重大事故问责制度的实行,已经有一段时间了,目的是为了强化安全管理,把官员的乌纱帽与事故的责任联系在一起,从而起到遏制重大事故发生的作用。
问责制度实行的现状是,但凡发生重大事故,死亡人数达到一定数量,直接和间接负责的官员一律按倒,就地免职或者建议辞职。
只是问责的这种威慑,起作用的机理,未必尽如制度设计之意。官员们可以采取有力措施,加强安全生产的管理,通过正向的努力来保住乌纱帽。但是也可能在出事之后,隐瞒实情,将死亡人数通过特殊处理降下来,使重大事故变得不那么重大,从而也可以保住乌纱帽。
在现实中,采取第一种措施,命里注定要困难得多。就煤矿而言,众多小煤窑、矿窑,虽然很多都涉嫌滥采滥挖,安全不达标,但开矿容易,关闭则难,整治难度之大,真是难于上青天,各种关系错综复杂,涉及官场关系,涉及地方保护,涉及对外燃料原材料的供应链,牵一发而动全身。即使是国有大矿,加强安全投入、购买设备、完善规章制度、加强职工培训,都不仅要花大笔的银子,还要有得力的干部主持,花大精力投入。现在,为官一任,少则两三年,多则四五载,往往整治未了人已下台或者调任。即便如此,也不能保证在整治期间,自己的辖区就不出事,有时候由于正在调整,秩序反而更乱,出事的概率甚至可能更高,一旦出了事,功夫精力和资金白搭,跟那些什么事都不做者一样,接受处分。
相对而言,采用不正当的欺瞒,固然会冒一旦露馅遭到惩罚的风险,但是,一来反正都是个“死”,冒险一下,说不定就瞒过去了。二来在实际生活中也存在瞒住的可能性,防火防盗防记者,只要把媒体控制住,就八九不离十。前一阶段网上盛传江苏一个县,化工厂出事之后,全县上下立体动员,最终使所有媒体记者铩羽而归。
压力之下,不能对官员的道德觉悟有太多的期待,非让他们选择的话,我想多半是会倾向于选择不作为,出了事再设法处置,能瞒则瞒,实在瞒不了,则自认倒霉就是。也许更糟的是,真正老实作为的官员,在事故处理中,未必会比那些耍奸弄滑的人下场更好,往往恰恰相反。老实人吃亏,是现阶段官场的严酷现实,很多时候,耍滑者作的恶,最后却是老实人顶雷,这种现状,无疑起了鼓励人们作伪的反向激励作用。
因此,我不知道现在的问责制,能否最大限度地遏制重大事故的发生,是不是会导致事故还是事故,但大家把精力和心思都用在了隐瞒上面,一面人为地“减少”死亡人数,一面暗中安抚处理,大事化小,小事化了。从某种意义上说,问责的力度越大,做官的风险越高,官员们趋利避害的动机也就越强烈。
在历史上,一种制度的设计,最后达到的效果跟设计初衷完全相反的事是很多的。比如中唐之后,设置监军,原本是为了防止军队叛逃,但监军来了之后,不仅叛逃问题没有解决,将领反而对宦官的指手划脚更加反感,即使不叛变,也导致军队战斗力严重下降;再比如,明初废相,朱元璋是为了防止大臣专权,大权旁落,但结果却造成了太监专权,而且专权得非常离谱,比大臣专权还要糟上一万倍。
因此,现在的重大事故问责制,大有完善的必要。
首先,不仅应该有行政系统垂直的问责,更应该有同级人大的平行问责。在理论上,地方官员都是人大选举出来的,理应由人大出面问责。只是目前人大制度还没有真正起作用,更多地起一个仪式作用,事实上,只要人大制度被激活,赋予这个制度宪法上应有的权力,人大代表切实负起责任来,这种问责就会更加有力,更加有效。由于人大代表是当地人,对当地的建设,包括安全建设的关切度要高得多,会鼓励官员向这方面努力,而官员要想隐瞒事故,在当地人众目睽睽之下,也要难得多,甚至根本就不可能。因此,这种问责,可以有效地防止官员隐瞒,促使他们向加强安全方面努力。
其次,事故的行政问责,应该事实求是,把责任细化、科学化,该是谁就是谁,该负责多少,就惩罚多少,不能胡桃杏子一起数,只要出了事,就全体按倒。有些重大事故,死亡人数可能差不多,但性质完全不一样,比如歌厅因为消防设施不达标,消防通道阻塞,失火导致大量人命伤亡,跟矿难同样的人命伤亡,根本就不一样。在这个世界上,有些行业无论在什么地方,都属于高危行业,尽管可以通过加强管理,加大安全投入减少事故,但完全杜绝事故,实际上是不可能的。同样是矿难,原因各有不同,失职失责者有之,属于天灾者亦有之。因此,事故的问责,应该有所区分,把责任算到细处,有多少算多少,不能粗枝大叶,笼而统之。更不能因为民意群情激愤,需要有人负责,就扩大处罚的尺度。这样,才能做到让受责者口服心服,真正达到遏制重大事故的效果。(www.daowen.com)
其三,应该为媒体监督大开方便之门。现在的确出现过一些假媒体借机敲诈,以及某些不良媒体借机牟利的问题,但是,毕竟作伪的官员真正害怕的还是让事件见光,如果媒体监督的渠道畅通,不仅官员的正向努力会得到鼓励,不良媒体的行为也会受到遏制。媒体监督,实际上就是一种社会监督,这种监督,无论制度设计多么严密,都是必须存在的。
自古以来的中国制度建设,都喜欢就事论事,因事设制,为了特定目的,眼前救急打补丁,不大注意这些补丁跟整体制度的协调。就问责制度而言,必然涉及中国现存的干部制度,不对这个制度做整体性的修正,仅仅着眼于应急,最大的可能,往往会救了眼前而损害了其他部分。
18世纪末,英国人马戛尔尼率使团来华,要跟中国建立平等经商关系,结果因为无论如何接受不了中国朝廷的三跪九叩之礼,灰头土脸地回去了。
当年刘邦做亭长的时候,偷鸡摸狗无所不为,做汉王的时候一边洗脚一边就见客了,但是,做了皇帝得有排场,排场离不开礼仪,马上找人制礼,群臣上朝,打扮齐整,什么时候趋,什么时候立,什么时候下跪,什么时候叩首,井井有条,一步迈错,帽子掉了,都要被拉下去治罪。刘邦得意地说,今日方知皇帝之贵。
排场,就是一种有形的精神享受。自秦汉以降,朝代可以变更,但仪式排场却始终如一。但凡是个官儿,出行虎头牌一对对排开,八抬大轿,鸣锣开道,前呼后拥;皇帝出来就更了不得,卤薄仪仗加上护卫,得排上几里地,连马桶和虎子都得带上。在家里开会上朝,大宴群臣,品级山上,文武两列,下来摆酒,边跪拜边饮酒,声势浩大,整齐划一,讲究的就是仪式场面。
为什么儒家偏受独尊?在很大程度上,因为只有儒家会讲究礼仪,能给皇帝和百官设计出排场讲究来。
没有富贵的人们,也未必不喜欢排场,平时不讲究,那是没有条件。婚丧嫁娶,攒了一辈子的钱,一天的礼仪排场就都花出去了。一旦农民发了家,排场讲得比从前的东家还厉害,太平天国几个农民忽然做了天王东王什么的,出门的仪仗,从城东门可以排到西门,讲究细致得大家都背不下来。即使没钱搞排场的时候,站在边上看皇帝或者官老爷抖威风,也未必都是满心的怨恨,项羽当年说的是,彼可取而代之矣,刘邦则说,大丈夫当如此也。野心没有这么大的人,心中艳羡者,恐怕也不少,会觉得当官就得这样。
老百姓心目中最好的清官包拯大老爷,在民间的戏剧中,还不是八抬大轿,王朝马汉,张龙赵虎前呼后拥?包公如果不这样八面威风,有谁会相信他呢?当然,民间排场的讲究,是跟官场学的,君不见,作为白丁的老百姓在结婚的时候,新郎新娘,照例一边官帽子,一边凤冠霞帔。
有权有势之人,人生对于他们而言,就是一个又一个的仪式,盛大而隆重的仪式。出行的时候,依旧是前呼后拥,依旧是随从一队,只是八抬或者十六抬大轿变成了四个轮子的轿车,虎头牌变成了警车开道。下属在辖境边上恭候如仪,然后接风,然后讲话,然后请入酒席,请上座。见什么人,说什么话,早就安排好,按台本走台就是;大小会议,都成仪式,无论多大规模的会议、展览,还有名目繁多的节、祭典,开幕式和闭幕式最为隆重,也最为无用。领导嘉宾,按衔级大小依次讲话,大抵照本宣读,所讲的内容,换个抬头,另一个会照样适用。只要够级别的领导来了,哪怕仅仅站了一站,整个的会议都蓬荜生辉。现在连学术会议也渐染此习,开幕式完了,下面的议程可有可无,大家大可以去风景名胜玩也。
某些人生就是仪式,就是排场,一个排场接着另一个排场,生命就在这一个又一个排场中消耗。
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