社2001年版，第134页。

[4]卡尔·马克思、弗里德里希·恩格斯:《德意志意识形态》，载《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第57页。

[5]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第40—41页。

[6]万智慧:《加快非政府组织建设，促进我国的社会主义政治文明》，载《马克思主义与现实》2004年第5期。