1．明确国际化的引才战略

首先，树立“全球本土化”的思维，秉持“放眼全球、立足本土”理念，具有“天下人才为我所用”的宏大气度，一方面要树立全球战略意识，洞悉全球人才流动的格局及其发展趋势，实施互利共赢的开放战略，在更大范围、更广领域、更高层次上参与人才国际合作和竞争。另一方面要树立本土意识，结合我国实际，凸显中国特色，让人才引进满足我国经济社会发展的需要。

其次，在引进人才范围方面，要与各种社会制度、经济模式、文化传统的国家开展交流与合作，每个国家都有自己的特点和长处，只要对我们的发展有利，只要是我们改革和建设急需的人才，就不应受历史传统、宗教信仰、文化背景的束缚，都应纳入引进工作的范围和视野。既要引进有利于物质文明建设的人才，也要引进有利于精神文明建设的人才；既要引进自然科学领域的人才，也要引进社会科学领域的人才。

再次，在引进人才的分布方面，要改变以往只注重欧美发达国家的人才引进，而忽视发展中国家先进人才的引进，树立引智成本观念，满足引智需求多层次化的要求。从紧盯发达国家人才向发达国家和发展中国家优秀人才并重转变，既要吸引来自发达国家、掌握先进技术或者文化、具有国际经验的海外人才，也要吸引发展中国家的一些具有竞争优势领域中的高层次人才，还要关注、吸引赴第三国留学、工作的高层次优秀人才。

最后，在引进人才的结构方面，既要注重发挥海外华人专家的作用，但在经济全球化、国际人才竞争愈演愈烈的今天，也要注意引进外籍专家，以此形成多角度、全方位的格局，适应经济全球化的步伐。

2．坚持市场化的引才策略

根据国际惯例，充分发挥市场机制在海外人才配置中的基础性作用，要让用人主体、市场和社会走到“前台”，建立政府推动、企业主体、社会参与的多渠道引进的格局，充分发挥市场的主导作用，加强社会参与，共同促进海外人才集聚工作的开展。打破行业、部门、地区和所有制界限，着力构建专业化、国际化、网络化的市场体系，应该成为引进海外人才的关键环节。因此，要建设服务齐全、运转高效、管理规范、符合市场运转规则的国际人才市场，完善人才配置、信息、薪酬、培训、交流、评价、人事代理服务等功能，通过市场机制来联结海外人才与用人单位，使海外人才找到适合发展，充分发挥自己的知识、能力，体现自身价值的岗位，也使用人单位获得具有国际经验的人才，提升微观环境中的人才国际化水平。同时，还要充分发挥中介、猎头的作用，积极鼓励人才中介机构和国外中介机构以合作或者战略联盟形式，在世界范围内搜寻各类优秀人才。

3．界定政府在引才中的角色与空间

政府要从“前台唱戏”转为“后台服务”，从直接发动、亲力亲为，转到通过建立体制机制、完善政策法规、健全监管、做好服务、优化环境等方面做好海外人才集聚工作上来。

围绕建立服务型政府目标，转变政府职能，加强公共服务，建立政府引导、市场主导、社会各方协作参与的人才引进机制，实现政府从主导到引导、从管制到服务与管理并重的转变。根据经济社会发展需要，滚动开发和发布人才引进目录，引导海外高层次人才引进。加强引智资金的管理，完善引智经费使用和效益评价机制，开展引智资金业绩评估，提高经费的使用效率。增强风险防范意识，建立风险防范和化解机制，及时处理突发事件。抓紧制订外国专家突发事件应急预案，完善引智领域涉外突发事件的处理机制，建立应急预警机制，提高对外国专家突出事件的处理能力。改进重大项目审批制度，明确重大项目和公共项目的申报条件，政策优惠措施和各方责权利。按照“权责统一、依法有序、民主公开、客观公正”的原则，建立完善以行政首长为重点的行政问责制度，制定加强监督制约的有效措施，建立完善公正规范的督查机制。

1．充分发挥企业在引进海外人才中的作用

企业是科技成果转化为现实生产力的主战场，要建立以市场为导向、以效益为中心的科技研发机制，有效配置企业、高等学校与科研机构的科研和人才资源。

（1）发展优势产业，激发用人主体的人才需求

有明晰的引导海外人才创业的产业政策，同时，通过产业政策促进企业发展，以此为海外人才创造就业机会，提供理想的薪酬以及发展事业、施展才华的舞台和空间，是高层次人才进行跨国流动决策时考虑的重要方面。要充分注意发挥产业主渠道作用，发展优势产业和支柱产业，有效激发对海外高层次人才的需求，加快集聚海外人才、推动高层次人才国际流动。

（2）吸引外国直接投资，鼓励跨国公司配置全球人才

跨国公司在东道国的投资和贸易是推动人才国际流动的重要原因。因此，鼓励贸易和吸引外国直接投资（FDI），是引进海外高科技人才的重要方面。要积极推出放宽市场准入和外资控股方面的政策，大力吸引外国直接投资，鼓励跨国公司建立地区总部或者研发中心。通过跨国公司全球范围内配置高级管理人员和专业人员，由此带来大批具有国际视野、通晓国际规则、掌握先进技术和管理理念的国际化人才；同时，要善于利用跨国公司的吸引力和外溢效应，增强跨国公司密集地区人才集聚能力。

一要出台明晰的产业政策。全力推动微电子、汽车、钢铁、化工、装备、船舶、航空、航天、生物医药等重大产业基地及高端领域重要项目的布局和建设。出台有利于外国投资的政策，鼓励跨国公司在华建立地区总部或者研发中心，增强人才集聚能力。二要提供便利的服务。调查显示，跨国公司长期或短期派遣，面临最主要的政策挑战依次是住房、成本、子女入学、地域和配偶支持等方面。⁽²¹⁾因此，要加大服务力度，方便外派人员工作、生活。这样才能吸引更多的内资、外资近悦远来，高端人才纷至沓来。

2．加快推进世界一流科研院所建设

具有国际声誉、在某些学科具有较高知名度的高校和科研机构，是吸引世界各国杰出的科学家、学者和海外留学生的重要阵地。因此按照建设创新型国家要求，要围绕重大科技攻关项目、学科发展规划和人才培养计划，增加科研和教育投入，加快具有国际水平实验室的建设，提升高等教育和科研机构的国际化水平，加快建设世界一流大学和科研机构，吸引在国际学术领域中具有名声的机构、学科以及具有影响力的学术大师，以此带动各国教学科研人员的引入，这是引进海外高科技人才的当务之急。

（1）建立现代院所制度

以世界一流院所为参照系，建立符合国际惯例的科研管理制度，扩大科研机构用人自主权和科研经费使用自主权，健全科研机构内部决策、管理和监督的各项制度。建立以学术为主导的资源配置和学术发展模式，限制各级各类领导干部申请各类科研经费。规范和健全科研项目课题自由申报、专家评估、社会监督制度。改进科技评奖和奖励方式，完善以水平和贡献为导向的科研评价方法，克服考核评价过于频繁、过度量化的倾向。加大政府对从事基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究综合绩效评价制度。完善科技项目经费管理办法和国家科技计划管理办法，加大对高水平创新团队稳定资助的比重，形成竞争性资助与稳定资助结合的机制。健全科研单位分配激励机制，注重向科研关键岗位和优秀拔尖人才倾斜。建立宽容失败的评价制度，完善相关操作细则，对原始记录能够证明承担探索性强、风险高的研究开发项目的科研人员，且已履行了勤勉尽责义务的，对其给予宽容，并允许项目承担人申报新的课题。

（2）提升学术竞争能力

首先，突出“高”，加快建设世界一流大学、一流师资、一流专业、一流课程，推进学术发展，以一流的学术竞争力来吸引和争夺海外科技人才。其次，加大学术研究的资金资助，改善高校和科研机构的科研条件，以优惠的税收政策，鼓励产学战略联盟，为吸引海外学术人才，发挥其作用，创造良好环境。再次，结合国家自主创新战略，依托国家重大人才培养计划、重大科研和重大工程项目、重大产业攻关项目、重点学科和重点科研基地、国际学术交流合作项目，采取学术交流、合作研究、技术开发、智力入股、考察咨询、中介服务、国内兼职等多种形式，采取团队引进、核心人才带动引进、高新技术项目开发引进等方式，建立健全符合海外高层次人才特点的引才机制。

（3）创新海外学术人才管理的机制

根据经济全球化和市场经济的特点，探索符合学术规律和国际惯例的国外学术人才激励机制，从海外学术人才自身不同层次的需求出发，创新薪酬模式，探讨多样化激励机制，使之成为吸引国外人才的重要措施。完善在华长期工作的外国专业人才的经济和社会生活方面的待遇和权益保障机制，营造良好的吸引国外学术人才来华工作环境。建立、健全外国学术人才评价体系，积极与有关国家、地区开展专业资格互认进程。打造外国学术人才库，鼓励高层次、紧缺的学术专家来华工作，限制一般性人才的引进。要规范行政审批，提高政府的工作效率，减少繁文缛节，避免官僚主义。

3．提升人才服务机构国际化程度

全球人才大战即将成为竞争力的最主要的战场。在这种格局下，采用传统的“国内策略”（intra-national strategies）来搜寻高层次人才，无法满足日益多样化、高层化的人才数量和类型需求，迫切需要人力资源服务机构实现从“国内策略”向“国际策略”的转变，一方面将视野拓展到国际范畴，在更广阔的范围内搜寻人才；另一方面，在全球布点，可以为“全球新时代工作种群”近距离地服务。

（1）进一步加大开放力度

一是进一步加大吸引力度。改善商务环境，积极吸引国际知名人力资源服务机构，对入驻的人力资源服务跨国公司总部、大集团、大公司，在工商登记、资金管理、出入境、购租办公用房补贴等方面制定相关优惠政策。

二是建立人力资源服务集聚区。聚焦重点区域，优化空间布局，建立一批主动承接国际服务、具有竞争力的人力资源服务集聚区，与区域产业布局相符合、与企业和人才需求相适应的人力资源服务企业群。

三是积极开展国际合作。推动人力资源服务机构与国外同业机构进行多种形式的合作，引进国际先进的人力资源服务理念、服务项目、服务技术、服务标准和管理模式，提高人力资源服务业的服务水平和产业能级。

（2）加快培育国际竞争能力

培育具有国际竞争力的本土企业，也是推进人力资源服务业国际化不可或缺的重要组成部分。

一是完善治理结构，提升经营水平。按照现代企业制度、企业法人治理结构，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，完善人力资源服务机构企业组织形式，提升经营水平、管理绩效，为人才和用人单位提供多样化、品牌化、个性化、专业化的优质服务，确立自己的市场地位。

二是加快服务创新，形成竞争优势。引导人力资源服务机构针对市场需求，加大研发投入，加快服务创新、技术创新、产品创新，积极开发具有自主知识产权、符合企业差异需求、具有国际竞争力的项目，加快建立和完善人力资源服务标准，提高人力资源服务技术含量，夯实基础市场，积极赢取高端客户，在国际竞争中形成明显的比较优势。

三是培育龙头企业，打造国际品牌。鼓励现有企业通过兼并、收购、重组、联盟等方式，建立一批实力雄厚、影响力大、具有国际竞争力的人力资源服务企业集团。促进人力资源服务业龙头企业规模化、网络化、品牌化经营，积极培育一批规划合理、功能完善、特色鲜明、发展强劲的区域品牌，形成以品牌引领的优势产业群。抓住服务贸易全球发展的机遇，鼓励国内人力资源服务机构承接国际服务外包业务，建立支持国内人力资源服务企业“走出去”的服务平台，积极为企业创造财税、人才、信息服务、银行信贷、出入境管理等优惠、便利，支持有条件的人力资源服务企业跨国经营，完善国际品牌营销与高质量服务体系，打造国际品牌。鼓励国内人力资源服务企业与国外同行形成战略联盟，积极参与国际竞争，扩大互利合作和共同发展。

四是提升人才能力，造就优秀团队。加快培养人力资源服务业从业人员国际化素质能力，实现从业人员思维方式、服务方式的国际化。形成具有全球视野、战略思维的领军人才和执行团队，提高行业的核心竞争力。

4．充分发挥专业团体的独特作用

在继续促进政府间人才交流的可持续发展，充分发挥政府间人才交流项目主导性和示范性效应的同时，全面正确认识民间国际人才交流的地位和作用，充分发挥专业团体、学术国际网络、“无形学院”等吸引、引进海外学术人才的主动性和创造性，挖掘其潜力，加以正确引导和规范，使之与政府主导的国际人才交流互为补充，互相促进。

首先，充分发挥学术团体在海外学术人才沟通、联系中的作用，根据国际惯例，着力构建专业化、国际化、网络化的海外学术人才联系机制，拓展引才渠道。同时，积极发展国际人才交流信息网络，建立海外学术人才数据库。

其次，充分利用我国中央和地方政府与外国政府、国际组织交流渠道，建立政府层面的高层次人才交流渠道。发挥我国驻外使领馆、外国驻华使领馆的桥梁和纽带作用，开辟人才引进渠道。发挥国际人才交流协会、驻外机构、海外留学人员团体或组织的作用，加强与海外留学人员的联系与交流，协助开展引智工作。增设海外联络处，拓展服务职能，加大海外联络处的力度和广度，使之成为吸引海外人才的窗口，海外人才了解上海、走近上海的纽带。发挥猎头、工商和其他专业的中介组织在推荐高层次人才方面的作用。按照互利共赢的原则，与世界更多国家的高层次人才组织建立起稳定的人才交流与合作关系。

再次，大力吸引国际性组织落户上海，鼓励举办各类国际会议、学术论坛，加大学术团体、专业协会国际交流力度，扩大上海参与国际交流与合作的渠道。加大高等院校、科研机构的国际合作，吸引海外人才以合作研究或学术交流、人员培养以及工作任职等多种形式为我服务，鼓励和支持博士后设站单位与国外研究机构加强学术联系和研究合作。鼓励跨国公司来沪设立研发总部，拓展引智的渠道，拓宽引智的领域，促进海外高层次人才的集聚。鼓励国内科研型企业“走出去”，加强与国外著名大学、实验室合作，充分利用国外实验室的优秀人才和智力成果。积极支持非公有制经济组织聘请国外专家、派员出国培训、推广引智成果。

以更广阔的事业舞台吸引最优秀的人才，确保人才来上海有平台、能增值，这是最大的吸引力。

1．打造创新集聚平台

不断加大对自主创新的投入，激发创新活力，增强创新动力，大力推进原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，着力突破制约经济社会发展的关键技术，支持基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究，在关键领域和若干科技发展前沿掌握一批核心技术和拥有一批自主知识产权。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，依托重要骨干企业和科技型企业，在创新实践中发现人才、在创新活动中培养人才、在创新事业中凝聚人才，加快科技成果向现实生产力转化。

2．打造项目集聚平台

启动和实施一批国家战略项目、重点建设工程、重大攻关项目，坚持以重大项目工程为平台，打造高层次岗位、提供施展才华的舞台和更多的机会，吸引、集聚、培养高层次人才，促进项目工程与人才工程的有机结合。实行政策聚焦、服务聚焦，形成项目、人才、资金、政策四位一体的互动机制，真正使项目工程成为人才筛选工程、培育工程、激励工程。

3．打造创业发展平台

坚持以用为本，以事业集聚海外高层次人才和创新团队，以事业促进海外高层次人才和创新团队的发展。依托企业、高校、院所、园区，建立20至30个市级海外高层次人才创新创业基地，其中10至15家建成国家级海外高层次人才创新创业基地，充分发挥基地的主体作用，支持基地争取更多国际和国家级创新项目、创新资源落户。继续加强留学人才创业园区和创业孵化基地建设，建设若干国家级留学人员创业园。构建留学人才回国创业或从事高新技术转化的投融资平台。鼓励和支持各领域高级专家以各种形式参与政府有关领域发展计划的制订和实施。

4．打造公共服务平台

积极推进海外人才公共服务平台的建设，使之成为海外人才公共服务的物理平台，提供高效、透明、便捷的一门式服务平台；成为海外人才资源集聚中心，在服务的全过程中，形成动态的海外人才动态资源系统，对海外人才公共服务资源和社会资源进行整合与开发，采集、分析有效的创业信息、岗位信息和海外人才信息，进行跟踪、配置及深度服务；成为海内外联动的海外人才服务机构，根据上海国际化大都市建设目标对人才国际化需求，运用各种方式与境外的人才服务机构实现互动交流，形成远程化服务，将服务延伸到国外，做到“两头服务”，从而为上海发现、挖掘更多的海外优秀人才。

5．抓紧构建新一代科技园区

改革开放三十多年来上海在高新技术园区、科技园区发展上积累了经验和优势，形成了以张江为代表的高新技术园区。面对未来，上海要把握科技园区发展的全球趋势，结合上海自身的条件，在以往发展的基础上，认真分析自身存在的缺陷与不足，调整科技园区发展模式，运用第三代科技园区的理念，构建科技经济人才效益突出、创新创业创造卓越、工作生活学习一体、产业城市社区融合、宜居宜业宜学、充满活力激情的新一代科技园区。加快科技园区规划调整，完善科技园区空间布局、提升科技园区功能，适应科技园区转型升级的需要。运用创新手段，加大海内外高层次创新型科技人才、企业经营管理人才、专业服务人才的吸引和集聚，使之成为新一代科技园区发展的动力源泉。完善有利于创新创业的基础设施，加大研发、资本、市场、专业服务等支持条件的建设力度，为激发创造活力、提升创新能力，构建新一代科技园区奠定基础。基于知识生态理念，抓紧构建网络创新模式，鼓励多元主体的广泛合作，支持跨领域、跨机构、跨行业、跨区域等多重社会组织网络的形成和发展，激励和促进各类创新实践。要健全文化、商务、现代生活居住、公共交通、医疗、学校、生态休闲场所等配套设施，为科技创新人才提供舒适便利的工作环境以及生态宜居的生活环境。加快转变政府的角色，使政府逐步由“权力中心”转变为将诸多创新实践者连接在一起的“网络中心”，形成政府—大学（或研究所）—企业—社区紧密联合与互动的创新治理机制。

1．技术移民政策试点

基于技术移民属于国家事权，作为地方的上海应该在国家指导下结合自身条件和特点，展开有关技术移民的探索和试点。

（1）探索建立管理机构

借鉴美国、新西兰、新加坡等国家模式，结合中国国情，探索建立以移民部门、人力资源和社会保障部门（外国专家管理部门）、外交外事部门为主，相关部门各司其职、共同参与的“共管模式”。

第一，争取国家支持设立移民部门。抓紧制定并出台《移民法》，设立移民局，负责处理出入境、临时居留、工作、永久居留、入籍、融合等相关事务。

第二，整合人力资源和社会保障部门外国人就业管理和外国专家管理部门的外国专家管理职能，构建统一的外籍人力资源管理职能。包括：编制外籍人力资源规划、计划，制定外籍人力资源政策、法规。在国家的指导下，在浦东等地区先行先试技术移民制度。定期编制符合上海经济社会发展需要职业清单、定期发布职位信息，要协调和指导上海有关单位在海外人才吸引、安置、运用、劳动关系、薪酬福利、纠纷处理等工作。实施《外国专家证》与《外国人就业证》等在内的与技术移民相关的证件申请、审批及管理，健全审批受理机构、审批程序，完善审批标准，建立电子政务系统，开展实施有关申请受理、市场检测、综合评估、审核与批准工作，不断提高审批效率。提供公共服务及其他管理服务，如协同其他行政机关与社区行政单位办理移民安置、管理合法移民。加强违反犯罪打击力度，切实维护国家主权、经济社会发展秩序，维护本市公民和技术移民合法权益。加强区县政府引进工作，形成市区县两级网络和服务体系。加强研究，讨论、制定发展规划，切实解决技术移民发展过程中的新情况、新问题，推动技术移民更好服务于经济社会发展和国际交流合作。

（2）开展技术移民相关政策试点

在国家指导下，抓紧探索技术移民相关政策，突出知识、技术导向，争取吸引和集聚更多符合发展需要的优秀国际人才；突出激励和便利的特点，在遵守国际法律、遵循国际治理、维护国家基本权利、保障人民基本安全基础上，减少技术移民在出入境及在华工作期间的困难，构建技术移民安居乐业的事业和生活环境，有效发挥其在经济发展、技术变革中的独特作用；突出权益保障的视角，深化技术移民辅导，持续强化入境前辅导以及移民业务机关管理，合理保障技术移民的各项权益；着眼于建构多元文化社会，建构多元文化学习环境，培育“多元尊重”价值观，丰富多元文化社会。

当前要抓紧在以下几个方面的试点：一是制定职业清单和紧缺职业清单制度。职业清单，指一国移民、劳工主管部门或者委托机构根据社会经济发展和劳动力市场情势，以职业为标准，编制允许外国人工作或永久居留的清单。海外人才引进主管部门，经权衡国家利益，动态依据社会经济发展和劳动力市场情势确定年度引进外国人才的职业清单和紧缺职业清单。二是建立计分评估制度。计分评估制度，又称记分评估制度、积分制度、计分制度、记分制度，指一国根据国内劳动力市场对外国人才的需求，确定申请人应该具备的各项能力、能力对应分数和评估通过分数，并依此进行考核和审批的制度。要以职业能力测试为基础，建构从职业、学历、工作经验、语言、年龄、工作邀请（担保）、收入、配偶能力、在华亲属等反映专业技能的指标体系。三是进一步完善工作许可制度。遵循国际惯例，整合建立面向所有来华外籍人力资源的统一的外国人来华工作许可制度，以此作为申请有关签证的必备条件，避免套用干部和工人的思维，避免对外国人的歧视。四是细化职业签证种类，即在原有的签证种类基础上增加一些签证类别，签证类别的增加与细化有助于缩小签证对象的范围，使得管理人员和被管理者更明确自己的法定权利和义务。

此外，还应抓紧建立杰出外国人才优先审批制度。参照美国EB1、新加坡PEP做法，由人才引进主管部门制定杰出外国人才的资格、条件、审核标准和程序。杰出外国人才引进可不受职业清单约束，同时使之除享有引进外国人才的优惠待遇外，根据国家有关规定，享有其他优惠待遇。

表7-5　技术移民享受相关待遇的初步设计

（3）落实技术移民相关待遇政策

技术移民居留期间，根据所持证件享受相关待遇。一是对符合外籍高层次人才标准的，提高入境与居留便利。二是简化通关手续，对外国科技专家和外籍高层次人才，建立绿色通关通道。三是对外籍高层次人才和投资者，提供在华就业便利。四是根据有关规定，落实外籍个人所得可暂免征收个人所得税待遇。五是对来华工作外国专家提供子女入学便利。此外，要积极鼓励用人单位充分发挥主体作用，依据贡献程度，按照双方约定，提供具有个性化的福利待遇。

（4）积极提供公共服务

为在沪许可技术移民提供各类公共服务与配套服务，包括组织招聘会，提供职业咨询、职业介绍等各项咨询。完善提供“一站式”生活支援服务以及文化交流、社会整合等方面的服务，为外籍人才免费开设汉语讲座和汉语训练班、外籍妇女活动中心等，使外籍人士尽快融入上海。(www.daowen.com)

2．产业发展政策

按照国家战略，紧扣产业发展布局，编制重点产业发展导向，引导重点人才向重点产业、优势领域聚集、创业、发展。加强人才部门和产业部门对接，建立快速会商机制、产业人才需求预测预报制度，引导人才向重点行业、关键领域、科研和生产一线集聚，促进人才合理流动，在重点和优先发展产业形成人才密集区，实现人才集聚和产业集群相互结合、协调互动，形成布局合理的人才与产业协调互动的现代产业集聚区。

建设知识产权保护体系，率先细化与知识产权保护相关的各类政策，保护人才和用人单位的创新权益。在人力资本较集中、科技含量较高的产业领域，深化人力资本产权激励机制探索。探索完善符合国际人才特点的个人所得税制度。运用税收杠杆鼓励用人单位对作出杰出贡献的国际人才给予奖励。对获得政府奖项或参与国家重大项目的国际人才，单位的配套奖励可免征个人所得税，单位提供的一些特殊保险可作为成本税前列支，等等。

3．创业支持政策

以促进创业融资问题的解决为突破口，推动海外高科技创新创业人才引进。一是充分发挥国有创业投资机构培育科技创业项目的责任，完善考核引导机制，引导国有创业投资机构更加自觉地参与创业投资。二是鼓励各类商业性创业投资机构积极参与创业项目的风险投资，加快构建“私募投资+专业顾问+市场加速”的服务新模式。借鉴国外成功经验，大力引进、创办各类创业投资机构，特别是私募投资机构，为创业项目提供更有针对性的专业化后续服务。建立相应的风险补偿机制，减少创业投资机构的投资风险。积极培育和辅导海外高科技人才创业项目的上市融资，增强吸引风险投资的砝码。三是调动银行机构参与海外科技人才创业项目融资的积极性。政府要支持信用担保机构优先为这类创业项目提供担保服务，增加银行授信和贷款额度。探索建立健全知识产权、股权质押贷款机制。四是开展外籍人才注册内资企业试点，研究制定支持经认定外籍高层次创业创新人才以人民币出资注册内资企业的政策。五是健全人才创业服务体系，完善公共创业服务平台建设，积极培育社会中介服务机构，扶持中小企业创业发展。营造良好的人才创业环境，整合政府资源，形成促进人才创业的工作合力，协调解决人才在创业发展中遇到的问题。

4．吸引留学政策

在留学生全球竞争日益激烈的格局下，上海必须抓住后危机时代外国留学生流动发生变革的有利契机，以更加开放、更加积极的姿态，采取更加主动的策略，加大工作力度，着力提升竞争力和吸引力，不断扩大来华留学生的规模，有效提升来华留学生的层次，确立我国留学竞争在全球的优势地位，把我国打造成为全球新兴的留学生重要目的地和新的增长极。

（1）采取更加主动策略

要从赢得潜在优秀人才全球争夺的角度出发，从国家层面确立来华外国留学生的总体战略，编制吸引外国留学生规划，制定争夺外国留学生的竞争策略，从“等上门”到主动“走出门”，进一步加大宣传，准确地向外提供留学信息和留学咨询，帮助外国学生了解我国的教育现状与高等教育发展前景、我国经济社会发展的趋势。

（2）建立多维发展目标

来华留学是教育问题，但又不囿于教育本身，必须跳出“教育”看来华留学工作，从抢占人才竞争优势、加强我国教育服务贸易竞争力、扩大我国影响力和吸引力的角度，整合移民、教育、就业、市场、保障、服务贸易等多方面资源，构建教育、经济、文化、公共外交、人才等多方面内涵的来华留学战略。

（3）拓展引进重点

在注重外国留学生规模拓展的基础上，更加重视层次的提升，从吸引来华短期语言学习转向集聚研究生层次外国留学生；在稳定亚、非地区特别是邻近国家生源的基础上，更加重视来源结构的多样化，要进一步拓展发达欧美国家的生源，形成发达国家、发展中国家并重多样化的来源结构。

（4）设立奖学金

大力发展留学生教育，建立留学资助制度，吸引社会和民间团体成立基金会，设立奖学金项目，重点吸引研究生层次的外国学生来华留学研修；积极发展博士后事业，吸引海外优秀博士来华作博士后研究。

（5）加大吸引留住政策创新力度

一是简化外国留学生签证、居留许可的申请和审批程序，改善信息提供的机制和质量。同时，探索建立面向高水平的留学生的签证类型，放宽工作许可条件，减少毕业后申请永久居留的障碍。二是制定留学生来华在学期间勤工助学政策法规，改变对事实存在的留学生打工一味禁止或者不闻不问的态度，用规范的政策制度对留学生在学期间进行有偿工作的工作范围、时间限制、收入报酬作出明确的规定。三是明确留学生毕业后就业的政策法规，基于促进我国公民充分就业和积极吸引海外优秀人才之间的有效平衡，把毕业后在华就业的留学生纳入外籍人力资源管理范畴，实施工作许可制度，明确就业或工作范围，建立面向毕业后留学生的人力资源市场，根据本国的就业市场状况、专业需求和国家整体发展规划发布海外人才紧缺目录，依据不同的性质进行管理和控制。四是推进来华留学生基本权益保障的制度建设，包括医疗保障、居住的制度。五是建立外国留学生服务机构，发展外国留学生服务支持系统，积极发展面向外国留学生的语言预科培训，帮助外国留学生加快适应在华生活、学习环境。

1．优化海外人才生活环境

（1）进一步优化人才安居环境

以海外高层次人才创新创业基地为重点，推动各基地加大人才公寓建设力度，满足人才在过渡时期的居住需求。完善高层次人才住房补贴和奖励。建设更完善的城市基础设施，关注在市级医院、主要路牌、交通工具、重要建筑、重点文娱设施、相关政府机构等公共场所设置规范的外语标识和标记，创造更便捷的生活居住条件。

（2）进一步优化人才医疗环境

进一步落实外籍人士参加上海基本医疗保险的有关政策，满足海外人才的基本医疗需求。出台高层次人才补充医疗保险政策。探索建立高端人才的高端医疗保险。在基本医疗保险制度的基础上，以“政府引导，多方筹资，自愿选择”为原则，探索建立适用于高端人才的高端医疗保险。鼓励商业保险机构设立医疗费用保险，为高端人才提供高端医疗保障。探索建立海外医疗保险结算平台。加大境外保险机构与上海保险中介机构、医疗机构、医保经办机构间的对接机制。引导、扶持保险中介行业的发展，鼓励保险中介机构与境外商业保险公司签订服务协议，为境外保险公司与上海医疗机构“牵线搭桥”。不断扩展和延伸服务领域，探索和创新服务机制，为引进人才提供有力的医疗保障和服务支持。

2．优化海外人才文化环境

突出文化在引进人才中的关键作用，从塑造国际大都市独特性格、增添全球城市精气神、增加城市影响力和吸引力的角度，建构文化大都市发展战略，加大城市文化原创能力，积极开展具有国际影响力的文化活动，建设世界一流的文化设施，大力发展文化创意产业，为文化发展繁荣打造平台，为人才享受文化创造空间，为吸引和集聚人才增添磁吸力。可积极邀请对我国有重大贡献的外籍专家，参加政府的咨询活动，请他们为城市建设、经济发展、社会进步出谋划策，增强他们对居住地的社会认同感，等等。选择一批积极致力于中外交流事业，为我国经济、科技、教育和文化等事业的发展作出突出贡献的外国专家典型，采取多种形式，加大典型事例宣传力度，扩大海外人才工作的影响，使上海真正成为适宜各类人才创新创业、生活工作的世界著名城市之一。

1．提高政府效率

从实践来看，哪里的政府有效率，哪里的环境就更好，直接影响到投资环境和社会环境。世界银行报告预计，提高政府效率、增加劳动力灵活性、改进融资程度，在短期内企业生产率可提高25％—35％，外资数量增加15％—25％。⁽²²⁾因此，提高政府效率，当地政府需要简化诸如商业许可、土地使用、税费负担、海关的行政法律法规、提高法治、增加政府服务，这是提升城市竞争力、提高人才吸引力的关键。

当前，上海正站在一个新的发展起点的关键时期。但是，有关数据显示，上海面临的情况并不乐观，在政府管理尤其是政府效能方面存在诸多亟待破解的瓶颈：第一，与国内城市相比，上海在投资环境、政府效率等方面并不占优势。据世界银行对中国120个城市调查显示，尽管上海在构建和谐社会方面，城市排名第一，但在投资环境、政府效率等方面的评价排名并不靠前：就投资环境角度，对内资公司而言，上海排名第6位，对外资公司而言，上海排名第17位；从政府效率（国有与私有的对比、税费负担、劳动力冗余程度、旅行和娱乐开支、获得银行贷款的难易程度、与政府打交道的时间，到海关通关等）考察，内资公司的评价上海排名第77位；外资公司的评价上海排名第26位；综合衡量内、外资企业的总体投资环境，政府的效率，构建和谐社会的进展，上海落后于杭州、青岛、绍兴、苏州、厦门、烟台等“金牌城市”，居“银牌城市”⁽²³⁾。第二，从全球的角度来看，根据有关报告显示，上海的政府效率在全球110个城市中排名第69位，政府规模排名全球第98位，社会公共环境排名全球第72位，远低于国际化大都市的标准，甚至与一些新兴国家的城市也有不少差距。⁽²⁴⁾这说明，上海以往的发展更多地依赖于固有优势，而在政府效率方面，与加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和现代化国际大都市的要求相比，还有较大差距。

2．健全管理体制

唯有真正在激烈的国际大背景下，与强者争锋、与能者为师，才能快速提升和发展自己；也唯有真正形成百舸争流、你追我赶的竞争格局，才能激发人才的巨大能量。因此，面对未来发展，上海应该建立维护“竞争”的体制机制、构建各类人才“各尽其能、各得其所”的氛围，让人才在国际竞争中加快实力的提升，要营造良好的体制、机制和社会环境，让具有潜力的人才能够脱颖而出。

加强围绕经济社会发展规划，根据重点领域和重点行业发展的需要，制定外籍人力资源开发规划。重点引进现代服务业和先进制造业领域外籍高层次人才，外国经济、技术专家，通过相关政策创新，鼓励到现代服务业集聚区、先进制造业集聚区、重点产业领域聚集，满足用人单位对海外优秀人才日益增长的需求，促进经济社会发展。

突出分类管理。以吸引高层次人才、营造良好的投资环境为主旨，通过大力扶持，创造优惠条件，为外籍高层次人才和外国专家，提供入境、就业、居住等各方面的便利。同时，规范管理外国人就业。着眼于保护广大本地劳动者的就业权益，按照国际对等原则，健全外国人来华就业法律制度，有效控制外国人就业。同时，加大非法入境、非法居留、非法就业的外国人的执法力度。

加强部分协调，联合公安、外交、经贸、卫检等各个相关部门，建立海外人才管理协调机制，加强相关部门的沟通、协调，整合管理职能，按照我国法律和规章制度，加以协调和管理，有效解决有关现实问题。

3．加大人才投入

建立政府人才工作投入，优先保证对人才发展的投入，梳理、整合政府人才投入项目和资金，建立人才发展基金，将人才培养、引进、使用经费纳入各级政府财政预算，在财政支出中确保一定比例，并随经济增长逐年增加。完善分级分类资助体系，明确资助对象和资助标准，根据“两级政府、两级管理”的原则，对各类人才分级次进行分别投入和管理。重点加大先进制造业和科技创新领域高层次人才创新创业资金支持的力度。通过安排专项引导资金、制定税收贴息优惠政策，鼓励和支持企业和社会组织建立人才发展基金，多渠道吸引和募集社会资金，投资人才资源开发，加大人才引进力度。

4．建设人才特区

着眼于提升国家竞争力，必须制定引领未来、赢得制胜的战略，必须具有一定条件的特点区域，充分凭借自身具备的区位优势、资源禀赋，有效运用政策工具、资源配置的手段，集中有限的资金、技术资源，重点围绕具有创新能力的主导产业部门，先行先试，探索与国际接轨、与社会主义市场经济体制相适应、有利于科学发展的人才发展路径，在局部实现重点突破，率先建设一个或数个“增长中心”的基础上，适时加强扩散效应、有效带动周边地区发展，最终实现增长中心与周边地区协同发展。这是提升我国人才国际竞争力，赢得人才国际竞争的必然选择。

人才特区建设在发展方向上必须有明确的战略定位、战略目标与路径选择。在当前和今后一段时期，人才特区的建设必须对人才集聚、自主创新和经济社会发展同步思考、同步谋划，即人才特区建设的目标不是单纯的人才培养和引进，而是既要集聚人才（吸引、集聚和培养一批高层次人才和领军人才），也要推动科技创新（带动一批高水平科研及技术创新项目的研究与新产品的开发，形成一批在国际或国内处于领先水平的科技成果），还要推动经济社会发展（转化一批科研成果，促进产业升级，拓展市场），使三者相互支持、相互促进。

第一，人才特区建设必须突出“优势引领”。人才特区是在市场经济发育比较成熟、对外开放程度较高、人们思想观念比较解放、人才发展基础和条件较好的区域，实施特殊政策，探索特殊机制，打造特殊平台，广泛集聚海内外创新创业人才。

第二，人才特征建设的目标对象应该集中在海内外高层次创新创业人才。重视吸引和集聚对本地区发展起到重要支撑和保障作用的高层次人才的基础上，把聚焦对象更集中于高层次创新创业人才这一反映人才竞争比较优势、体现核心竞争力的关键群体。

第三，人才特区建设要突出人才资源与其他创新要素的有效结合。人才资源是第一资源，是推动经济社会发展的第一要素。但必须认识到，作为高级生产要素的人才资源必须与其他要素相结合是充分发挥第一资源、第一要素“点石成金”引领作用的重要基础；市场经济越发达、科技发展越进步，对这种要素紧密结合的要求越高。这是人才特区的重要特点。

第四，人才特区强调综合配套政策的整体突破。中央组织部在海外高层次人才创新创业基地建设进程中，提出要从大力聚集海外高层次人才，推进高新技术产业形成集群，实行特殊优惠的创业政策，建立完整的投融资体系，建立完备的公共技术平台、信息平台和服务平台，建立高效的扶持和服务体系，营造浓郁的创业文化氛围等7个方面着手重点打造“人才特区”。

第五，建设人才特区必须解放思想、敢闯敢“冒”。我国经济特区最初是在冲破现有体制机制、规章制度和思想观念中前行的。敢闯敢“冒”，大胆实践，勇于探索，敢于试验，是邓小平经济特区建设思想的重要内容，也是经济特区建设的重要经验之一。同样道理，人才特区如果不能摆脱旧的人才发展思想观念的束缚，也同样难以取得突破性进展。因此，必须把解放思想、敢闯敢“冒”作为人才特区建设的先导。

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(1) 屠启宇、沈开艳：《上海经济发展报告（2010）：——率先转型：世博效应助推经济结构调整》，社会科学文献出版社2010年版。

(2) 周振华：《经济复苏与转型发展——2009—2010年上海发展报告》，上海人民出版社2010年版。

(3) PricewaterhouseCoopers，Creating Value：Effective Risk Managementin Financial Services（February2007）．

(4) PricewaterhouseCoopers，Talent management trends and good practice（October2007）．

(5) ［美］ R·佛罗里达：《创意经济》，中国人民大学出版社2006年版。

(6) ［英］查尔斯·兰德利：《创意城市》，清华大学出版社2009年版。

(7) Jesse M．Shapiro，Smart Cities：Explaining the Relationship between City Growth and Human Capital，June19，2003．

(8) 周振华：《崛起中的全球城市——理论框架及中国模式研究》，上海人民出版社2008年版，第23页。

(9) 万宝盛华：《工作迁移调查全球结果2008》，www.manpower.com/researchcenter。

(10) 美国国家情报委员会：《全球趋势2025：转型的世界》，时事出版社2009年版。

(11) P．J．Taylor in association with P．Ni，B．Derudder，M．Hoyler，J．Huang，F．Lu，K．Pain，F．Witlox，X．Yang，D．Bassens and W．Shen（2009），Measuring the World City Network：New Results and Developments，http://www.lboro.ac.uk/gawc/citylist.html．

(12) http://www.london-first.co.uk/global-talent-hub/．

(13) http://www.pmo.gov.sg/content/pmosite/mediacentre/speechesninterviews/primeminister/2009/September/speech_by_mr_leehsienloongprimeministeratthesingaporehumancapita.html．

(14) 蔡哲人：《构筑人才资源高地》，百家出版社1997年版。

(15) 中共上海市委组织部、上海市人事局：《上海市“十一五”人才发展规划纲要》。

(16) 上海公共行政与人力资源研究所：《上海“构筑国际人才资源高地”对策研究》。

(17) 毛大立：《向往之地》，上海社会科学院出版社2009年版。

(18) ［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭等译，中国建筑出版社2005年版。

(19) Henry Wai-chung Yeung（2000），Global Cities and Developmental States：Understanding Singapore's Global Rearch，http://courses.nus.edu.sg/course/geoywc/henry.htm．

(20) 中共上海市委组织部、上海市人事局：《上海市“十一五”人才发展规划纲要》。

(21) CARTUS，Emerging Trends in Global Mobility：Perspectives on China，www.cerdantmobility.com．

(22) 世界银行：《中国，政府治理、投资环境与和谐社会：中国120个城市竞争力的提高》，www.worldbank.org。

(23) 世界银行：《中国，政府治理、投资环境与和谐社会：中国120个城市竞争力的提高》，www.worldbank.org。

(24) 世界银行：《中国，政府治理、投资环境与和谐社会：中国120个城市竞争力的提高》，www.worldbank.org。